彭素

摘要：PPP模式有助于減輕政府的財政壓力、滿足公共基礎(chǔ)的設(shè)施建設(shè)，同時也會在提高投資和管理效率等方面具有特殊的優(yōu)勢，物有所值評價有利于解決PPP模式存在的突出矛盾，所以有一套切實可行的物有所值評價指標(biāo)體系是十分迫切且必要的。首先，為了能夠全面、科學(xué)地推廣使用PPP模式，結(jié)合現(xiàn)有研究成果，提出了一套包含物有所值的定性評價和定量評價的且與客觀需求緊密相關(guān)的指標(biāo)體系；基于Delphi法修正改進(jìn)層次分析法進(jìn)行了研究，再對各類指標(biāo)的具體評分量化方法進(jìn)行了總結(jié)，使得評價體系具有與時俱進(jìn)和普適性。

關(guān)鍵詞：PPP模式；物有所值；指標(biāo)體系；層次分析

中圖分類號：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.05.062

0引言

PPP是Public-Private Partnership的英文縮寫，字面上解釋為公私合作、公私合營。我國現(xiàn)在一般稱為“政府和社會資本合作”。PPP項目指的是實現(xiàn)公共項目建設(shè)資金的一種融資模式也是公共產(chǎn)品的一種供給方式，PPP模式是伴隨著公共項目需求的多元化和多樣化而產(chǎn)生的私人部門與公共部門合作模式。現(xiàn)階段政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等領(lǐng)域里的應(yīng)用自上而下的大力推廣政府與社會資本合作（PPP）模式，它可以通過引入社會的資本，激發(fā)社會資本的朝氣，緩解城鎮(zhèn)化建設(shè)和基建帶來的巨量融資需求，有利于緩解地方政府債務(wù)壓力以及降低系統(tǒng)性風(fēng)險，從而達(dá)到轉(zhuǎn)變政府的職能的目的，另一個方面，它可以借力社會的專業(yè)的管理能力和技術(shù)，提高財政的資金轉(zhuǎn)化效率，節(jié)省成本，滿足公共服務(wù)的需求，從而實現(xiàn)政府與社會資本深入合作的窗口。

物有所值（Value for Money，VFM）評價是PPP模式的核心理論，是政府判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運(yùn)營方式提供公共服務(wù)項目的一種技術(shù)手段，主要是回答針對于該項目是否應(yīng)該采用PPP模式的問題，評估采用PPP模式的必要性。VfM評價指政府在進(jìn)行公共服務(wù)或基礎(chǔ)設(shè)施項目采購決策時，如果采用PPP模式能帶來物有所值才予以采用，否則采用傳統(tǒng)或其他的采購模式。由于“物有所值評價”在我國尚處于試行和推廣階段，概念和觀念還相對新穎，方法體系也在摸索完善當(dāng)中。

在《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》中，提出了要充分發(fā)揮資本市場的功能，拓寬民間投資的領(lǐng)域和范圍，并提出了鼓勵和促進(jìn)民間投資健康發(fā)展的措施。2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”，可以看出PPP模式應(yīng)用屬于政府改革的內(nèi)容之一。文獻(xiàn)的主要精神是為貫徹落實黨的十八屆三中全會有關(guān)于“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”精神，一是拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，二是促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，提高國家治理能力，三是完善財政投入及管理方式，盡快形成有利于促進(jìn)政府和社會資本合作模式發(fā)展的制度體系。

本文在現(xiàn)有政策、法規(guī)、研究成果及可查詢到的相關(guān)背景資料基礎(chǔ)上，研究和建立PPP項目實施應(yīng)用過程中的物有所值評價指標(biāo)體系，試圖為選擇項目實施PPP模式提供一些參考，用來提升引入民間資本的效益性和科學(xué)性。

1PPP模式物有所值評價指標(biāo)體系

1.1指標(biāo)體系

本文的PPP物有所值評價模型與PPP模式的VFM指標(biāo)體系緊密相連，不同項目之間差別很大。采用PPP模式項目的評價指標(biāo)體系的構(gòu)建，必須充分考慮該項目的特點與PPP操作指南的耦合性強(qiáng)與否。PPP模式對項目的影響評價是指根據(jù)科學(xué)合理的物有所值評價指標(biāo)，對項目實施前后的PPP模式物有所值指標(biāo)進(jìn)行評估對比，分析和量化PPP模式對該項目各方面帶來的影響程度。PPP模式VFM評價指標(biāo)體系的建立需遵循以下原則：全面性、科學(xué)性、客觀性、獨(dú)立性以及實用性等原則?；谏鲜鲈瓌t，并針對項目本身具備典型的特點以及充分考慮政府政策，本文從PPP可行性、PPP必要性、VFM可行性、其他因素等4個方面進(jìn)行評價，將這4個方面作為項目評價一級指標(biāo)。依據(jù)上述4個一級評價指標(biāo)和政府中長期投資建設(shè)目標(biāo)，對影響項目PPP模式應(yīng)用的主要指標(biāo)進(jìn)行深入分析挖掘，對已有體系中的定性和定量評價指標(biāo)進(jìn)行適當(dāng)歸納，得到每個一級指標(biāo)下所對應(yīng)的二級指標(biāo)，構(gòu)建PPP模式物有所值評價指標(biāo)體系，如圖1所示。

1.2評價指標(biāo)

1.2.1PPP可行性

PPP可行性包括項目是否符合我國中長期投資、是否符合PPP操作要求、是否能被政府監(jiān)測管理、是否能被獨(dú)立客觀地進(jìn)行評估、風(fēng)險是否能被明確量化衡量、在安全方面對項目PPP模式實施是否有任何限制等六個方面。該指標(biāo)主要針對的PPP模式對項目本身的可行性問題，可行性是根本，如果該項目不具備PPP模式可行性，則其他PPP模式VFM評價指標(biāo)都無從談起。

1.2.2PPP必要性

PPP必要性是由增加供給、提高運(yùn)營效率、優(yōu)化風(fēng)險分配、增加創(chuàng)新和競爭度等四個二級指標(biāo)構(gòu)成。該指標(biāo)主要針對的PPP模式的實施能否創(chuàng)造一些傳統(tǒng)投資模式所不具備的優(yōu)勢或者會增加一些原本不會出現(xiàn)的重大缺陷。

增加供給包括：（1）項目的目標(biāo)、產(chǎn)出結(jié)果、服務(wù)質(zhì)量是否能被客觀量化；（2）項目服務(wù)質(zhì)量是否能比傳統(tǒng)模式高；（3）項目是否需要新増大量固定資產(chǎn)投資；（4）項目產(chǎn)出結(jié)果能否與市場需求相匹配四個三級指標(biāo)。

提高運(yùn)營效率包括：（1）項目是否有利于社會資本整合相關(guān)資源及流程；（2）項目是否獨(dú)立于己存在的項目；（3）是否存在法律法規(guī)要求政府直接提供；（4）是否存在如公平、效率及責(zé)任等因素要求政府直接提供。

優(yōu)化風(fēng)險分配包括：（1）是否能在長時期內(nèi)對項目風(fēng)險因素進(jìn)行界定和預(yù)測；（2）風(fēng)險是否可以分配給最合適管理風(fēng)險的一方；（3）與社會資本方分擔(dān)需求、建設(shè)、運(yùn)營風(fēng)險是否可能；（4）支付機(jī)制及合同條款是否能激勵社會資本進(jìn)行良好的風(fēng)險管理，（5）是否達(dá)到了最優(yōu)風(fēng)險分配結(jié)果。

增加創(chuàng)新和競爭度包括：（1）社會資本方的參與是否能帶來政府技術(shù)和管理提高的連鎖效應(yīng)；（2）在方案設(shè)計、服務(wù)提供方面是否有創(chuàng)新；（3）在解決方案、服務(wù)水平及產(chǎn)出數(shù)量方面是否有靈活空間；（4）高度先進(jìn)的融資技術(shù)的引入是否會造成金融市場的繁榮；（5）項目潛在競爭程度；（6）市場內(nèi)是否存在壟斷環(huán)境；（7）用戶在被收費(fèi)時是否有替代性選擇。

1.2.3VFM可行性

VFM可信度是本文定義的一個用來衡量項目物有所值程度的一個指標(biāo)，它是基于項目定量VFM值定義的一個描述項目采用PPP模式有效程度的指標(biāo)。

現(xiàn)有的定量VFM值是在假定采用PPP模式與政府傳統(tǒng)投資二種不同的采購方式下產(chǎn)出績效相同的前提下，通過在全生命周期內(nèi)對PPP項目政府方凈成本的現(xiàn)值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進(jìn)行對比，判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本（LCC）。參照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）及有關(guān)規(guī)定測算。具體計算步驟如下：

VFM=PSC-LLC（1）

式中，PSC為公共部門比較因子（Public Sector Comparator PSC）常用于物有所值評價體系中，用以描述公共部門采用傳統(tǒng)模式采購?fù)豁椖克l(fā)生包括設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)及更新改造等所以成本，LLC是指PPP模式下的全生命周期成本（Life Cycle Cost，LCC）。

但是由于物有所值評價的不量化性、基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)不足性，以及現(xiàn)有PSC方法在很多方面還存在缺陷，從本世紀(jì)開始在學(xué)術(shù)和實踐層面上，對其有效性存在很多質(zhì)疑，主要集中在：首先，PSC值的計算完全基于假設(shè)，極度仰賴于對可轉(zhuǎn)移風(fēng)險的度量；然后，PSC的計算在大多數(shù)情況下為簡單起見采用點估計不一定具有穩(wěn)健性；最后，由于PPP項目的時間周期通常持續(xù)10至30年，有些甚至持續(xù)60年之久，在如此長時間段內(nèi)，僅僅考慮金融層面的問題，如成本估計、貼現(xiàn)率、風(fēng)險分擔(dān)等不足以概括項目的所有風(fēng)險因素。故本文在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上定義了一個考慮可信度的定量VFM值，該可信度采用專家打分法進(jìn)行確定，保證其客觀合理以及具備普適性。因此當(dāng)存在一部分項目，其定量VFM值為負(fù)值，但是一些PPP模式物有所值的重要基本的定性指標(biāo)評分較高，實際上也能采用PPP模式。從而體現(xiàn)本文評分模型的科學(xué)性、全面性以及客觀性。

VFM可信度=λVFM（2）

式中λ為可信度因子，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體項目，具體階段，具體時間來確定，其可以表征定量VFM值對整個項目PPP模式物有所值的可信程度。

1.2.4其他指標(biāo)

由于當(dāng)前制定的指標(biāo)存在一定的局限性，為了能讓整個評分模型具備可擴(kuò)充性和靈活性，本文定義了一個其他指標(biāo)以彌補(bǔ)當(dāng)一個項目的某個屬性比較重要但是本文的指標(biāo)體系又沒有涵蓋的時候的缺點。

指標(biāo)權(quán)重設(shè)置是規(guī)劃項目綜合評價的重要環(huán)節(jié)。不同的指標(biāo)權(quán)重設(shè)置，對綜合評價的結(jié)果產(chǎn)生巨大的影響，導(dǎo)致結(jié)果會完全不同。層次分析法，是專家們兩兩相互比較各個指標(biāo)，結(jié)合1-9等級互反性標(biāo)度理論構(gòu)建判斷矩陣，通過判斷矩陣求得評價指標(biāo)權(quán)重。在實際使用過程中，當(dāng)一致性檢驗不通過時必須返回專家重新調(diào)整判斷矩陣的情況，可能重復(fù)多次，使得層次分析法工作量變大。采用最優(yōu)傳遞矩陣的改進(jìn)層次分析法不需要對一致性進(jìn)行驗證，使之自然滿足一致性。同時利用Delphi法，將多名獨(dú)立的專家意見進(jìn)行綜合，構(gòu)成群組判斷矩陣。其步驟如下所示。

（1）每一位專家針對同一層n個指標(biāo)，兩兩比較構(gòu)建判斷矩陣，根據(jù)Delphi法的思想，由m個專家對同一層n個指標(biāo)進(jìn)行比較，分別構(gòu)成m個判斷矩陣。第s位專家構(gòu)成的兩兩判斷矩陣為

3結(jié)語

本文建立了適用于PPP模式物有所值研究的指標(biāo)體系，包含供PPP可行性、VFM可行性、PPP必要性、

其他指標(biāo)四類；提出了基于Delphi法修正改進(jìn)層次分析法進(jìn)行指標(biāo)權(quán)重設(shè)置為PPP模式物有所值優(yōu)選提供更全面的決策支持。本文建立的綜合評價指標(biāo)體系以及評價模型，能夠衡量項目PPP模式的適用程度，對決策者的規(guī)劃建設(shè)具有良好的指導(dǎo)意義。

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