王才章

地方政府社會治理創(chuàng)新的項(xiàng)目制運(yùn)作*

王才章

社會治理創(chuàng)新是當(dāng)前政府和社會關(guān)注的熱點(diǎn)問題，目前國家正在倡導(dǎo)和推動社會治理創(chuàng)新，而社會治理創(chuàng)新主要是通過地方的試驗(yàn)來實(shí)現(xiàn)全國層面的變革。通過對一個地方政府推動社會治理創(chuàng)新進(jìn)行個案研究，指出通過社會建設(shè)部門實(shí)行項(xiàng)目制運(yùn)作，是地方政府推動社會治理創(chuàng)新的有效方法。項(xiàng)目制可以集中力量動員政府和社會資源，并在競爭中推動基層政府及相關(guān)職能部門參與社會治理創(chuàng)新，與此同時，項(xiàng)目制運(yùn)作過程中也會出現(xiàn)社會治理創(chuàng)新持續(xù)性不足、參與主體單一等問題。

地方政府作為 社會治理創(chuàng)新 新發(fā)展理念

現(xiàn)代社會管理是一個以政府干預(yù)和協(xié)調(diào)為主導(dǎo)、以基層社區(qū)自治為基礎(chǔ)、以非營利社會組織為中介、動員公眾廣泛參與的互動過程。[1]社會管理總是與社會變遷緊密聯(lián)系在一起，社會管理必須以創(chuàng)新來應(yīng)對社會變遷。[2]近年來，我國對社會管理問題的著力強(qiáng)調(diào)，源于社會問題、社會矛盾以及社會沖突的不斷增加和由此所形成的對社會生活的沖擊。[3]社會管理創(chuàng)新的概念及內(nèi)容體系，早在2004年6月黨的十六屆四種全會上就被提出，2007年黨的十七大及2012年黨的十八大，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局得到進(jìn)一步明確和強(qiáng)調(diào)。[4]2013年黨的十八屆三中全會提出“增強(qiáng)社會發(fā)展活力，提高社會治理水平”，用社會治理的概念取代了社會管理。社會治理創(chuàng)新成為當(dāng)前政府推動社會建設(shè)的一個重要手段，中央對社會治理創(chuàng)新的倡導(dǎo)和鼓勵使得地方探索社會治理創(chuàng)新的積極性更高。目前在北京、上海、廣東等地率先進(jìn)行社會治理創(chuàng)新探索。地方政府作為社會治理創(chuàng)新的排頭兵，在社會治理創(chuàng)新中發(fā)揮重要作用。中央在激發(fā)地方政府進(jìn)行社會治理創(chuàng)新的同時，地方政府各層級之間也在相互競爭，不斷推進(jìn)社會治理創(chuàng)新。

地方政府如何推動社會治理創(chuàng)新，成為當(dāng)前學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)。從北京、上海、廣東等地政府推動社會治理創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)來看，社會治理創(chuàng)新的內(nèi)容主要包括理順基層社會治理體制、完善流動人口服務(wù)管理、完善公共安全體系、推進(jìn)社會治理信息化、完善基層民主、培育社會組織、推動公眾參與。廣東省在推動社會治理方面領(lǐng)先全國。這里以廣東省一個地方政府推動社會治理創(chuàng)新為個案，集中研究地方政府推動社會治理創(chuàng)新的具體路徑，這對于了解我國地方治理機(jī)制、認(rèn)識社會治理創(chuàng)新邏輯具有重要的理論和實(shí)踐意義。

一、文獻(xiàn)綜述

社會治理創(chuàng)新主要體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)從統(tǒng)治到服務(wù)的理念轉(zhuǎn)型、后單位時代社會的再組織化與空間開放、公共政策領(lǐng)域的創(chuàng)新與完善、新技術(shù)運(yùn)用與推進(jìn)技術(shù)化治理等方面，具體的策略有推動政府體制改革、轉(zhuǎn)移政府職能，培育和發(fā)展社會組織、擴(kuò)大公眾參與，引入現(xiàn)代信息技術(shù)等。[5][6][7][8]當(dāng)前關(guān)于社會治理創(chuàng)新的研究主要集中于社會治理創(chuàng)新的背景、內(nèi)容和方法，以及重點(diǎn)關(guān)注政府在社會治理創(chuàng)新中的功能和作用，并建議政府如何推動社會治理創(chuàng)新。但對于當(dāng)前政府為何要推動社會治理創(chuàng)新，以及在實(shí)際過程中具體是如何推動創(chuàng)新的研究則顯得相對較少，這方面資料獲取較為困難是一個重要的原因。

我國的改革往往從基層開始，主要采用一種政策試驗(yàn)的辦法，即把來自基層的建議和地方積累的經(jīng)驗(yàn)注入國家政策的一種機(jī)制，在不同應(yīng)對策略的試錯競爭中，國家的治理改革經(jīng)擇優(yōu)淘劣的演變過程而發(fā)展起來，然后再通過一種學(xué)習(xí)機(jī)制推向全國。[9][10][11]相對國家治理改革的試驗(yàn)性策略來說，地方治理的創(chuàng)新更多是一種基于政績驅(qū)動，在政績競爭的驅(qū)動下開展地方政府創(chuàng)新，而政績的個體性和不可繼承性，又導(dǎo)致他們不斷地改弦更張，開展一個又一個的政府創(chuàng)新工程。[12]地方政府推動的改革創(chuàng)新具有突出的“低風(fēng)險取向”，創(chuàng)新過程中公共參與不足，地方領(lǐng)導(dǎo)的“精英作用”和基層政策空間是推動地方政府創(chuàng)新的主體力量，創(chuàng)新的可持續(xù)性也主要取決于能否獲得體制內(nèi)的認(rèn)可和支持。[13]現(xiàn)實(shí)中地方政府推動的創(chuàng)新經(jīng)常會出現(xiàn)為了創(chuàng)新而創(chuàng)新的狀況，以及創(chuàng)新持續(xù)性不足的局面。具體到社會治理創(chuàng)新層面，也是中央從地方試點(diǎn)開始，然后進(jìn)行典型示范及以點(diǎn)帶面進(jìn)行推廣[14]，眾多新的治理模式都是通過這種方法在全國推廣開來。

綜上所述，國家治理邏輯與地方治理邏輯是有差異的，國家治理更強(qiáng)調(diào)地方之間的競爭，然后由國家來選擇性地提煉成功經(jīng)驗(yàn)，而地方治理則更多地是為了獲得體制內(nèi)的認(rèn)可和支持。與此同時，在地方政府各層級之間，國家推動地方政府創(chuàng)新社會治理的方法也會為各級地方政府所模仿，比如說地方政府也經(jīng)常運(yùn)用試點(diǎn)及項(xiàng)目動員的方法推動更下一級政府進(jìn)行創(chuàng)新。本研究案例中的地方政府，即采用項(xiàng)目制運(yùn)作，推動社會治理創(chuàng)新。當(dāng)前，大量政府工作采用項(xiàng)目制的形式，其中社會管理類項(xiàng)目是新近出現(xiàn)且影響較大的類型。[15]特別是在社會建設(shè)領(lǐng)域，政府通過諸多社會管理項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)社會治理創(chuàng)新。項(xiàng)目制是政府實(shí)現(xiàn)社會治理創(chuàng)新的主要方式，相對于傳統(tǒng)的科層體制，項(xiàng)目制顯得更為靈活，能夠在體制之外調(diào)動起下層政府的積極性。

二、案例背景與研究方法

本研究以廣州市X區(qū)社會治理創(chuàng)新項(xiàng)目為例，研究地方政府部門通過項(xiàng)目制進(jìn)行社會治理創(chuàng)新的原因及其具體的運(yùn)作過程。

（一）案例背景

廣東省是創(chuàng)新社會管理的前沿陣地。2008年12月，國家發(fā)展和改革委員會就制定了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要 （2008～2020年）》，其中提到“完善社會管理制度，創(chuàng)新社會管理方式”。2011年12月，廣東省出臺了社會建設(shè)的“1+7”文件，全面落實(shí)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)社會創(chuàng)新管理的意見》。廣東省堅(jiān)持先行先試，鼓勵探索創(chuàng)新，加強(qiáng)社會建設(shè)領(lǐng)域改革的制度設(shè)計和經(jīng)驗(yàn)推廣，并成立專門的社會建設(shè)部門——社會工作委員會推動社會建設(shè)和社會治理創(chuàng)新。廣州市于2012年9月在《中共廣州市委、廣州市人民政府關(guān)于創(chuàng)新社會管理加強(qiáng)社會建設(shè)的實(shí)施意見》中提出爭當(dāng)創(chuàng)新社會管理、加強(qiáng)社會建設(shè)的排頭兵。X區(qū)在探索基層社會治理體制機(jī)制方面走在全市前列，主要由X區(qū)社會工作委員會推動 （以下簡稱X區(qū)社工委），以“項(xiàng)目制”為載體，設(shè)立“創(chuàng)新社會治理項(xiàng)目基金”，積極調(diào)動街道、職能部門、群團(tuán)和社會組織進(jìn)行社會治理創(chuàng)新。截至2014年，該區(qū)已經(jīng)試行兩期社會治理創(chuàng)新項(xiàng)目，共向48個項(xiàng)目發(fā)放專項(xiàng)資金近300萬元，在社會組織培育、志愿者管理、城市流動人口管理、社會管理體制改革、社情民意收集等領(lǐng)域打造了一批項(xiàng)目。

（二）研究方法

這里主要采用個案研究的方法，以廣州市X區(qū)地方政府部門進(jìn)行社會治理創(chuàng)新實(shí)踐為個案。2014年10月至11月，筆者作為評估專家對該區(qū)社會治理創(chuàng)新項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行評估，并于2014年12月、2015年1月對該區(qū)一個由社會治理項(xiàng)目基金資助的項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。這里所用的數(shù)據(jù)和文字材料，主要來自筆者的非參與式觀察、會議記錄、個案訪談以及在實(shí)地調(diào)查過程中收集的政府文件、工作報告、通訊文稿等，其他二手資料也對案例分析提供了重要參考。為了不對受訪者或受訪單位造成不利影響，遵循學(xué)術(shù)研究慣例本文對相關(guān)地方及人員進(jìn)行匿名化處理。

三、實(shí)行項(xiàng)目制創(chuàng)新社會治理的動因

政府自上而下推動是社會治理創(chuàng)新的主要動因，廣東作為社會建設(shè)的先行先試之地，成立了專門的社會工作委員會，以推進(jìn)整體的社會建設(shè)和社會治理創(chuàng)新。在省級層面，社工委主任由省委副書記擔(dān)任，三位省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)任副主任，規(guī)格相當(dāng)高，其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的范圍和能力很強(qiáng)。新設(shè)立的廣東省社會工作委員會，既是省委的工作部門，又是省政府的職能機(jī)構(gòu)。[16]X區(qū)社會治理創(chuàng)新也主要由社工委這一部門來推動，與上級相配套，X區(qū)社工委也具有相應(yīng)的權(quán)能。為了將部門關(guān)于推進(jìn)治理創(chuàng)新的任務(wù)推行下去，同時也為了激發(fā)基層政府創(chuàng)新社會治理的積極性，該部門主要以項(xiàng)目制形式，推動基層部門進(jìn)行社會管理理念及體制機(jī)制創(chuàng)新，同時達(dá)到以項(xiàng)目提升公共服務(wù)能力和水平、推動社會服務(wù)創(chuàng)新的目的。

（一）效仿上級政府，調(diào)動下級積極性

下一級政府對上一級政府的效仿是常見的事情，這也就是在制度創(chuàng)新過程中的效仿。對于上一級的效仿，不僅能夠體現(xiàn)下一級政府對上一級政府的遵從，同時也體現(xiàn)了下一級政府對貫徹政策的積極性。《X區(qū)創(chuàng)新社會管理項(xiàng)目基金使用辦法》指出：使用項(xiàng)目制是區(qū)委、區(qū)政府為了貫徹落實(shí)省、市推進(jìn)社會創(chuàng)新體系建設(shè)的有關(guān)決策。從2011年開始，廣東省社工委先后確定了三批共100個社會創(chuàng)新觀察項(xiàng)目，這些項(xiàng)目內(nèi)容涉及城市社區(qū)治理、實(shí)有人口服務(wù)管理、培育發(fā)展社會組織、農(nóng)村社會治理、社會管理手段創(chuàng)新等方面。①引自廣東省社會工作委員會通訊稿：《以點(diǎn)帶面 創(chuàng)新發(fā)展——廣東省社會創(chuàng)新項(xiàng)目剖析》，2012年11月。X區(qū)政府也是在這種情況下，效仿上級政府推行項(xiàng)目制，調(diào)動各級各部門參與的積極性。負(fù)責(zé)推動治理創(chuàng)新項(xiàng)目的H書記認(rèn)為：

通過項(xiàng)目制的方法，也是向上級政府學(xué)習(xí)，現(xiàn)在從上到下都在搞社會治理創(chuàng)新，但是在實(shí)際學(xué)習(xí)過程中，也作了一些改進(jìn)，而且我們遇到的問題，可能上級政府沒有遇到，這一點(diǎn)是不同的。 （C-H20141015）

區(qū)政府X書記在項(xiàng)目評估會議上表達(dá)了區(qū)政府的想法和態(tài)度，就是意圖通過這種項(xiàng)目的形式，鼓勵基層能夠積極主動地探索社會治理的方法。上級政府明確表態(tài)，支持基層政府在人口流動、養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)治理等方面進(jìn)行探索。

人口流動、異地務(wù)工人員服務(wù)、農(nóng)轉(zhuǎn)居、養(yǎng)老服務(wù)，高速發(fā)展的社會正在考驗(yàn)政府的治理能力，社工委就是要做這方面的事情，統(tǒng)籌資源、做調(diào)查研究，上級政府鼓勵基層政府不斷摸索經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)在我們是有這個專門項(xiàng)目（治理創(chuàng)新項(xiàng)目），鼓勵大家積極申報。（MX20141028）①引文代碼根據(jù)引文性質(zhì)、姓氏、資料獲得時間進(jìn)行編碼，引文性質(zhì)包括訪談內(nèi)容（C）和會議講話（M）兩類，資料獲得時間主要為20141028、20141118等。

從省級層面來看，這種項(xiàng)目制的創(chuàng)新方法，意圖通過以點(diǎn)帶面，調(diào)動各級各部門的積極性。而X區(qū)政府通過項(xiàng)目制，最大的意圖也是期望借助這種形式，能夠把各方的力量都動員起來。

（二）快速推進(jìn)工作，積累政治績效

X區(qū)政府完全可以通過自身行政力量實(shí)現(xiàn)自上而下的科層體制動員，為什么要通過項(xiàng)目制動員的方式，調(diào)動基層政府的積極性呢？這一方面是因?yàn)閰^(qū)社工委在基層方面的力量比較薄弱；另一方面是因?yàn)樯绻の旧碜鳛橐粋€協(xié)調(diào)部門，雖然行政級別比較高，但是如果通過傳統(tǒng)的科層體制進(jìn)行動員，往往效果比較緩慢，或者使工作流于形式，這是傳統(tǒng)的科層制動員常見的弊病。項(xiàng)目制有資金方面的激勵，且要求申報的街道及職能部門組建專門團(tuán)隊(duì)執(zhí)行項(xiàng)目，因而相對來說，更容易將基層的力量動員起來，也更容易積累政治績效。負(fù)責(zé)推動治理創(chuàng)新項(xiàng)目的H書記對此的看法是：

現(xiàn)在有什么事叫下面來干，很多時候他們都是敷衍你，沒有積極性。我也知道他們的事情很多，不過通過項(xiàng)目的形式，給他們一些資金方面的支持，下面很多街道和職能部門積極性明顯高了，這些項(xiàng)目在我們的要求范圍里，但是也給下面一些空間，讓他們自己設(shè)計項(xiàng)目。（CH20141015）

通過調(diào)查，筆者了解到，通過設(shè)置治理創(chuàng)新項(xiàng)目，區(qū)社工委在社會組織培育、流動人口管理以及社區(qū)網(wǎng)格化管理等方面已經(jīng)打造出一批亮點(diǎn)項(xiàng)目，取得一定的社會效果。同時通過區(qū)社工委的宣傳，這些項(xiàng)目也引起了社會的關(guān)注，得到了上級領(lǐng)導(dǎo)的肯定。

四、項(xiàng)目制運(yùn)作：社會治理的創(chuàng)新

運(yùn)用項(xiàng)目的形式推動社會治理創(chuàng)新，相對來說可以比較快地推動政府及相關(guān)職能部門參與到社會治理過程中來。而要達(dá)到這種目的，則需要設(shè)計具有吸引力的項(xiàng)目來激發(fā)政府及相關(guān)職能部門的創(chuàng)新熱情，以及通過項(xiàng)目競爭的方法實(shí)現(xiàn)“優(yōu)勝劣汰”，從而提煉先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)在更大范圍內(nèi)進(jìn)行推廣。

（一）設(shè)計治理創(chuàng)新項(xiàng)目：以項(xiàng)目優(yōu)化服務(wù)

1.設(shè)置項(xiàng)目基金推展項(xiàng)目

在推動社會治理創(chuàng)新過程中，上級對下級的激勵除政策的支持之外，同時還有資金支持，及各種榮譽(yù)評比。其中，資金支持尤為關(guān)鍵。根據(jù)X區(qū)社工委2013年9月出臺的《X區(qū)創(chuàng)新社會管理項(xiàng)目基金使用辦法（試行）》，X區(qū)社工委首先設(shè)置了一筆專門的項(xiàng)目資金，這筆資金由區(qū)級財政預(yù)算安排，納入社工委部門預(yù)算。區(qū)社工委負(fù)責(zé)編制并發(fā)布基金項(xiàng)目年度申報指南，受理項(xiàng)目申報，組織項(xiàng)目評審及對項(xiàng)目進(jìn)行考核驗(yàn)收。專項(xiàng)資金主要用于啟動、培育社會創(chuàng)新項(xiàng)目，以及用于社會創(chuàng)新項(xiàng)目的宣傳推廣等。X區(qū)各職能部門、街道辦事處、社會組織是承接和開展社會治理創(chuàng)新項(xiàng)目的主體。為了體現(xiàn)項(xiàng)目的差異化，及鼓勵項(xiàng)目進(jìn)行內(nèi)部競爭，創(chuàng)新項(xiàng)目分為示范項(xiàng)目、試點(diǎn)項(xiàng)目、觀察項(xiàng)目、培育項(xiàng)目四個類別，四個類別的項(xiàng)目級別依次往下遞減，推廣項(xiàng)目是最有社會治理創(chuàng)新意義也最有推廣價值的項(xiàng)目，其獲得的資金支持最高。設(shè)置項(xiàng)目基金，并以項(xiàng)目形式鼓勵基層政府、各職能部門、社會組織進(jìn)行社會治理創(chuàng)新，體現(xiàn)了區(qū)級政府對社會治理創(chuàng)新的大力支持和動員。

設(shè)置基金就是統(tǒng)籌資源、鼓勵基層政府主動參與社會治理創(chuàng)新的一種辦法?；鶎诱跋嚓P(guān)政府職能部門在2013年第一批項(xiàng)目開始時的積極性并不高，但是到了第二批項(xiàng)目，街道、各職能部門、社會組織的積極性被迅速調(diào)動起來。社工委項(xiàng)目負(fù)責(zé)人H書記說：

設(shè)立這一基金的時候，也是想給予基層一些支持，剛開始很多街道都是我們動員過來參加的，他們都不太樂意申報這個項(xiàng)目，但是到了第二期，很多街道、職能部門主動向我打聽什么時候開始，都想申報。（C-H20141015）

在調(diào)查中，筆者了解到，街道及政府職能部門在第二期中積極參與這一項(xiàng)目主要是項(xiàng)目能夠提供經(jīng)費(fèi)支持，而且上級越來越重視對社會治理創(chuàng)新的考核。為了完成考核，也必須積極參與這些社會治理創(chuàng)新項(xiàng)目。

2.在項(xiàng)目中提升公共服務(wù)水平

在基層，項(xiàng)目制管理的集權(quán)程度較高，項(xiàng)目制越來越成為地方政府所青睞的資源分配方式，深層次影響了政府的內(nèi)部治理。[17]近年來，地方政府也設(shè)立了大量的專項(xiàng)資金，模擬中央的項(xiàng)目運(yùn)作方式推動基層政府提升公共服務(wù)水平。X區(qū)政府設(shè)立社會治理創(chuàng)新基金項(xiàng)目也有以此提升地方公共服務(wù)水平的目的。上級政府明白基層政府面臨的壓力和挑戰(zhàn)，所以此舉也是為了推動基層創(chuàng)新服務(wù)管理體制機(jī)制，加強(qiáng)基層服務(wù)管理能力，在項(xiàng)目中提升公共服務(wù)水平。傳統(tǒng)的社會管理和公共服務(wù)方式已經(jīng)難以滿足居民多元化的需求。在實(shí)地調(diào)查中，Y街道的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人L主任說：

我們這邊的流動人口特別多，上面將很多任務(wù)壓到我們街道，什么消防安全、突發(fā)事件等，都考驗(yàn)我們的管理能力，傳統(tǒng)的方法已經(jīng)難以應(yīng)付，我們也在努力改變觀念和方法，提高服務(wù)水平。 （C-L20141118）

第一批項(xiàng)目主要用于推動街道改進(jìn)管理體制，特別強(qiáng)調(diào)“一隊(duì)伍三中心”建設(shè)，即綜合執(zhí)法隊(duì)伍、街道政務(wù)中心、綜治維穩(wěn)中心和街道家庭綜合服務(wù)中心，同時也強(qiáng)調(diào)搜集社情民意。X區(qū)在通過項(xiàng)目制推動社會治理創(chuàng)新的過程中，特別注重在項(xiàng)目中輸送社會服務(wù)，從而使項(xiàng)目也變成一種社會服務(wù)傳輸機(jī)制。因此，在創(chuàng)新社會治理過程中，也提升了街道的公共服務(wù)水平，比如說為城市低保群體、外來務(wù)工群體及其子女、孤寡老人等弱勢群體提供社會服務(wù)。

（二）管理治理創(chuàng)新項(xiàng)目：錦標(biāo)賽式競爭

X區(qū)社工委以項(xiàng)目形式將各主體的主動性調(diào)動起來后，單純這樣并不能實(shí)現(xiàn)社會治理創(chuàng)新。通過引入錦標(biāo)賽式競爭，則使得各個項(xiàng)目之間相互比較，作為項(xiàng)目發(fā)包方的區(qū)社工委，也可以在這個過程中進(jìn)一步調(diào)動基層政府、各職能部門的積極性，利于項(xiàng)目管理，同時也有利于引導(dǎo)社會治理創(chuàng)新符合區(qū)政府要求。在競爭中，地方政府通過評估考核等方式對項(xiàng)目方向進(jìn)行糾偏。

1.采用錦標(biāo)賽式的競爭機(jī)制

晉升錦標(biāo)賽作為一種激勵和治理手段，是指上級政府對多個下級政府部門的行政長官設(shè)計的一種晉升競賽，競賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競賽標(biāo)準(zhǔn)由上級政府制訂，它可以是GDP增長率，也可以是其他可度量的指標(biāo)。[18]在當(dāng)前社會治理創(chuàng)新項(xiàng)目中，地方政府也在采用這種錦標(biāo)賽的競賽模式，激勵基層政府展開競爭，積累政績。X區(qū)設(shè)置四個等級的社會治理項(xiàng)目，就是為了鼓勵各個街道、各個職能部門進(jìn)行競爭。社工委項(xiàng)目負(fù)責(zé)人H書記說：

設(shè)置四個層次的項(xiàng)目體系，并給予不同的支持，就是為了體現(xiàn)不同項(xiàng)目的價值，同時給予每個項(xiàng)目一定的上升和下降空間，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的優(yōu)勝劣汰。目前，社會治理創(chuàng)新項(xiàng)目已經(jīng)實(shí)施兩批，共投入兩百多萬元的資金支持，以后每年將以20多個項(xiàng)目增長，未來專項(xiàng)資金支持的各類項(xiàng)目將越來越多，特別是培育項(xiàng)目的增長將會特別快。 （C-H20141115）

X區(qū)社工委意識到隨著項(xiàng)目越來越多，也需要設(shè)立一種優(yōu)勝劣汰的競爭機(jī)制，逐步引導(dǎo)項(xiàng)目進(jìn)入和退出。設(shè)置四個不同等級的項(xiàng)目，就體現(xiàn)了一種項(xiàng)目之間的競爭機(jī)制。不同項(xiàng)目給予不同資金支持，不同項(xiàng)目的影響力給予不同的宣傳推廣力度，同時也會給街道、政府職能部門以政績吸引，這是一種借助項(xiàng)目調(diào)動資源的優(yōu)勢。但是在實(shí)地調(diào)查中，筆者也發(fā)現(xiàn)，每個項(xiàng)目的上升（比如說從試點(diǎn)項(xiàng)目上升到示范項(xiàng)目）主要是由項(xiàng)目發(fā)包方?jīng)Q定，同時也會參考項(xiàng)目評估專家的意見。

2.在競爭中帶動管理體制創(chuàng)新

競爭的主要后果是通過篩選有價值的項(xiàng)目，給予支持和推廣，從而實(shí)現(xiàn)治理的創(chuàng)新。一是通過淘汰機(jī)制，在競爭中，將那些好的項(xiàng)目保留下來，而效果不明顯的項(xiàng)目則將會被淘汰。好的項(xiàng)目意味著項(xiàng)目的理念、方式被上級認(rèn)可，同時也得到群眾的支持。淘汰機(jī)制可運(yùn)用于每一類項(xiàng)目，這些項(xiàng)目包括已經(jīng)立項(xiàng)但未如期開展的項(xiàng)目、違背資金使用辦法并造成不良社會影響的項(xiàng)目以及實(shí)施一年后無明顯效果的項(xiàng)目，對于以上這些項(xiàng)目設(shè)置了專門的淘汰辦法。

在創(chuàng)新項(xiàng)目管理中，還注重打造項(xiàng)目晉級機(jī)制。對于培育、觀察、試點(diǎn)項(xiàng)目來說，如果實(shí)施效果良好，且經(jīng)過區(qū)社工委、相關(guān)專家、基層單位群眾代表評估通過，可以晉級。項(xiàng)目晉級到推廣項(xiàng)目已經(jīng)到達(dá)最高等級。對于項(xiàng)目發(fā)包方X區(qū)社工委來說，他們更看重示范項(xiàng)目，因?yàn)槭痉俄?xiàng)目相對來說是一種在試驗(yàn)中顯得比較成熟的項(xiàng)目，需要復(fù)制到其他地方以實(shí)現(xiàn)整體上的社會治理創(chuàng)新。X區(qū)社工委已經(jīng)在著手推動一些示范項(xiàng)目在所有街道推廣。在訪問中，社工委H書記告知筆者：

目前他們正在思考如何將那些示范項(xiàng)目復(fù)制到其他街道，從而將通過項(xiàng)目篩選出的治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步推廣，實(shí)現(xiàn)整個區(qū)的社會治理創(chuàng)新。不過，在推廣中也遇到一些問題，街道相關(guān)部門也會阻礙項(xiàng)目的推行。（C-L20141115）

示范項(xiàng)目意味著一種新的治理制度被上級認(rèn)可，上級的認(rèn)可表現(xiàn)在通過總結(jié)會議、內(nèi)部通訊等表達(dá)對項(xiàng)目理念、做法的肯定，體現(xiàn)出對該街道或職能部門的重視，并鼓勵其他街道或職能部門進(jìn)行效仿。在訪問G街道推廣項(xiàng)目負(fù)責(zé)人Z主任時，他說：

示范項(xiàng)目得到的資金支持更多，這其實(shí)相當(dāng)于一個試點(diǎn)，先在我們這里試一年，效果好就積極推廣，區(qū)里很重視這個項(xiàng)目，說要積極推動其他街道采用我們這種黨代表聯(lián)系群眾的制度，其他街道也會經(jīng)常到我們這里來取經(jīng)，說要把經(jīng)驗(yàn)復(fù)制過去。（C-Z20141116）

借助項(xiàng)目的影響力，引起上級領(lǐng)導(dǎo)的重視，以及被其他地方效仿，是項(xiàng)目運(yùn)作方的真實(shí)意圖。而對于資助方的區(qū)社工委來說，也意圖通過鼓勵學(xué)習(xí)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推廣出去，然后以點(diǎn)帶面，實(shí)現(xiàn)整體層面的社會治理創(chuàng)新。

五、結(jié)論與討論

項(xiàng)目制不僅是一種體制，也是一種能夠使體制積極運(yùn)轉(zhuǎn)起來的機(jī)制，同時它更是一種思維模式，決定著國家、社會集團(tuán)乃至具體的個人如何構(gòu)建決策和行動的戰(zhàn)略和策略。[19]地方政府通過項(xiàng)目制實(shí)現(xiàn)社會治理創(chuàng)新的過程中，項(xiàng)目制呈現(xiàn)的不僅是一種資源傳輸機(jī)制，同時也是一種資源動員機(jī)制。地方政府通過項(xiàng)目制，可以鼓勵基層政府及政府職能部門積極創(chuàng)新社會管理體制，同時在創(chuàng)新管理體制的過程中提升社會服務(wù)水平。

（一）結(jié)論：地方政府借助項(xiàng)目推動社會治理創(chuàng)新

1.作為優(yōu)化公共服務(wù)供給的項(xiàng)目制

X區(qū)社工委是一個有實(shí)權(quán)但是人員編制很少的部門，如何完成推動社會治理創(chuàng)新的重任，如何改變原有的公共服務(wù)提供機(jī)制，考驗(yàn)著決策者們的智慧。項(xiàng)目制無疑是一種快捷有效的方法。X區(qū)社工委通過設(shè)立相應(yīng)的社會管理創(chuàng)新基金，鼓勵基層政府和各職能部門以及社會組織根據(jù)發(fā)包部門設(shè)立的主題范圍進(jìn)行創(chuàng)新。這種項(xiàng)目制是一種非常有效的治理創(chuàng)新的辦法，對于承接方來說，既借助項(xiàng)目資金支持完成了創(chuàng)新想法，又在創(chuàng)新中優(yōu)化了服務(wù)的供給方式。特別是在推行項(xiàng)目過程中，也設(shè)置了一些公共服務(wù)類的項(xiàng)目，比如說流動人口服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)等，這些服務(wù)也是借助項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了資源的整合和輸出。而對于發(fā)包方來說，通過設(shè)定項(xiàng)目范圍、對項(xiàng)目進(jìn)行資金支持和評估考核以及給予專家指導(dǎo)等，實(shí)現(xiàn)了對項(xiàng)目的監(jiān)督，同時也將創(chuàng)新管理的理念貫徹下去。由于X區(qū)社工委支持的項(xiàng)目主要集中關(guān)注街道與社區(qū)的關(guān)系以及各部門之間的協(xié)同合作，在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，各政府職能部門特別是街道，也借助項(xiàng)目形式理順各層級的關(guān)系，強(qiáng)化公共服務(wù)職能，引入多種主體共同參與公共服務(wù)和社會治理，這種整合關(guān)系的過程也是一種公共服務(wù)職能優(yōu)化的過程。

2.作為資源動員方式的項(xiàng)目制

項(xiàng)目制日益成為我國治理體制中的一種常見模式，這種模式改變了傳統(tǒng)的國家治理方式，也重構(gòu)了國家“地方和基層單位之間的關(guān)系”。[20]同時，項(xiàng)目制也動員了地方政府各層級之間的關(guān)系?；陧?xiàng)目，實(shí)現(xiàn)自上而下與自下而上的互動。一方面作為地方政府的發(fā)包部門將本部門的指導(dǎo)思想、創(chuàng)新范圍推廣下去，使獲得立項(xiàng)的地方部門基本按照發(fā)包部門的方向進(jìn)行創(chuàng)新；另一方面，基層政府及相關(guān)職能部門、社會組織在這個過程中也可以將本機(jī)構(gòu)的職責(zé)融入進(jìn)去，并通過立項(xiàng)得到相應(yīng)的資金支持，創(chuàng)造出來的思路、方法和效果也容易得到上級重視。因此，地方政府可以將自己的意志貫徹進(jìn)入基層政府和各職能部門，同時基層政府也可以在這個過程中實(shí)現(xiàn)與上級政府的互動。另外，通過項(xiàng)目競爭，也可以讓更多的政府參與進(jìn)入項(xiàng)目過程中。對于X區(qū)社工委來說，通過項(xiàng)目動員街道政府、職能部門和社會組織參與社會治理創(chuàng)新，更多地是基于一種契約關(guān)系進(jìn)行調(diào)動，而不是通過科層行政力量進(jìn)行動員。由于基層政府及相關(guān)職能部門已經(jīng)擔(dān)負(fù)著比較多的行政任務(wù)，傳統(tǒng)的行政動員方式難以集中力量進(jìn)行社會治理創(chuàng)新，而項(xiàng)目制由于其目的性強(qiáng)、激勵方式多樣，可以集中力量和資源，調(diào)動基層政府及政府職能部門、社會組織的積極性。

（二）討論：項(xiàng)目制的局限性

1.項(xiàng)目難以推動社會創(chuàng)新的可持續(xù)

從組織的角度說，項(xiàng)目組織不同于常規(guī)性的組織，是一種臨時性的組織形式。[21]社會治理創(chuàng)新項(xiàng)目作為一種臨時的動員形式畢竟是有周期的，而且項(xiàng)目本身也是一種短暫的行為，不能長期一直做項(xiàng)目。對于地方政府來說，項(xiàng)目只是一個帶動，鼓勵地方轉(zhuǎn)變觀念、理順管理體制，一旦達(dá)到了這個目的，地方政府也將不再支持。這就相當(dāng)于地方政府通過資金支持幫助基層政府打造出了一套比較成熟的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，但是這套經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ叫枰约邯?dú)立去運(yùn)營。另外，對于那些提供直接服務(wù)的項(xiàng)目來說，則需要依靠自己去尋找資金支持，而這是特別困難的。如果沒有資金支持，那些服務(wù)性項(xiàng)目也就不能再持續(xù)，比如說一些兒童青少年心理健康社會服務(wù)項(xiàng)目、流動人口的服務(wù)項(xiàng)目、家庭糾紛調(diào)解項(xiàng)目等。為了實(shí)現(xiàn)社會創(chuàng)新的可持續(xù)性，有研究者認(rèn)為只有通過加強(qiáng)政府創(chuàng)新的頂層設(shè)計，不斷推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)造更加寬松的創(chuàng)新制度環(huán)境，以科學(xué)的績效管理來提升地方政府的積極性和主動性等方面的政策優(yōu)化，才能在多元合作共治中逐步形成地方政府社會治理創(chuàng)新的長效機(jī)制，從而增強(qiáng)其社會治理創(chuàng)新的持續(xù)性。[22]

2.項(xiàng)目制對基層政府的影響有限

社會治理創(chuàng)新項(xiàng)目是否能夠真正推動基層政府及職能部門社會治理觀念的轉(zhuǎn)變，以及理順基層部門的社會管理體制，還有待觀察。有研究者指出，當(dāng)前我國社會創(chuàng)新的總體水平不高，主要表現(xiàn)為社會創(chuàng)新參與主體規(guī)模小、經(jīng)費(fèi)少，社會創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展不平衡，創(chuàng)新性不足、可持續(xù)性差。[23]基于項(xiàng)目制基礎(chǔ)上的創(chuàng)新，整體上能夠迅速地做出成績，但是否對基層政府及相關(guān)職能部門產(chǎn)生影響，以及產(chǎn)生何種影響，則是需要繼續(xù)研究的課題。項(xiàng)目制雖然可以迅速動員基層政府及相關(guān)職能部門參與創(chuàng)新，但是這種創(chuàng)新精神是否能夠?yàn)榛鶎诱跋嚓P(guān)職能部門采納，以及是否能夠真正地幫助基層政府理順管理體制，則是需要進(jìn)一步思考的問題。在實(shí)際過程中，項(xiàng)目制往往變成一種快速積累政績的方式，所以借助項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的基層社會治理創(chuàng)新，也往往變成一種形式，而沒有真正變成一種現(xiàn)實(shí)。當(dāng)項(xiàng)目結(jié)束后，又恢復(fù)了原來的管理體制。

3.社會部門參與社會治理創(chuàng)新較少

創(chuàng)新社會治理項(xiàng)目基金主要集中于政府部門，雖然申報主體限定為各街道、各職能部門、群團(tuán)組織和社會組織，但是從實(shí)際的申報情況來看，被立項(xiàng)資助的社會組織較少。僅有一家社工機(jī)構(gòu)在第二批進(jìn)入社會治理創(chuàng)新項(xiàng)目資金的資助，雖然在社情民意搜集方面也有社會組織參與，比如說居委會及街道培育起來的社會組織，但是這種社會組織還是非常少。而且整個社會治理的創(chuàng)新被視為政府在創(chuàng)新治理社會的方式，而非真正的社會治理，即政府主導(dǎo)下多元主體參與的社會治理。地方政府缺乏讓社會組織自主運(yùn)作的動機(jī)，這種“社會轉(zhuǎn)型之謎”產(chǎn)生的原因在于地方政府在實(shí)踐中堅(jiān)持“治理社會”邏輯，從而遮蔽了藍(lán)圖規(guī)劃中的“社會治理”邏輯。[24]未來的社會治理創(chuàng)新應(yīng)該引入更多的社會力量參與，這樣才能實(shí)現(xiàn)真正的社會治理。

[1]李培林：《創(chuàng)新社會管理是我國改革的新任務(wù)》，《人民日報》2011年2月18日

[2]任劍濤：《社會的興起：社會管理創(chuàng)新的核心問題》，新華出版社，2013 年，第 43～51 頁

[3]孫立平：《走向積極的社會管理》，《社會學(xué)研究》2011年第 4期，第 22～32頁

[4][5]唐亞林等：《社會多元、社會矛盾與公共治理》，上海人民出版社，2015年，第166頁

[6]康之國：《社會治理創(chuàng)新與地方政府治理的路徑選擇》，《中共天津市委黨校學(xué)報》2007年第2期，第 63～65 頁

[7]蔣俊杰：《我國地方政府轉(zhuǎn)變社會治理方式：挑戰(zhàn)、問題與對策》，《中共浦東干部學(xué)院學(xué)報》2014年第 2期，第 123～129頁

[8]周紅云：《社會管理體制改革的理念、原則和思路》，載《中國社會管理創(chuàng)新報告·社會改革與城市創(chuàng)新》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年，第148～156 頁

[9]Sebastian Heilmann：《中國經(jīng)濟(jì)騰飛中的分級制政策試驗(yàn)》，《開放時代》2008年第 5期，第31～51 頁

[10]周雪光：《從“黃宗羲定律”到帝國的邏輯：中國國家治理邏輯的歷史線索》，《開放時代》2014年第 4期，第 108～132頁

[11]王紹光：《學(xué)習(xí)機(jī)制與適應(yīng)能力：中國農(nóng)村合作醫(yī)療體制變遷的啟示》，《中國社會科學(xué)》2008年第6期，第111～133頁

[12]陳家喜 汪永成：《政績驅(qū)動：地方政府創(chuàng)新的動力分析》，《政治學(xué)研究》2013年第4期，第50～56 頁

[13]陳雪蓮 楊雪冬：《地方政府創(chuàng)新的驅(qū)動模式——地方政府干部視角的考察》，《公共管理學(xué)報》2009年第 3期，第 1～11頁

[14]汪大海 劉金發(fā)：《社會管理創(chuàng)新研究的新視角：地方試點(diǎn)及經(jīng)驗(yàn)研究》，《中國行政管理》2013年第 4期，第 72～76頁

[15][17]陳家建：《項(xiàng)目制與基層政府動員——對社會管理項(xiàng)目化運(yùn)作的社會學(xué)考察》，《中國社會科學(xué)》2013年第2期，第64～79頁

[16]徐林 趙楊：《解密廣東社會工作委員會》，《南方日報》2011年8月9日

[18]周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007 年第 7 期，第 36～50 頁

[19][21]渠敬東：《項(xiàng)目制——一種新的國家治理體制》，《中國社會科學(xué)》2012年第5期，第113～130 頁

[20]陳長虹 黃祖軍：《從運(yùn)動式到項(xiàng)目化：論基層政府動員轉(zhuǎn)型》，《經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展》2014年第 1期，第 61～65頁

[22]胡寧生 楊志：《中國地方政府社會治理創(chuàng)新的持續(xù)性：影響因素與政策優(yōu)化》，《江蘇社會科學(xué)》2015年第 3期，第 114～120頁

[23]周紅云：《中國社會創(chuàng)新的現(xiàn)狀與問題——基于兩屆“中國社會創(chuàng)新獎”項(xiàng)目數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2014年第4期，第170～183 頁

[24]張緊跟：《治理社會還是社會治理？——珠江三角洲地方政府發(fā)展社會組織的內(nèi)在邏輯》，《天津行政學(xué)院學(xué)報》2015年第2期，第13～23頁

The Project System Operation of Local Government’s Social Governance Innovation

Wang Caizhang

The innovation of social governance is a hot issue in current society and government and it is advocated and promoted social governance innovation in China.The innovation of social governance is mainly through the local test to achieve national level change.Through a case study of a local government to promote social governance innovation and it is pointed out that the implementation of project management through the social construction sector,which is an effective way to promote social governance innovation.The project system can concentrate on the mobilization of the government and social resources and promote the functions of the government departments,local government participation in social governance to innovate in the competition to.At the same time,it also appears some fuzzy problem of lacking persistent innovation in social governance,single subject participation,vague innovation goal.

local government behaviors， social governance innovation,new concept of development

井岡山大學(xué)政法學(xué)院 江西吉安 343009

*該標(biāo)題為《重慶社會科學(xué)》編輯部改定標(biāo)題，作者原標(biāo)題為《項(xiàng)目制運(yùn)作：地方政府社會治理創(chuàng)新路徑研究》?；痦?xiàng)目：國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“政府購買公共服務(wù)與社會組織發(fā)展研究”（批準(zhǔn)號：13BSH073）。