●楊光平 楊勇軍

當前扶貧資金監(jiān)管存在的問題及建議
——基于湖南省部分貧困地區(qū)扶貧資金專項檢查的調(diào)研

●楊光平 楊勇軍

2017年3月至6月，湖南省財政廳對有關(guān)縣市開展了財政扶貧資金的專項檢查。從對該省部分縣鄉(xiāng)村的實地檢查情況看，財政扶貧資金對加強廣大貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件發(fā)揮了重要作用，但在扶貧資金管理上仍然存在一些不容忽視的問題。本文簡要分析了產(chǎn)生問題的原因，并提出了有針對性的對策與建議。

扶貧資金 監(jiān)管 問題 對策

為貫徹落實《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》（中發(fā)〔2015〕34號）和《財政部 國務(wù)院扶貧辦關(guān)于開展財政扶貧資金專項檢查的通知》（財監(jiān)〔2017〕3號）文件精神，湖南省財政廳和湖南省扶貧開發(fā)辦公室于2017年3月聯(lián)合下發(fā)通知，決定在全省有關(guān)縣市開展財政扶貧資金專項檢查。此次檢查圍繞2015年至2016年中央財政專項扶貧資金、中央彩票公益金和貧困縣統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金三個專項資金使用管理情況開展檢查。從檢查的情況看，扶貧專項資金解決了貧困地區(qū)一些亟待解決的問題：產(chǎn)業(yè)扶貧邁出了堅實的步伐，教育助學(xué)力度加大，易地搬遷扶貧工作穩(wěn)中有進，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有序開展。與此同時還存在扶貧資金滯留現(xiàn)象嚴重、識別對象不精準、項目管理不規(guī)范、產(chǎn)業(yè)幫扶前瞻性不足等問題，現(xiàn)就湖南省部分貧困地區(qū)在財政專項扶貧資金管理中存在的問題及今后應(yīng)采取的措施進行膚淺地探討。

一、扶貧資金專項檢查中發(fā)現(xiàn)的問題

（一）專項資金滯留現(xiàn)象較為嚴重，項目進度執(zhí)行緩慢

經(jīng)檢查發(fā)現(xiàn)，湖南省有不少縣市區(qū)2015年至2016年的財政專項資金都存在滯留的現(xiàn)象，滯留主要有三種表現(xiàn)形式：一是滯留在縣級財政國庫賬上的資金較多。一般都有上千萬元，最少的也有幾百萬元，應(yīng)下?lián)軙r間與實際下?lián)軙r間間隔最長的長達1年之久，期限較短的也達到了2個月以上；二是滯留在縣直有關(guān)單位賬上的資金也不少。主要集中在項目實施單位，多的有上百萬元，少的也有幾十萬元，時間間隔一般在6個月以上；三是滯留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項目多，金額大。扶貧資金的最終落腳點在廣大的鄉(xiāng)村，經(jīng)檢查部分縣市發(fā)現(xiàn)，超過一半的項目系2015年以前的項目，至檢查日止仍然沒有竣工，還有大批的項目沒有啟動。即使已經(jīng)實施的項目，完工進度也十分緩慢，有的項目已實施完畢，但也未及時辦理驗收與結(jié)算，扶貧資金中的基礎(chǔ)設(shè)施項目一般都沒有辦理規(guī)范的竣工決算，村到鄉(xiāng)、鄉(xiāng)到縣的報賬工作也嚴重滯后。

（二）擠占挪用扶貧專項資金

從檢查的部分縣鄉(xiāng)來看，幾乎都存在擠占和挪用扶貧專項資金的現(xiàn)象。其擠占挪用的主要方式有：一是挪用到村部建設(shè)項目上；二是用于村級的公用支出；三是用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的小城鎮(zhèn)建設(shè)；四是將扶貧專項資金用于單位小車費用支出、辦公樓修繕和園林綠化等非扶貧工作。

（三）審核把關(guān)不嚴，支付手續(xù)不合規(guī)

在扶貧專項資金檢查中發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)會計基礎(chǔ)工作薄弱，如發(fā)現(xiàn)某村2015年危房改造聯(lián)建點項目，扶貧資金一次性投入30萬元，本應(yīng)支付給建設(shè)承包方的25萬元卻支付到該村支部書記或村干部的個人賬戶；某鄉(xiāng)政府支付給危房改造戶的危改資金，也沒有直接打卡支付到農(nóng)戶，而是通過村主干的私人賬戶代為支付；某鄉(xiāng)等8個村的貧困戶產(chǎn)業(yè)扶持資金12萬多元，該筆資金由鄉(xiāng)財政所開出轉(zhuǎn)賬支票預(yù)借到相關(guān)村的支書或文書個人賬戶，也沒有直接支付到貧困戶“一卡通”賬戶，實際支付8萬多元（余額繳回）；某鎮(zhèn)“雨露計劃”扶貧款，金額2.7萬元，后附銀行支票單1張，無發(fā)放記錄等相關(guān)資料；某鎮(zhèn)預(yù)付雞苗款15萬多元，附件中各村上報領(lǐng)雞苗明細共計9221只，總計14萬多元，發(fā)票金額與明細匯總金額不符；某鎮(zhèn)花卉苗木產(chǎn)業(yè)扶貧獎扶資金發(fā)放表50.4萬元采取由村干部個人從銀行提取現(xiàn)金的形式發(fā)放；某鄉(xiāng)扶貧資金賬結(jié)轉(zhuǎn)竣工工程投資支出37萬元 （其中以工代賑資金—人畜飲水32萬元、水毀恢復(fù)資金5萬），無驗收相關(guān)證明材料、無結(jié)算清單、無公示相片，也無財政投資評審的結(jié)算文件等，直接列作支出。

更有甚者，某縣支付給一開發(fā)有限公司（幫扶龍頭企業(yè)）新建茶園880畝財政扶貧資金支付439萬元，在附件資料中無實施地點、無茶園包含的范圍、無貧困戶明細清單；支付某茶果開發(fā)有限責任公司300萬元用于新建茶園700畝，建檔立卡貧困農(nóng)戶小額信用貸款無明細清單。種種跡象表明，鄉(xiāng)村兩委在資金管理方面審核把關(guān)不嚴，照顧了人情關(guān)系，沒有嚴格依照財經(jīng)紀律辦事，對此群眾反響強烈。

（四）用于非貧困戶的扶持資金超過規(guī)定的額度

經(jīng)查證某鄉(xiāng)支付某村楠竹開發(fā)改造資金48400元通過“一卡通”發(fā)放到戶，經(jīng)核實，打入非貧困戶的賬戶資金達35700元，占支付總金額的73.76%。而根據(jù) 《關(guān)于進一步加強和規(guī)范財政專項扶貧資金使用管理的通知》（湘扶辦發(fā)〔2015〕30號）文件第二條“明確投向比例”之規(guī)定“投入到建檔立卡貧困人口的比例不得低于60%”。其超過規(guī)定比例高達33.76%，執(zhí)行扶貧政策大打折扣。

（五）對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目缺乏科學(xué)規(guī)劃，沒有實行或執(zhí)行規(guī)范的預(yù)決算制度

經(jīng)查證對扶貧資金中的基礎(chǔ)設(shè)施項目沒有按實際需要統(tǒng)籌安排，有資金缺口反映的就安排一點，沒有進行深入調(diào)查和測算，存在隨意性。對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有制定相關(guān)的文件規(guī)定執(zhí)行預(yù)決算評審制度。如公路建設(shè)項目，由于資金來源渠道多，工程所需資金數(shù)額相對較大，項目既沒有預(yù)算，也沒有結(jié)（決）算。某村的一個101萬元的公路建設(shè)項目，扶貧資金一次性投入30萬元；某村的危房改造聯(lián)建點項目，扶貧資金一次投入30萬元，不僅沒有預(yù)算，工程已竣工，也沒進行決算，甚至沒有打算進行決算；某鄉(xiāng)一個工程項目合同簽訂金額為57萬元，而實際支付97萬元，也無財政投資預(yù)算和財政投資評審結(jié)算文件，給財政扶貧資金績效考核和監(jiān)督管理增加了難度。

（六）招投標、政府采購制度沒有得到有效執(zhí)行

經(jīng)查證，某縣部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或產(chǎn)業(yè)扶貧項目招標或政府采購基本是流于形式，或者事后彌補招投標或政府采購資料，沒有實現(xiàn)真正意義上的招投標或政府采購。經(jīng)核實，一般較大的政府采購或工程招投標項目都沒有在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布公告、公示。如某鎮(zhèn)一次性購買茶葉苗款項60萬元，從事后補充的資料看，并沒有進行政府采購，而是在本鄉(xiāng)隨意指定；又如某縣衛(wèi)生局為每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織采購功能心電分析系統(tǒng)45萬元，進行的是形式上的詢價采購，也沒有在網(wǎng)上進行公告、公示。省某機關(guān)駐某村幫扶工作隊用于該村基礎(chǔ)設(shè)施扶貧資金106萬多元，其中道路硬化等支出77萬多元、太陽能路燈安裝24萬多元；某村太陽能路燈安裝16萬元,道路建設(shè)項目支出資金83萬元；某鄉(xiāng)102.5萬元茶葉種苗采購等，均未進行政府采購，在網(wǎng)上無公告、公示，而是隨意指定，事后由縣政府采購辦補辦政府采購手續(xù)。

（七）將產(chǎn)業(yè)扶持資金按人口平均分配

《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃的通知》“關(guān)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧”農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧中明確要求優(yōu)化發(fā)展種植業(yè)、大力發(fā)展林產(chǎn)業(yè)。經(jīng)查證，某村建檔立卡一貧困戶鄧某，其家有5口人，2016年種植楠竹3畝，在《某鎮(zhèn)2016年第一批預(yù)脫貧戶產(chǎn)業(yè)扶持資金發(fā)放表》中反映 “楠竹種植3畝，補助金額2500元”；某村建檔立卡貧困戶劉某，家有4口人，2016年種植楠竹4畝，在《某鎮(zhèn)2016年第一批預(yù)脫貧戶產(chǎn)業(yè)扶持資金發(fā)放表》中反映“楠竹種植4畝，補助金額2000元”；某村建檔立卡貧困戶郭某某，家有4口人，實際種植黃桃1畝，在《某鎮(zhèn)2016年第二批預(yù)脫貧戶產(chǎn)業(yè)扶持資金發(fā)放表》中反映“黃桃種植3.6畝，補助金額2000元”。經(jīng)調(diào)查了解，某縣絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在執(zhí)行產(chǎn)業(yè)扶貧政策上不是按照 “打造一批特色示范基地”的路子走，而是簡單地平衡關(guān)系，一般是按建檔立卡戶人數(shù)與上級撥付的資金額度實行平均分配，而不是按產(chǎn)業(yè)扶貧政策的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行到位。

（八）信息公開不透明，社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督打折扣

湖南省扶貧開發(fā)辦公室發(fā)布的 《關(guān)于進一步加強和規(guī)范財政專項扶貧資金使用管理的通知》（湘扶辦發(fā)〔2015〕30號）文件第五條明確規(guī)定：財政專項扶貧資金審批權(quán)下放到縣，資金和項目計劃要在當?shù)刂饕襟w進行公告、公示。所有財政專項扶貧資金到村、到戶項目，都要在村務(wù)公開欄公告、公示，時間不少于7天，并要留有影像資料備查。經(jīng)到某縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組實地走訪核實，幾乎沒有發(fā)現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組將扶貧資金政策文件、管理制度、資金分配等信息及時向社會公開，也沒有留存影像資料，沒有真正實現(xiàn)扶貧項目公示制度，接受群眾和社會的監(jiān)督。在某縣政府網(wǎng)上也沒有發(fā)現(xiàn)將上述應(yīng)予公開的信息予以公示、公告。

（九）識別扶貧對象不精準

經(jīng)到某縣村組核實，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織對扶貧對象的識別進行了“排排坐，分果果”，而不是嚴格按照上級的識別標準仔細甄別。如到某鎮(zhèn)核查一名扶貧對象，年齡51周歲，此家有三口人，其中一人的戶口在該鎮(zhèn)政府所在地，妻子和兒子的戶口在妻子的原居住地，戶主本人在該鎮(zhèn)墟場有一個50平方米的門面經(jīng)營百貨，兒子在讀大學(xué)，妻子在本地務(wù)工，全家身體健康，卻被確認為貧困戶；另查某鎮(zhèn)一老婦人，只有一個兒子在外打工，并修建了樓房，僅因為其戶口分成了兩戶，老婦人就被確定為貧困戶；諸如此類因分戶而列入貧困戶的情況不在少數(shù)。據(jù)群眾反映，在確定扶貧對象的過程中，有照顧關(guān)系的，有按上級分派的任務(wù)平均分配的，有“矮子里面拔軍”隨意指定的，種種現(xiàn)象，不一而足。

（十）產(chǎn)業(yè)扶貧前期可行性研究不深不透，發(fā)展后勁不足

經(jīng)調(diào)查了解，不少貧困縣產(chǎn)業(yè)扶貧的前期可行性研究開展得不夠深入，特別是對委托幫扶的企業(yè)，諸如考察、研究產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景、預(yù)期收益、委托幫扶企業(yè)現(xiàn)在的經(jīng)營情況、管理水平等，沒有發(fā)現(xiàn)有專業(yè)機構(gòu)作出的評估和預(yù)測報告，幾乎是 “瞎子過河——摸著過，心里沒底”。沒有站在全局、長遠的高度來通盤考慮扶貧工作的長期性和艱巨性，存在應(yīng)付差事和短期行為的現(xiàn)象。

（十一）縣級報賬制度有待完善，財務(wù)管理不到位

過去扶貧資金報賬一般的做法是扶貧項目實施單位根據(jù)批準的財政扶貧項目計劃、項目實施計劃和項目工程建設(shè)進度以及合同等資料，由用款單位提出用款計劃，按規(guī)定程序報請縣級財政部門審核。在項目實施和報賬過程中，由于項目實施一般集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體監(jiān)管，再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所報賬，縣級財政部門對工程項目難以做到時時監(jiān)管、過程監(jiān)管。由于人少事多或?qū)I(yè)技術(shù)等方面的原因?qū)こ藤|(zhì)量、工程總量以及工程成本應(yīng)涵蓋的項目難以把關(guān)確認，加之原始單據(jù)審核知識缺乏，因此，很難體現(xiàn)項目資金使用的真實性、合理性、合法性。據(jù)查證，非生產(chǎn)性支出和白條支付現(xiàn)象較為突出，并由此引發(fā)資金安全隱患。

二、扶貧資金監(jiān)管問題產(chǎn)生的原因及對策建議

（一）項目統(tǒng)籌規(guī)劃不科學(xué)、不實際，針對性不強，進行前期論證和科學(xué)預(yù)測勢在必行

資金滯留現(xiàn)象嚴重，項目進度緩慢，其主要原因就是對項目的規(guī)劃不科學(xué)，對項目的調(diào)整性大，使被執(zhí)行者無所適從，嚴重影響了項目的進度。無論是基礎(chǔ)設(shè)施項目還是產(chǎn)業(yè)扶貧項目，缺乏廣泛的調(diào)查研究和前期可行性論證，特別是資金所需量大的項目，尤其是對委托幫扶的龍頭企業(yè)，在項目的選擇、資金的投放上必須進行科學(xué)的、周密的論證。在必要時要可聘請專家團體集體籌劃，以便縣鄉(xiāng)政府科學(xué)決策，使有限的扶貧資金投放精準，發(fā)揮最大的效益。

（二）項目管理體制機制不健全，資金、項目監(jiān)管不力，建立健全長效機制時不我待

擠占挪用扶貧資金，預(yù)決算制度和政府采購及招投標制度的執(zhí)行缺位，資金支付審核把關(guān)不嚴、手續(xù)不合規(guī)是由于沒有健全的管理體制機制，領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠所致。當前，扶貧資金總量呈現(xiàn)逐年擴大的趨勢，加強對扶貧資金的監(jiān)管要提到各級政府的重要議事日程，對產(chǎn)業(yè)扶貧和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要形成一套嚴密的管理制度，并切實得到貫徹執(zhí)行。對于貧困戶產(chǎn)業(yè)扶貧項目的選擇、技術(shù)指導(dǎo)、資金扶持、銷售引導(dǎo)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計、預(yù)算、政府采購或招投標、簽訂協(xié)議、組織實施、專業(yè)人員的驗收與結(jié)算、決算，竣工成本的結(jié)轉(zhuǎn)等每個環(huán)節(jié)的監(jiān)督，首先要引起各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，實現(xiàn)任務(wù)責任的層層分解，責任到人；其次是建立健全一整套規(guī)范的制度，堅持“項目跟隨規(guī)劃走，資金跟隨項目走”的原則，在法律法規(guī)的框架內(nèi)制定出符合實際的操作辦法和程序；再次是加強考核和監(jiān)督，注重跟蹤問效，完善現(xiàn)行的扶貧資金縣級報賬制，因地制宜，建立健全扶貧資金規(guī)范管理的長效機制。

（三）對扶貧攻堅工作的艱巨性、長期性沒有引起足夠的重視，提高對扶貧攻堅工作的認識，造就一支政治素質(zhì)過硬、業(yè)務(wù)嫻熟的干部人才隊伍是打贏扶貧攻堅戰(zhàn)的重要保障

識別扶貧對象不精準、將產(chǎn)業(yè)扶持資金按扶貧人口平均分配、信息公開不透明，都是對扶貧攻堅工作的艱巨性、長期性沒有引起高度重視的結(jié)果。精準識別扶貧對象、發(fā)揮產(chǎn)業(yè)扶持資金的最大效益、公開相關(guān)信息，各環(huán)節(jié)之間環(huán)環(huán)相扣，需要做很多很細致的工作，來不得半點馬虎，要做到公開、公平、公正，讓廣大群眾滿意、放心，來不得半點敷衍。為此，要徹底打贏扶貧攻堅戰(zhàn)，需配齊配強一支政治素質(zhì)過硬、高度負責、業(yè)務(wù)精湛的干部人才隊伍。

（四）自身財力嚴重不足，財政資金供需矛盾突出，上級財政應(yīng)加大扶貧資金投放總量

從已發(fā)現(xiàn)的某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)擠占扶貧資金的情形分析，都有其客觀原因，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)任務(wù)十分繁重，有小城鎮(zhèn)建設(shè)、有新農(nóng)村建設(shè)等任務(wù)，而縣級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日常辦公經(jīng)費保障不力，還有某些硬性的達標驗收，而貧困縣的縣級財力有限，資金供需矛盾十分突出。在調(diào)查走訪中發(fā)現(xiàn)，交通、水利基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸已經(jīng)嚴重阻礙了脫貧攻堅的步伐，如某鎮(zhèn)有一個村有近萬畝的楠竹，因交通不便沒有辦法開發(fā)利用，產(chǎn)業(yè)扶持要發(fā)揮出效益，水利、交通沒有緊緊跟上，勢必會大打折扣。教育扶貧也要加大投入力度，現(xiàn)行的政策對義務(wù)教育和職業(yè)教育的投入資金明顯不足，尤其是農(nóng)村的職業(yè)教育投入上，讓貧困戶掌握一門生存和致富的技能是扶貧攻堅中的重中之重，要引起各級黨委政府的高度重視。在培訓(xùn)技能方面不能僅滿足于技術(shù)含量不高、培訓(xùn)期短的技術(shù)，要在技術(shù)含量較高的項目上加大培訓(xùn)教育的力度，投入較大的教育培訓(xùn)資金。另外，產(chǎn)業(yè)幫扶資金總量也不能滿足扶貧攻堅的資金需求。建議上級財政要因地制宜加大對國家級扶貧工作重點縣扶貧資金的投放總量，使扶貧攻堅工作取得長久的成效。

（五）自上而下下達任務(wù)指標，政策前后銜接不相扣，制定政策要堅持從群眾中來，到群眾中去的工作方法

精準識別扶貧對象，是中央對扶貧工作的總體要求之一，扶貧資金是貧困群眾的救命錢，必須準確辨別扶貧對象，確保扶貧資金精準撥付、及時撥付，使有限的資金用到刀刃上。但具體到縣到鄉(xiāng)到村，因扶貧對象的數(shù)量由上級制定，鄉(xiāng)村兩級勢必會按上級下達的指標任務(wù)層層分解。由于不是按照國家規(guī)定的標準來確定扶貧對象，必然存在扶貧對象不精準的問題。關(guān)于產(chǎn)業(yè)扶貧項目，也存在類似的問題，由于產(chǎn)業(yè)扶持資金是按人數(shù)分配的，而不是按實際需要確定的，為了息事寧人，就搞平均分配。在扶貧政策的制定上，前后銜接不相扣，如危房改造項目，先出臺的政策是每戶一萬元，后來出臺的政策可以易地搬遷，每個人最多可得貨幣補貼5萬元。由于人們都有趨利避害的習(xí)性，致使有不少的危房改造資金未能下?lián)艿睫r(nóng)戶。因此，建議在確定扶貧任務(wù)時，要密切聯(lián)系實際，更多聽取廣大基層干部的意見和建議，牢固堅持從群體中來到群眾中去的工作方法，使扶貧資金發(fā)揮出應(yīng)有的社會效益和經(jīng)濟效益?！?/p>

（作者單位：湖南省石門縣財政局）

[1]國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃的 通 知 [EB/OL].（2016-11-23）.http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-12/02/content_5142197.htm.

[2]湖南省扶貧辦.關(guān)于進一步加強和規(guī)范財政專項扶貧資金使用管理的通知 [EB/OL].（2015-04-27）.http://hnsfpb.hunan.gov.cn/xxgk_71121/zcfg/gfxwj/201504/t20150427_1937782.html.

[3]中共中央，國務(wù)院.中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定.（2015-11-29）.http://www.gov.cn/xinwen/2015-12/07/content_5020963.htm.