●熊羽

績效導(dǎo)向的對口支援模式研究

●熊羽

作為我國促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、建設(shè)全面小康社會的一項長期而重要的方針舉措，對口支援工作始終是我國政府的重要工作之一。本文探討了存在的多方口徑資源不協(xié)調(diào)、資源利用效率不高、精準扶貧理念貫徹不到位等問題，深入分析了貧困地區(qū)對口支援工作在新趨勢下的現(xiàn)狀，并有針對性地提出相應(yīng)的改進措施，以提升對口支援工作的精準性和有效性。

對口支援扶貧開發(fā)績效導(dǎo)向精準扶貧

加強對口支援、實行扶貧開發(fā)，是我國促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、建設(shè)全面小康社會的一項長期而重要的方針舉措。此舉所呈現(xiàn)出的“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢，是中國特色社會主義優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。通過對口支援工作的開展，實現(xiàn)扶貧開發(fā)的工作目標，已成為我國部分發(fā)達地區(qū)的常態(tài)化工作。目前，對口支援主要方式包括以下三種：一是有對口幫扶關(guān)系的東西部省市之間的常規(guī)性對口支援；二是特定工程或領(lǐng)域內(nèi)的對口支援；三是應(yīng)急救災(zāi)性的對口支援。本文所論及的對口支援工作，特指我國東部經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)對西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)之間的常規(guī)性對口支援。

一、我國對口支援工作的發(fā)展歷程

對口支援是在中國特色社會主義政治環(huán)境中產(chǎn)生、發(fā)展和完善的區(qū)域性協(xié)調(diào)政策，集中針對我國東西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的問題，目前已從救助貧困、輸血扶貧的政府行為逐漸成為推進發(fā)展、造血解困的政府推動和市場運作相結(jié)合的共同行為。

1949年中華人民共和國成立后，中共中央為縮小各民族間經(jīng)濟差距，解決區(qū)域發(fā)展和資源分布不平衡的問題，在“全國一盤棋”的思想指導(dǎo)下，依靠計劃經(jīng)濟體制對人力、財力、物力等資源進行全國性調(diào)配，圍繞中央相關(guān)政策目標，采取高度集中的幫扶方式，即發(fā)達地區(qū)援助少數(shù)民族地區(qū)或借助國家撥款的措施，宏觀調(diào)配全國區(qū)域間商品的流通和供求關(guān)系，初步形成對口支援工作的基本雛形。

1979年，中共中央、國務(wù)院召開邊防工作會議，明確提出“組織內(nèi)地發(fā)達省、市實行對口支援邊境地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)”，標志著我國對口支援工作正式啟動，對口支援開始在扶貧開發(fā)工作中扮演愈來愈重要的角色。自此，我國大規(guī)模的扶貧開發(fā)主要分為四個階段：

第一階段是從1978到1985年。本階段扶貧開發(fā)主要是由體制改革，尤其是土地經(jīng)營制度改革（由家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制取代人民公社集體經(jīng)營制）所推動的。在此期間，農(nóng)村貧困人口（以溫飽為標準）從2.5億人下降到1.25億人，平均每年下降1786萬人；農(nóng)村人口貧困率從30.7%下降到14.8%。第二階段是從1986年到1993年。本階段扶貧開發(fā)針對地區(qū)發(fā)展不平衡的問題，開始有組織、有計劃、大規(guī)模地展開。在此期間，農(nóng)村貧困人口從1.25億人減少到8000萬人，平均每年減少640萬人；農(nóng)村人口貧困率下降到8.7%。第三階段是從1994年到2000年，以《國家八七扶貧攻堅計劃》的公布實施為標志。本階段扶貧開發(fā)工作以基本解決貧困人口的溫飽問題為目標，根據(jù)中西部以及山區(qū)、高原等地區(qū)貧困率相對較高的情況，展開扶貧攻堅。我國農(nóng)村貧困人口已降至3400萬人，農(nóng)村貧困人口率降至3.7%。到2000年底，國家“八七”扶貧攻堅目標基本實現(xiàn)。第四階段是從2001年至今，以《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》和《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2010-2020年）》的公布實施為標志。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，按農(nóng)村貧困標準1196元測算，2010年末農(nóng)村貧困人口將至2688萬人。2013年底起，我國開始建立貫徹“精準扶貧”理念，以確保脫貧目標到2020年如期實現(xiàn)。

二、我國對口支援工作中的常見問題

基于我國貧困地區(qū)對口支援工作的新要求、新形勢和新任務(wù)，根據(jù)西藏、青海、新疆和云南等多地實地調(diào)研情況，本文剖析闡述了當前工作面臨的主要挑戰(zhàn)。

第一，對口支援協(xié)調(diào)權(quán)限不足，各方資源功能定位有待明確，資源配置協(xié)同度有限。對口支援工作涉及到支援方和受援方、扶貧開發(fā)參與各方和受援方內(nèi)部三個層面。從支援方和受援方這一層面來看，存在工作對接乏力的情況；從扶貧開發(fā)參與各方這一層面來看，存在資源功能定位有待明確的狀況；從受援方內(nèi)部這一層面來看，存在資源配置效率不高的狀況，以上問題均導(dǎo)致了各方資源配置協(xié)同度有限的問題。

第二，資源投入結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化，資源投入方式過于單一，脫貧效果可持續(xù)性不強。在對口支援相應(yīng)資源的利用方面，一是資源投入結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化，集中于基本建設(shè)類項目；二是資源投入方式過于單一，多體現(xiàn)為相關(guān)主體直接獲取補貼的方式。資源投入的問題，直接導(dǎo)致幫扶項目雷同度較高，忽視不同貧困群體的不同需求，脫貧效果可持續(xù)性不強。

第三，“精準扶貧”理念需持續(xù)貫徹，政策激勵提升空間較大，項目績效關(guān)注度不足。在“精準扶貧”理念貫徹和脫貧攻堅任務(wù)要求的政策壓力下，當前盛行的貧困扶持方式表現(xiàn)為粗略的決策論證、高企的建設(shè)標準、混亂的扶貧標準?，F(xiàn)有政策激勵存在較大提升空間，導(dǎo)致在項目實施過程中重視項目完成數(shù)量，忽視已完成項目的實際績效。

三、以績效為導(dǎo)向的對口支援工作模式改進建議

在全面貫徹“精準扶貧”理念的扶貧開發(fā)新階段，作為對口支援工作中的支援方，應(yīng)當積極按照國家政策方針和統(tǒng)一部署，既進一步落實中央相關(guān)要求，也全面強化與受援方的對接合作，并兼顧與其他支援方、社會方的協(xié)調(diào)，充分調(diào)動多方參與的積極性，提高對口支援相關(guān)資源的配置效率，集中面向?qū)谥гぷ髅媾R的主要挑戰(zhàn)，實現(xiàn)對口支援工作實施路徑的系統(tǒng)化、規(guī)范化和模式化。為此，本文對支援方的工作開展做如下幾點建議：

首先，架構(gòu)協(xié)調(diào)機制，劃定各方扶貧職責，統(tǒng)籌引入社會扶貧力量。扶貧開發(fā)工作一直受到包括中央、支援方、受援方和社會在內(nèi)的多方的高度關(guān)注，也獲得了來自各方的資源投入。多種口徑的資源供給，為脫貧攻堅任務(wù)的完成、扶貧開發(fā)工作的深入提供了相應(yīng)的物質(zhì)保障。但也由于資源來源豐富、參與主體責任不明確、貧困地區(qū)政策激勵存在錯位，導(dǎo)致對口支援在建設(shè)內(nèi)容上，與其他主體主導(dǎo)的扶貧工作相互重疊，在覆蓋群體上，卻無法拓展受惠面、有效覆蓋到所有應(yīng)受幫扶群體。因此，需要架構(gòu)多方綜合協(xié)調(diào)機制，對扶貧開發(fā)不同主體的責任和資金使用范圍進行劃分，統(tǒng)籌引入社會扶貧力量，強化貧困地區(qū)基層架構(gòu)，保障扶貧成效真正精準到人。

其次，圍繞產(chǎn)業(yè)扶持，優(yōu)化資源投入結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)脫貧效果的可持續(xù)性。貧困地區(qū)的對口支援工作，作為扶貧開發(fā)工作的組成部分，根本目的不在于僅僅協(xié)助當?shù)匕磿r完成扶貧攻堅任務(wù)，還在于實現(xiàn)扶貧效果的可持續(xù)性。以“輸血”為目的的資金額度補助、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和設(shè)備購置提供，既不能實現(xiàn)地方特色優(yōu)勢的全面發(fā)揮，也不能保證扶貧成效惠及全體，更不能保障當?shù)胤鲐毿Ч某掷m(xù)顯現(xiàn)。因此，在對口支援項目的決策、管理和實施過程中，需要全面優(yōu)化資源投入結(jié)構(gòu)，以展現(xiàn)地方特色為前提，以實現(xiàn)受援地區(qū)的“造血”能力為目標，利用受援地區(qū)特色資源，選定與產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素需求相關(guān)的項目，全面推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的集約化開發(fā)經(jīng)營。

最后，突出績效導(dǎo)向，強化幫扶項目管理，深入貫徹“精準扶貧”理念。構(gòu)建以績效為導(dǎo)向的項目管理實施路徑，是強化幫扶項目管理、實現(xiàn)扶貧開發(fā)目標、提升對口支援效益的有效手段。為此，必須依靠對口支援海量數(shù)據(jù)的體量優(yōu)勢，從對口支援項目績效目標管理、對口支援項目績效跟蹤管理和對口支援項目績效評價管理等三方面著手，建立完善滾動項目庫，進行中期預(yù)算規(guī)劃管理，按照中央關(guān)于扶貧開發(fā)項目管理的一般要求，結(jié)合受援地區(qū)項目管理現(xiàn)有做法，面向基層對口支援工作的實際狀況，完成對口支援項目績效管理模式在受援地區(qū)的精準化、標準化、規(guī)范化建設(shè)?！?/p>

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

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