馬飛

（滁州市沙河集水庫管理處，安徽滁州239000）

滁州市滁河流域蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償情況及思考

馬飛

（滁州市沙河集水庫管理處，安徽滁州239000）

重點(diǎn)闡述了蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償?shù)闹饕龇?，總結(jié)了蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償工作的基本經(jīng)驗(yàn)，對補(bǔ)償工作中的問題提出思考和建議。

蓄滯洪區(qū)；運(yùn)用；補(bǔ)償

一、滁河流域蓄滯洪區(qū)歷年的運(yùn)用情況

（一）2003年運(yùn)用情況。2003年6月26日至7月11日，全椒縣連續(xù)遭受特大暴雨洪水龔擊，汛情迅猛，滁河水位連續(xù)12小時(shí)平均漲幅0.2米以上，最高達(dá)0.3米，襄河和滁河全線超歷史最高水位0.2～0.5米。滁河上游大量來水，致使滁河最大匯流量達(dá)2200立米/秒，而兩大出口最大流量僅有1200立米/秒，洪水出路不暢，近1000個(gè)流量滯留全椒縣，形成上泄下堵的困難局面。高水位歷時(shí)長，防汛壓力大，滁河全線告急，受滁河高水位頂托，全椒縣城危在旦夕，312國道上水，津滬鐵路和一批重點(diǎn)工礦企業(yè)十分危急。為確保重要交通命脈暢通和重點(diǎn)工礦企業(yè)安全，減輕沿河兩岸民圩的壓力，以較小代價(jià)，保住更大利益，經(jīng)上級領(lǐng)導(dǎo)決定啟用滁河流域荒草三圩、二圩蓄滯洪區(qū)分洪。2003年7月6日，全椒荒草三圩、二圩相繼破堤蓄洪后，襄河口閘閘上水位急驟回落，分洪削峰效果明顯。兩個(gè)分蓄洪區(qū)總蓄洪量達(dá)6500多萬方，由于蓄洪時(shí)空圩，極大地減輕了滁河的洪峰壓力，對整個(gè)滁河流域抗御超歷史洪水發(fā)揮了重要作用。（二）2008年運(yùn)用情況。2008年7月31日至8月2日，受8號(hào)臺(tái)風(fēng)“鳳凰”影響，我市遭遇歷史罕見的特大洪澇災(zāi)害，暴雨致使滁河襄河口最高洪水位14.23m，超歷史最高紀(jì)錄。為減輕滁河防洪壓力，經(jīng)上級批準(zhǔn)，8月2日下午，我市全椒荒草二圩、三圩，來安汪波東蕩、南譙蒿子圩四個(gè)蓄滯洪區(qū)相繼破堤蓄洪，共攔蓄洪水近9000萬方，極大緩解了滁河壓力，確保了滁河沿線的安全。（三）2015年運(yùn)用情況。2015年5月1日入汛以來，我市先后遭遇幾次強(qiáng)降雨過程，6月26日至30日，滁河流域再次普降暴雨到特大暴雨，流域平均降雨量239.3毫米。6月28日9時(shí)，襄河口閘閘上洪峰水位14.39米，超保證水位0.89米，超歷史實(shí)測最高水位(2008年8月2日14.23米)0.16米。襄河口站以上流域最大洪峰流量1381立方米/秒，大于2003年和2008年洪水。襄河口以上水位超保證水位時(shí)間長達(dá)76小時(shí)，為確保滁河沿岸主要堤防防洪安全，經(jīng)請示長江防總同意后，省防指于6月28日及時(shí)調(diào)度運(yùn)用了全椒縣滁河荒草二圩、三圩兩處國家級蓄滯洪區(qū)，蓄洪水量5000余萬方，轉(zhuǎn)移臨時(shí)生產(chǎn)人員179人。蓄洪后，襄河口閘上水位立即下降，10小時(shí)累計(jì)水位下降1.18米，有效緩解了滁河干堤防汛壓力。[1]

二、我市蓄滯洪區(qū)補(bǔ)償?shù)闹饕龇?/h2>

（一）強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，明確分工。在蓄滯洪區(qū)啟用后，我市就及時(shí)啟動(dòng)了蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償工作，成立了由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長、各有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)同志為成員的滁河流域蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償工作領(lǐng)導(dǎo)小組。涉及補(bǔ)償工作的縣、區(qū)也相應(yīng)成立了補(bǔ)償工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并明確有關(guān)部門在補(bǔ)償工作中的分工。市、縣區(qū)兩級從財(cái)政、水利部門抽調(diào)精干人員專門從事補(bǔ)償工作，并建立了成員單位聯(lián)絡(luò)員制度。（二）規(guī)范程序、明確責(zé)任。為有效組織蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償工作，我市嚴(yán)格執(zhí)行“三榜”公示制度的核查工作，通過市與縣區(qū)、縣區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)層層簽訂責(zé)任狀的形式，明確工作紀(jì)律和責(zé)任主體，嚴(yán)格按照操作規(guī)程開展核查和資金發(fā)放工作。

所謂“三榜”指的是，第一榜：先由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府組織，以村民組為單位對居民財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行核查，由村民委員會(huì)在村民組將核查損失實(shí)物量張榜公示；居民有異議的，有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府組織村民委員會(huì)干部、村民代表進(jìn)行復(fù)查；公示期限屆滿，居民無異議后，上報(bào)縣補(bǔ)償領(lǐng)導(dǎo)小組。第二榜：縣補(bǔ)償領(lǐng)導(dǎo)小組組織有關(guān)部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府進(jìn)行核查，并由村民委員會(huì)將核查損失實(shí)物量和損失價(jià)值、補(bǔ)償金額張榜公示；居民有異議的，由縣補(bǔ)償領(lǐng)導(dǎo)小組組織鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部、村民代表進(jìn)行復(fù)查；公示期屆滿后，居民無異議，縣人民政府應(yīng)按照補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提出補(bǔ)償方案。補(bǔ)償資金發(fā)放之前，再進(jìn)行第三榜公示。通過張榜公示，讓群眾相互監(jiān)督，使群眾無異議，保證損失登記情況真實(shí)。（三）加強(qiáng)宣傳、陽光操作。蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償，事關(guān)受災(zāi)群眾的切身利益，倍受社會(huì)各界的關(guān)注。各級補(bǔ)償辦工作人員多次深入蓄滯洪區(qū)內(nèi)的群眾家中，走訪調(diào)研，充分了解群眾的訴求，傾聽群眾的心聲，同時(shí)向群眾宣傳政策、解釋政策。市、縣區(qū)兩級補(bǔ)償小組多次邀請安徽日報(bào)、滁州電視臺(tái)、滁州日報(bào)等媒體記者深入蓄滯洪區(qū)采訪報(bào)道蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償工作，通過新聞報(bào)道增強(qiáng)補(bǔ)償政策和工作的透明度。[2]

我市的蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償資金發(fā)放工作嚴(yán)格按照補(bǔ)償方案的要求進(jìn)行了“三榜”公示，為切實(shí)、準(zhǔn)確的反映出蓄滯洪損失金額，部分地區(qū)還進(jìn)行了四榜公示。通過張榜公示使災(zāi)區(qū)群眾了解補(bǔ)償政策，監(jiān)督補(bǔ)償工作過程，確保居民財(cái)產(chǎn)損失、補(bǔ)償金額登記情況真實(shí)。同時(shí)我們在有關(guān)媒體和涉補(bǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)場公布補(bǔ)償工作咨詢（舉報(bào)）電話，接受社會(huì)各界的監(jiān)督，確保補(bǔ)償扎實(shí)推進(jìn)。（四）周密組織、規(guī)范運(yùn)作。補(bǔ)償工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，及時(shí)召開由各成員單位主要負(fù)責(zé)同志參加的補(bǔ)償工作第一次會(huì)議，分工部署各項(xiàng)工作。第一，派出工作人員深入蓄滯洪區(qū)，了解區(qū)內(nèi)損失情況，并同區(qū)內(nèi)農(nóng)場負(fù)責(zé)同志座談，針對今年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方案展開調(diào)研，了解種養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)，土地承包情況；第二，按照補(bǔ)償方案要求，及時(shí)編制補(bǔ)償匯總申報(bào)表；第三，為切實(shí)做好補(bǔ)償工作，各級緊緊依靠政策、把握政策、宣傳政策，以我省歷年蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償工作為參考，以頒布實(shí)施的“三個(gè)辦法”、“一個(gè)條令”為依據(jù)，加強(qiáng)與蓄滯洪區(qū)內(nèi)群眾的溝通，聽取意見、反饋意見，以法律、法規(guī)為準(zhǔn)繩最大限度地尋求制度與群眾需求之間的平衡，力求使補(bǔ)償工作達(dá)到最滿意的效果；第四，在完成一榜公示后，市補(bǔ)償工作領(lǐng)導(dǎo)小組派員深入蓄滯洪區(qū)，聽取群眾對一榜公示意見，并責(zé)成有關(guān)縣區(qū)規(guī)范一榜公示方式，修正一榜公示內(nèi)容，并就公示中出現(xiàn)的問題拿出處理意見，以最穩(wěn)妥的方式處理補(bǔ)償工作中出現(xiàn)的問題；第五，及時(shí)制定《滁州市蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償工作方案》，并根據(jù)各縣區(qū)二榜公示結(jié)果，市補(bǔ)償辦及時(shí)匯總財(cái)產(chǎn)損失實(shí)物量和補(bǔ)償金額，拿出資金籌措方案上報(bào)省政府。在三榜公示無異議的基礎(chǔ)上，及時(shí)完成補(bǔ)償清冊的編制并下達(dá)補(bǔ)償通知書。

三、補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)與成效

（一）周密制訂補(bǔ)償工作方案，堅(jiān)持依法、依規(guī)補(bǔ)償是做好補(bǔ)償工作的重要保障?！冻菔行顪閰^(qū)運(yùn)用補(bǔ)償工作方案》制定根本依據(jù)是國務(wù)院《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》、財(cái)政部《國家蓄滯洪區(qū)運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)償資金管理規(guī)定》、《安徽省〈蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法〉實(shí)施細(xì)則》。補(bǔ)償工作實(shí)踐證明，各項(xiàng)工作只有加強(qiáng)制度建設(shè)，堅(jiān)持依法開展，才能做到政策落實(shí)、群眾滿意。

（二）部門密切協(xié)作是做好補(bǔ)償工作的關(guān)鍵。蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償工作涉及面廣，情況復(fù)雜。建立上下聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)作的良性工作機(jī)制十分重要。蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償工作啟動(dòng)以來，市、縣區(qū)有關(guān)部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府在吃透相關(guān)法律、法規(guī)、文件精神的基礎(chǔ)上，及時(shí)溝通信息，對發(fā)現(xiàn)的問題不推諉、不埋怨，相互理解，相互協(xié)作，耐心細(xì)致地做好政策宣傳和解釋工作，做到既分工明確，又團(tuán)結(jié)協(xié)作。堅(jiān)持走群眾路線，把政策交給群眾，把監(jiān)督權(quán)留給群眾，把滿意帶給群眾。

四、歷次補(bǔ)償存在的主要問題

（一）實(shí)際田畝大于承包土地原登記面積的問題依然存在。在2008年的補(bǔ)償過程中發(fā)現(xiàn)全椒縣荒草圩村的實(shí)際田畝超出承包登記田畝729.41畝。如果按照承包田畝計(jì)補(bǔ)，群眾矛盾難以解決。全椒縣政府從關(guān)注民生、社會(huì)穩(wěn)定的角度考慮，由縣財(cái)政拿出資金對荒草圩村9個(gè)村民組超出承包田畝以其它名義進(jìn)行了補(bǔ)償，補(bǔ)償程序也是按照規(guī)定以“一卡通”的形式直接發(fā)放到戶，雖然群眾與政府間矛盾解決了，但是對財(cái)政并不寬裕的全椒縣來說無疑是一個(gè)“額外”負(fù)擔(dān)。

（二）蓄滯洪區(qū)內(nèi)居民種養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)復(fù)雜，專業(yè)養(yǎng)殖區(qū)分難度較大，汛后對核損實(shí)物量難以做到十分準(zhǔn)確。第一，是精養(yǎng)漁塘和普養(yǎng)漁塘的區(qū)分，目前沒有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)，塘內(nèi)養(yǎng)殖品種結(jié)構(gòu)汛后無法界定，只能根據(jù)汛前的一些購種發(fā)票等一些不完全真實(shí)的憑證區(qū)分。實(shí)際損失可能與上報(bào)損失有出入；第二，是蓄滯洪區(qū)內(nèi)種、養(yǎng)殖種類繁多，在補(bǔ)償方案制定過程中，雖然我們列出了多種補(bǔ)償種類，但在實(shí)際補(bǔ)償工作中仍出現(xiàn)了新的品種，補(bǔ)償過程存在很多困難。例如：荒草三圩2015年區(qū)內(nèi)的牛蛙養(yǎng)殖，是群眾自發(fā)行為，目的是增加收入。由于國家和我省未出臺(tái)相關(guān)辦法，無限制蓄滯洪區(qū)從事高附加值養(yǎng)殖業(yè)等方面的規(guī)定，所以在補(bǔ)償?shù)倪^程發(fā)生了困難。

（三）要全力抓好蓄滯洪區(qū)汛前財(cái)產(chǎn)登記環(huán)節(jié)。要想減少核查損失與實(shí)際損失的誤差，蓄滯洪區(qū)汛前財(cái)產(chǎn)登記非常重要。由于汛前蓄滯洪區(qū)財(cái)產(chǎn)登記需要花費(fèi)大量的時(shí)間、經(jīng)費(fèi)，如果汛期不蓄洪，往住各地連續(xù)幾年都使用相同的汛前財(cái)產(chǎn)登記記錄。一旦蓄洪，汛前財(cái)產(chǎn)登記就與實(shí)際蓄洪損失相差較大。為此汛前登記做為蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)，在以后的工作中要想方設(shè)法抓好、抓實(shí)，要研究制定完善的汛前登記制度，確保汛前財(cái)產(chǎn)登記真實(shí)可信。[3]

五、思考與建議

針對我市在2008年和2015年的兩次補(bǔ)償工作中發(fā)現(xiàn)的問題，提出以下幾點(diǎn)思考與建議。

第一，國務(wù)院頒布的《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》制訂于2000年，當(dāng)時(shí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本沒有。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已非常普遍，對蓄滯洪區(qū)的區(qū)外居民承包區(qū)內(nèi)土地的相關(guān)財(cái)產(chǎn)損失也應(yīng)給予補(bǔ)償，否則將引起巨大社會(huì)矛盾。第二，蓄滯洪區(qū)起著分蓄洪水，削減洪峰的主要功能，在蓄滯洪區(qū)的農(nóng)作物、苗木種植以及專業(yè)養(yǎng)殖本身就承擔(dān)著很大的風(fēng)險(xiǎn)，需出臺(tái)在蓄滯洪區(qū)內(nèi)所種植的農(nóng)作物品種應(yīng)以糧食和經(jīng)濟(jì)作物為主；苗木應(yīng)以經(jīng)濟(jì)林種類為主；養(yǎng)殖應(yīng)以一般家禽為主的相關(guān)文件，避免種植珍貴苗木和養(yǎng)殖高附加值的新品種。第三，積極謀劃蓄滯洪區(qū)的保險(xiǎn)制度，購買社會(huì)服務(wù)。首先應(yīng)對蓄滯洪區(qū)的運(yùn)用概率進(jìn)行測算，然后根據(jù)汛前的居民財(cái)產(chǎn)登記情況估算價(jià)值后，制定保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，到保險(xiǎn)公司進(jìn)行投保，費(fèi)用由國家和省政府承擔(dān)。當(dāng)啟用蓄洪區(qū)后進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，政府對保險(xiǎn)公司給予一定的工作經(jīng)費(fèi)，讓保險(xiǎn)公司予以理賠，這樣既可以使災(zāi)后理賠工作正?；挚杀苊獾胤秸疄?zāi)后投入大量的人力、物力從事補(bǔ)償工作，便于集中精力抓好災(zāi)后恢復(fù)的工作。第四，對補(bǔ)償資金發(fā)放嚴(yán)格審核到村、到戶，同時(shí)要做到村里上報(bào)的各戶補(bǔ)償資金數(shù)額要與其張榜公布的各戶補(bǔ)償資金數(shù)額一致；村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣區(qū)、市里上報(bào)的補(bǔ)償資金總額要分別與各戶、各村、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各縣區(qū)補(bǔ)償資金數(shù)額相加一致。第五，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要考慮到目前物價(jià)的上漲情況，標(biāo)準(zhǔn)要進(jìn)一步提高。[4]

[1]安徽省水利廳.安徽省2007年蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償工作方案［J］.安徽水利財(cái)會(huì)，2007，（03）：23-26.

[2]張效武.行蓄洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償政策和標(biāo)準(zhǔn)［J］.中國水利，2009，（21）：53-54.

[3]徐維國，吳崢，唐明.安徽省2007年行蓄洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償工作實(shí)踐及思考［J］.中國防汛抗旱，2008，（1）：88-90.

[4]龍騰飛，夏成寧，施國慶.淮河流域行蓄洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償方法探析［J］.水利經(jīng)濟(jì)，2005，23，（01）：29-31.

TV87

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1671-5993（2017）02-0069-03

2017-04-11

馬飛（1979-），男，安徽滁州人，滁州市沙河集水庫管理處工程師。