●朱新有 朱平 金偉健

新《預算法》下財政監(jiān)督工作的幾點探索

●朱新有 朱平 金偉健

自2015年1月1日起，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過的《關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》開始施行，在我國引起了巨大的反響。歷經十年醞釀、三屆人大、四次審稿的新《預算法》被走到改革深水區(qū)的中國寄予了太多的期望。預算作為推進國家治理的重要手段，其制度的法治化、公開化和規(guī)范化已經成為我國推行新一輪財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度、進一步深化各項改革，乃至依法治國、提高國家治理能力的首要前提和重要保障。

預算法財政監(jiān)督

通過認真學習、全面理解和準確掌握新《預算法》的各項精神、原則和具體規(guī)定，結合本地區(qū)和各自領域的實際情況，推動新《預算法》的實施與財稅改革，并為新《預算法實施條例》的出臺做好基礎工作，是此次調研的初衷；從財政監(jiān)督的視角來看新《預算法》與原《預算法》的不同、從新《預算法》的著力點來反思財政監(jiān)督工作的推進方向，是此次調研的主基調?！奥淙~知秋、見微知著”，希望通過地方財政在新《預算法》學習過程中的體會，為新《預算法》的貫徹落實和財政改革的推進積累一點素材。

一、新《預算法》與原《預算法》的不同

概括來說，新《預算法》與原《預算法》在法治化、公開化、規(guī)范化、全面化、科學化五個方面均有不同程度改變。

（一）法治化建設跨越式前行

1、立法宗旨不同。新《預算法》在法治化進程中的一大進步突出體現(xiàn)在立法宗旨的改變上。原《預算法》立法宗旨體現(xiàn)著預算的國家本位理念。國家作為一種抽象概念出現(xiàn)時，預算就容易演變成為代表國家行使職能的政府本位理念，相應地就會出現(xiàn)預算的權力歸屬問題不明確的弊端。在依法治國的大背景下，實質上源于政府行為的預算，其自身也需要在法制軌道中運行，所以新《預算法》把宗旨明確在法制框架下，符合國家意志與法律的一致性。原《預算法》第一條強調的立法主體是國家，所以預算要圍繞著“國家”轉。健全的是“國家的管理”，加強的是“國家的調控”，保障的是“國家的職責”——即“經濟和社會”的健康發(fā)展，作為國家統(tǒng)治的一種工具，預算權力的歸屬最后只能是替國家做好“分配和監(jiān)督”。新《預算法》整體體現(xiàn)的是依法治國，其強調的立法主體是法制，所以預算要圍繞著“法制”轉。健全的是“預算制度”，要加強的是“針對預算的管理和監(jiān)督”，要保障的是“國家的經濟職責”——即“經濟社會”的健康發(fā)展。最后，由于預算的表現(xiàn)形態(tài)是政府行為，所以要約束政府行為首先就需要強化“針對預算的約束”。

2、概念定位不同。新《預算法》第六條、第九條、第十條、第十一條對一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算四項預算內容進行概念化的闡述，第十六條對國家實行財政轉移支付制度進行專項說明，第二條將預算、決算納入法制化軌道，第四條通過將政府的全部收支納入預算范疇，間接將政府的收支行為納入法制軌道。以上新《預算法》對概念性問題的單獨立法闡述，意義是多方面的。首先是在內容上表現(xiàn)出不同于原《預算法》的數(shù)量上的增加，使得預算內涵表述得更加明確、完整；其次是通過概念上的內容界定，從而達到了規(guī)范政府收支行為的目的；最后是為將來在法理上推行國家立法由實體法向程序法過渡做了基礎準備工作。

3、審批力度不同。新《預算法》新增第二十二條，將審查預算草案、預算調整方案、決算草案和監(jiān)督預算執(zhí)行等方面的具體工作納入立法機關——全國人民代表大會及其常務委員會的專門機構的范疇，體現(xiàn)了國家對政府預、決算的重視程度和監(jiān)督力度。同時，新《預算法》第三十四條刪除了原《預算法》第二十七條中所明確的中央政府公共預算“不列赤字”、國債用途限定在“建設投資的部分資金”兩方面內容，并在新《預算法》第三十五條中對問題較為突出的預算舉借債務問題明確了實行余額管理的方式，其規(guī)模由立法機關進行控制，體現(xiàn)出新《預算法》在政府調整上的寬嚴相濟——“兩寬兩嚴”?！皟蓪挕笔牵撼嘧植辉僮鳛楣差A算的硬杠，寬松了預算的彈性；國債用途不再局限于建設投資方面，有了更加寬泛的領域?！皟蓢馈笔牵号e借債務有明確的管理方法，嚴格控制余額額度；國家債務的規(guī)模有明確的限定，并由人民代表大會或人代會常務委員會來批準，提升了管理級次。

4、問責角度不同。原《預算法》的問責角度僅僅是基于行政管理的行政層面，對違法行為的最嚴厲處罰也僅限于追究行政責任或給予行政處分；而新《預算法》第九十六條新增一款“違反本法規(guī)定，構成犯罪的，依法追究刑事責任”，把違反《預算法》的行為入罪，首次將問責角度上升到違法犯罪的法律層面。這既是國家法制化進程中的一個亮點，又是對于當前經濟領域犯罪行為無孔不入的防范與遏制；既是國家完善法治、依法治國的一種體現(xiàn)，又是對于財政監(jiān)督檢查的有力支撐與規(guī)范。另外，新《預算法》第一百條新增內容授權以“制定預算審查監(jiān)督的決定或者地方性法規(guī)”，既從立法層面體現(xiàn)新《預算法》對預算的全面審查監(jiān)督正式拉開序幕，又從體制建設上給完善預算審查監(jiān)督留下了補充空間和試行空間。

（二）公開化范圍大力度拓寬

新《預算法》關于公開化方面的條款基本上都是新增部分。一方面體現(xiàn)了依法治國在法制建設上的逐步完善，另一方面也向全社會傳遞了法制建設的無例外、無死角的信息，彰顯了國家加快法律體系完備化的決心和信心。

1、內容公開。新《預算法》第十四條，從立法機關和審批機關兩個層面明確了預算、決算和政府采購等內容的公開化。

2、程序公開。對預算的審查和批準，新《預算法》第四十五條，增加了基層人代會舉行會議審查預算草案前聽取選民和社會各界意見的程序公開化，這是從立法層面將預算內容公開化、操作過程透明化的一次飛躍。

3、監(jiān)督公開。新《預算法》第八十九條新增一款“對預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告應當向社會公開”，從結果上將預算和財政收支的情況向全社會公開，徹底把對單位預算執(zhí)行的情況放置在陽光下，既增加了財政情況的透明度，又提升了全民監(jiān)督的力度，從立法角度完成了公開、透明。

（三）全面化內容多層次覆蓋

新《預算法》在全面化方面突出了“完整”這個核心。無論從預算的主體、內容，還是從可操作性、制度設計等層面，都是在保持法理與體系完整的前提下，達到全面化所要求的一致性與嚴肅性。

1、預算主體全面化。新《預算法》非常注重法制建設的完整性，在第三條延續(xù)原《預算法》的五級預算體系（中央；省、自治區(qū)、直轄市；設區(qū)的市、自治州；縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）前提下，刪去了例外的內容，所有級次的政府收支行為全部納入預算管理。第二十四條，再次刪除了例外的情況，將不具備條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的預算草案、預算調整方案、決算草案等工作由上一級政府代編，并按新《預算法》第二十一條規(guī)定，報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會審查和批準。不允許任何預算級次、預算部門脫離《預算法》的直接管轄范疇，是對國家法律體系完整的維護，同樣也是國家法制建設的必經之路。

2、預算內容全面化。新《預算法》在法律層面進一步充實了預算的內涵，相對完善了預算體系。新《預算法》第六條，將一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算納入法制化軌道；第八條對部門預算概念的調整，修訂了原《預算法》在部門預算界定中未包含本部門預算所導致的定義不完整的問題，將部門預算范圍界定為“本部門及其所屬”，使預算內容從法律層面更加完整、合理；預算收支的內容在新《預算法》中則體現(xiàn)了三方面的擴展：按照定義的統(tǒng)一性，將原《預算法》中的“稅收收入”擴展為“各項稅收收入”；按照規(guī)定的平等性，將原《預算法》中的“依照規(guī)定應當上繳的國有資產收益”擴展為“國有資源（資產）有償使用收入”；按照立法的全面性，將原《預算法》中的“專項收入”擴展為“行政事業(yè)性收費收入”。

3、操作效果全面化。新《預算法》第十七條，提出了各級預算的相互制約和協(xié)調，旨在保持國家預算體系的完整性；第六十九條中細化了預算調整的程序，并從立法層面為突發(fā)事件的解決放寬了對預算調整的限制。簡單從立法的角度看，針對預算調整的一寬一嚴，似乎存在著矛盾，但其改動的目的卻很明確。一方面，新《預算法》第七十條對預算調整程序的專門強調，再次表明了國家維護預算穩(wěn)定性、嚴肅性和合法性的要求；另一方面，面對超出預算預計能力的自然災害，樹立以人性為本、救災為先的理念。新《預算法》不僅強調法律建設的必要性與完整性，而且更加注重績效性和實際工作中的可操作性，這既是法制建設發(fā)展、成熟的表現(xiàn)，也是國家對新《預算法》穩(wěn)定和持續(xù)的要求。

4、制度設計全面化。第九十條、第九十一條新增的內容，從范圍上擴大了對各單位預算執(zhí)行的監(jiān)督。尤其是第九十條，把單位的主管部門納入到監(jiān)督預算執(zhí)行的主體內，并且要求主管部門及時發(fā)現(xiàn)并糾正違法問題，從體制內實現(xiàn)了互相牽制與制衡。而第九十七條新增內容“以權責發(fā)生制為基礎的政府綜合財務報告”，既是對預算收支采取收付實現(xiàn)制的一種補充與完善，也是對政府權責的進一步規(guī)范。收付行為的合法合規(guī)與責任義務的統(tǒng)一在新《預算法》中得到體現(xiàn)。

（四）科學化理念合理性增強

新《預算法》在科學化管理方面突出了“平衡”的理念。平衡不再是“應當”、“必須”等強制性的規(guī)定動作，而是在追求動態(tài)波動中探索出的一種相對穩(wěn)定的機制。所以，針對復雜多樣的預算主體和實際情形，片面注重各個層面、各個環(huán)節(jié)的完全一致、整齊劃一，在當前的國情和法制環(huán)境下，不但得不到好的效果，還容易產生弄虛作假的數(shù)字游戲，嚴重時會破壞法制的嚴肅性和統(tǒng)一性。所以，相對于原《預算法》，新《預算法》在很多細節(jié)上發(fā)生了諸多的變化，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1、措詞的變化導致涵義的變化。原《預算法》突出強調預算收支平衡的“應當做到”，具有法律的強制性意義，而新《預算法》第十二條提到預算收支平衡時使用了“應當遵循”一詞，放寬了預算的收支平衡標準，將統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效同時作為應當遵循的原則，不再具有法律層面上的強制性；同理，新《預算法》第四十一條改變了原《預算法》第三十三條對“設置預算周轉金”的嚴格說法，改變“應當”為“可以”，并且，對“預算周轉金”的使用范圍加以限定，并增加了“預算穩(wěn)定調節(jié)基金”以進一步完善預算的資金需求；新《預算法》第七十二條放寬了對“不同預算科目、預算級次或者項目的預算資金的調劑”處理方式，由原《預算法》的“報經批準”變更為“按規(guī)定辦理”，簡化了行政程序和手續(xù)，提高了工作效率。

2、內容的變化導致方向的變化。在預算收入和支出的編制一章，新《預算法》表現(xiàn)出更具有科學性的特征，具體表現(xiàn)在四個方面：一是新《預算法》第三十六條的變化是“不唯數(shù)據(jù)，權衡實際”，將原《預算法》第二十九條中規(guī)定的“與國民生產總值的增長率相適應”變?yōu)椤芭c經濟社會發(fā)展水平相適應”，同時增加了“與財政政策相銜接”；二是新《預算法》第三十七條的變化是“從前抬頭看，現(xiàn)在低頭看”，將原《預算法》第三十條“厲行節(jié)約、勤儉建國”定性的“方針”變?yōu)椤霸瓌t”，同時明確把“機關運行經費和樓堂館所的基建支出”控制起來；三是新《預算法》第三十七條的另一變化是“從前死規(guī)定，現(xiàn)在活目標”，將原《預算法》第三十條“確保重點”變?yōu)椤皟?yōu)先安排國家確定的重點”；四是轉移支付的編制進一步規(guī)范。新《預算法》第三十八條對“一般性轉移支付”與“專項轉移支付”的預算編制進行了規(guī)范。

3、范圍的變化導致內容的變化。新《預算法》第三十九條改變了原《預算法》第三十一條中“經濟不發(fā)達”的限定語，對于革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)，不論經濟發(fā)達與否，均需要扶助。同時，扶助不是從“文化”領域干擾各地區(qū)原有的習慣，而是著重從“經濟社會建設”方面予以扶助。調整后的范圍擴大了，使國家財力的重新分配更加均衡、合理；在對“預備費”重新界定上，新《預算法》第四十條對預備費的使用界定是“自然災害等突發(fā)事件處理中，增加的支出，及其他難以預見的開支”，比原《預算法》第三十二條中僅規(guī)定在“自然災害的救災開支”范圍進一步擴大，定義更加準確。

4、理念的變化導致效率的變化。關于預算平衡的理念轉變，體現(xiàn)了新《預算法》的科學性。在以往的預算執(zhí)行過程中，經常出現(xiàn)為了平衡而平衡所連帶產生的問題，新《預算法》第六十九條在預算可跨年度平衡的基礎上增加了預算彈性，表現(xiàn)在稱謂上是將原《預算法》第五十四條關于預算調整方案的“未經批準，不得調整預算”改為“對于必須進行的預算調整，應當編制預算調整方案”。在新《預算法》中，調整的理念更加科學、廣泛、嚴謹。首先調整不是改變，不存在改變預算的問題，還是要繼續(xù)保持預算的嚴肅性；其次調整的是已經發(fā)生變化的情況，形勢已經發(fā)生改變時，墨守成規(guī)是不合時宜的。這就增強了預算的適應性，將硬性規(guī)定的制度變得具有彈性，使理念更加科學。

5、時間的變化導致結果的變化。對預算的審查和批準，新《預算法》第四十四條對原《預算法》第三十七條中規(guī)定的“預算草案提交時間”和“提交的內容”進行了相應的改變。中央預算草案的提交時間由“一個月”延長至“四十五日”，增加了預算審查的時間，從而使預算的合理性和程序性進一步增強。另外，預算草案的提交內容由“預算草案的主要內容”改為“預算草案的初步方案”，使人代會及相關機構審查和批復的預算內容更完整、更接近最后執(zhí)行的預算。

（五）規(guī)范化標準全方位鋪開

新《預算法》對于規(guī)范化的設計是全方位的。通過各個角度對原《預算法》在時間、內容、程序、用語等領域的重新界定標準，使原法條中的模糊規(guī)定得到精準定位，使新《預算法》的可操作性和嚴肅性極大增強、績效性和時效性得到全面提升。

1、從法治上體現(xiàn)規(guī)范。新《預算法》第二條，規(guī)定“預算、決算的編制、審查、批準、監(jiān)督，以及預算的執(zhí)行和調整，依照本法規(guī)定執(zhí)行”，這是從立法的角度，首先將預算法所涵蓋的內容納入到法治的軌道內，是新《預算法》后續(xù)所有內容的基礎。新《預算法》第五十八條新增一款“各級預算的收入和支出實行收付實現(xiàn)制”，進一步從法律層面明確了財政的財務體制。對于國庫的職能定位，新《預算法》從法律的角度新增第六十一條，明確“國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理”。

2、從內容上體現(xiàn)規(guī)范。新《預算法》第十六條、第三十八條、第四十八條、第四十九條、第七十九條、第九十二到第九十六條，對財政轉移支付制度、一般性轉移支付、立法機關對預算草案等的審查內容及審查結果報告的內容、立法機關對本級決算的重點審查內容、違法行為的具體內容等方面新增了專門的闡述和詳細的規(guī)定。針對由于待編預算產生的支出，新《預算法》第五十四條改變了原《預算法》只規(guī)定數(shù)額未規(guī)定范圍的做法，明確支出范圍是“上一年度結轉的支出；必須安排的本年度部門基本支出、項目支出，以及對下級政府的轉移性支出；法律規(guī)定必須履行支付義務及用于自然災害等突發(fā)事件的支出”。新的改變既保證了待編預算支出的確定性和規(guī)范性，又為進一步立法規(guī)范明確了方向。另外，對原《預算法》僅有框架、內容不完整的部門予以補充和完善。原《預算法》第二十五條，預算編制僅指出了要參考“上一年度預算執(zhí)行情況”和“本年度收支預測”后“進行編制”，但只有框架，沒有具體內容。新《預算法》明確了預算編制要根據(jù)“年度經濟社會發(fā)展目標、國家宏觀調控總體要求和跨年度預算平衡的需要”，并參考“有關支出績效評價結果”及原《預算法》規(guī)定的內容，同時也補充了“按照規(guī)定程序征求有關方面意見后”，再進行編制的要求。雖然新《預算法》對預算編制的要求還是框架式的，但已經規(guī)定了具體內容，雖然內容層面還能更加具體和明確，但已經向規(guī)范化操作邁進了一步。

3、從時間上體現(xiàn)規(guī)范。新《預算法》第八十六條對原《預算法》中規(guī)定的“第一預算年度內至少二次向本級人民代表大會或者其常務委員會作預算執(zhí)行情況的報告”改變?yōu)椤皣鴦赵汉涂h級以上地方各級政府應當在每年六月至九月期間向本級人民代表大會常務委員會報告預算執(zhí)行情況”。對預算執(zhí)行的監(jiān)督時間不再是隨機的，同時立法措詞的改變也表明了立法機構的地位轉換。“作報告”和“報告”具有明確的主從位置變換。另外，新《預算法》第八十條、八十一條對經批準后部門決算的批復期限及向上一級匯總上報備案程序加以新增規(guī)定。

4、從用語上體現(xiàn)規(guī)范。原《預算法》第三十五條的“指示”干擾了預算編制的內容，新《預算法》改為“通知”，既符合法制建設的宗旨，又體現(xiàn)了措辭的準確性。人代會對預算草案批準后，各級預算由財政部門向各部門批復及各部門向所屬單位的批復時效，在新《預算法》第五十二條中有了明確的規(guī)定，另外，對于一般性轉移支付、專項轉移支付及突發(fā)事件轉移支付的下達方式和時間限制，在原《預算法》中均沒有明確提出，此次以法的形式加以強化。

二、新《預算法》下財政監(jiān)督工作的幾點探索

近年來，雖然監(jiān)督檢查工作的法制建設、程序設計和處理處罰等方面的工作日漸規(guī)范，但是監(jiān)督體系不完善（涵蓋后面）、監(jiān)督程序不嚴密、監(jiān)督手段單一、監(jiān)督理念不明晰和監(jiān)督人員力量薄弱等問題或呼聲依然存在。針對這些問題，筆者的建議是：

（一）針對監(jiān)督體系不完善的問題，進一步采取加強立法和完善制度的辦法

目前監(jiān)督檢查的制度、范圍、流程、內容等方面均存在各種缺陷，導致監(jiān)督檢查工作難以落實，效果有限。主要體現(xiàn)在體系不完整和操作性不強兩個方面。

1、體系不完整。財政監(jiān)督檢查的體系建設是當前急需解決的一個問題。而監(jiān)督體系的建設需要統(tǒng)籌思維和全局概念。以新《預算法》中的預算調整為例。預算調整是一個關系到預算嚴肅性和連續(xù)性的重要部分，也是本次新《預算法》中改動較大的部分之一。改動后新《預算法》從不同角度體現(xiàn)了科學性與實效性。從目的上看，原《預算法》要確保收支平衡，而新《預算法》則不存在收支平衡的限制；從形式上看，原《預算法》突出的是預算調整的定義，新《預算法》突出的是預算調整的情況；從內容上看，原《預算法》調整的內容主要是增支和減收兩部分，新《預算法》調整的內容則包括：增減支出、調入穩(wěn)定調節(jié)基金、調減重點支出、增加舉借債務四個部分，不再提及減少收入的說法；如果從財政監(jiān)督的角度看，新《預算法》第六十七條的改動和新增的六十八條，更有利于對預算整體性的把握，以及對預算調整合法性與嚴肅性的監(jiān)督。財政監(jiān)督檢查也要從框架式的規(guī)范向全方位、多角度內容規(guī)范的軌道邁進。針對監(jiān)督效能的放大問題，可以采取上下聯(lián)動的方式。財政監(jiān)督的工作授權監(jiān)督檢查工作所涉及的部門，從分管局長到業(yè)務科處室的負責人直至具體的干部，均要配合監(jiān)督檢查工作。從事前到事中乃至事后，分管局長至少三次配合監(jiān)督工作的開展，聽取監(jiān)督干部提出的合理要求，而不能參與具體的監(jiān)督檢查工作。監(jiān)督過程遇到梗阻時，監(jiān)督干部可以向監(jiān)督部門負責人或局長反饋問題尋求幫助。

2、操作性不強。程序法建設滯后是財政監(jiān)督工作過程中的短板和軟肋。新《預算法》對人代會的審查內容及審查報告的內容作出了具體的規(guī)定，這是實體法向程序法逐漸過渡的一個信號；新《預算法》新增第四十六條，增加了對預算草案的細化要求，這是預算立法從實體法向程序法過渡的一次進步；預算內涵更加明確、清晰、完整。新《預算法》第七條，將地方各級預算的政府屬性去掉，替換為功能性的一般公共類，且將一般公共預算的組成詳細界定。以上都是國家立法從實體法開始向程序法過渡在新《預算法》中的體現(xiàn)。財政監(jiān)督的工作內容、標準和程序也應緊跟新《預算法》的步伐，盡快形成標準化檢查流程，以適應新形勢下工作的需要。在加快財政監(jiān)督端口前移步伐的同時，財政監(jiān)督檢查的操作規(guī)范也需要細化，需要建立具體的量化標準。預算草案如何報送，不以財政部門的觀點為標準，而是以代表全體人民意志的立法機關標準作為準繩，同理，財政監(jiān)督工作的成效也不能以機關或部門在特定歷史條件下形成的規(guī)章制度為最終目標，而是要根據(jù)時代和歷史的需要，充實和完善監(jiān)督檢查工作。同時，財政監(jiān)督檢查也可以建立監(jiān)督檢查數(shù)據(jù)庫，對檢查過的單位和部門，再監(jiān)督檢查時，要先審查上一次檢查中發(fā)現(xiàn)問題的整改落實情況，跟蹤問效要落在實處。

（二）針對執(zhí)法程序不嚴密的問題，采取建立標準化作業(yè)流程的辦法

首先，將執(zhí)法過程分解量化，分解但不能少環(huán)節(jié)，量化但不能走過場。內容要完整，論證要充分。如此，既便于臨時接替前任的工作，又便于對監(jiān)督進行考核。其次，檢查報告要詳實有據(jù)，定性確鑿。每一認定的提出必須要有相應的佐證材料，每一個佐證材料要有相應的責任人簽字或蓋章。再次，建立業(yè)務科室評價制度，由被監(jiān)督檢查單位提出程序缺失或遺漏的異議，一旦證實，本次檢查結論無效。

新《預算法》所體現(xiàn)的適應性和彈性，財政監(jiān)督也同樣需要具備。財政監(jiān)督檢查也需要從細節(jié)入手、在理念上、認知上重新調整對政策的把握。財政監(jiān)督檢查的運行，同樣需要借鑒“抬頭看路、不盯地圖”、“既要看路、又要看車”、“交規(guī)是死的、情況是活的”等新《預算法》細微變化原理。

（三）針對監(jiān)督工作方法單一的問題，可以采取內外前后穿插的辦法

新《預算法》第十七條，提出了各級預算的相互制約和協(xié)調，旨在保持國家預算體系的完整性，也為財政監(jiān)督工作的整體性提供了新的思路，對于沒有獨立監(jiān)督機構的部門，其財政監(jiān)督工作可以由主管業(yè)務科室代管，但需要明確規(guī)范化流程，嚴格按照相關的規(guī)章制度操作。

內外是指業(yè)務科室可以建立起小規(guī)模的內控機制，自行組織相關人員進行自我檢查或測評，并形成檢查報告，并報監(jiān)督部門備案審查；監(jiān)督部門需要對自查報告形成評級制度，評優(yōu)者可實行免檢制度。

財政監(jiān)督檢查除了要采取多種形式，聽取來自各個方面的意見和建議，也需要做好將監(jiān)督結果公開化的工作。時代的腳步已經走到了財政監(jiān)督體系必須完善也不得不完善的歷史路口。

上下是指監(jiān)督檢查結果作為檔案可供下次檢查使用，上次檢查的事項可以跟蹤下次檢查的結果。此次新《預算法》的公開制度，也對財政監(jiān)督工作的公開、公平提出了要求。

（四）針對監(jiān)督理念不明晰的問題，可以采取對事不對人的辦法

當前的財政監(jiān)督往往牽扯到專職監(jiān)督干部與業(yè)務干部的利益矛盾。業(yè)務干部提及監(jiān)督檢查容易產生壓力感，一旦發(fā)現(xiàn)問題就想敷衍了事。監(jiān)督干部也會礙于情面而回避問題。監(jiān)督工作實際形成了“自己刀削不了自己把”的現(xiàn)象。

新《預算法》第五十三條新增加了“各部門、各單位是本部門、本單位的預算執(zhí)行主體，負責本部門、本單位的預算執(zhí)行，并對執(zhí)行結果負責”。這是從法律的層面，強調預算執(zhí)行的嚴肅性。雖然各部門、各單位的預算是由財政部門編制的，是由人代會審查批準的，執(zhí)行情況會具體到相關的財務人員或業(yè)務人員，但對于各部門、各單位的領導來說，其需要對預算執(zhí)行結果負責。這就要求各部門、各單位，監(jiān)督檢查者與被監(jiān)督檢查者重新認知此項工作的重要性與嚴肅性，從自我安全的角度認真學習與研究相關的法律條文和制度規(guī)定，樹立起對預算執(zhí)行結果的高度重視意識。對其責任結果的追究上升到法律層面，從而促使更好地完成監(jiān)督檢查工作。

財政監(jiān)督檢查工作需要用時間去換取空間，需要用基礎性的積累去建立深度和高度。解決問題可以采用只面對事不面對人的辦法。

第一，具體的監(jiān)督事項由監(jiān)督部門提出來，業(yè)務科室提報具體情況和相關資料，在此環(huán)節(jié)不確定監(jiān)督檢查的具體人員。第二，臨時選派監(jiān)督干部針對具體情況和相關資料進行檢查，并將發(fā)現(xiàn)的問題或疑似問題上報監(jiān)督部門領導。第三，由監(jiān)督部門其他干部與業(yè)務科室就發(fā)現(xiàn)的問題進行詢問或交換意見。第四，將監(jiān)督干部與業(yè)務干部的工作紀錄均留檔備查，以作為今后工作績效的考評標準。

（五）針對監(jiān)督力量薄弱的問題，可以采取財政體制內人員流動的辦法

首先需要明確財政監(jiān)督的理念，監(jiān)督不是目的，規(guī)范操作才是真正的根本。這樣，將專門的監(jiān)督部門作為培訓合格財政干部的平臺，將具體的業(yè)務科室作為財政監(jiān)督的一線，才能達到標本兼治的效果。具體的操作辦法是把監(jiān)督干部分派到業(yè)務崗位或將業(yè)務干部編屬于監(jiān)督部門，監(jiān)督干部與業(yè)務干部的一體化，使業(yè)務科室的工作置于監(jiān)督干部的眼底，監(jiān)督干部與業(yè)務干部的工作交流，既可以在實踐中規(guī)避業(yè)務干部的違規(guī)違紀情況發(fā)生，又可以培訓監(jiān)督干部的財政和財務知識，提升工作能力。同時，要形成新的干部任用機制，將監(jiān)督工作的成績與干部的選拔任用掛鉤。

總之，財政監(jiān)督檢查工作需要與時俱進，才能適應國家法制建設的需要，才能適應新《預算法》的需要，才能適應國家正在進行的一系列改革的需要。這項工作既需要自上而下的頂層設計，也需要自下而上的實踐探索?！?/p>

（作者單位：黑龍江省牡丹江市財政局監(jiān)督檢查處）

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