楊杰

摘要 青海省國家突發(fā)事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)由青海省氣象局承建，于2015年5月1日起正式投入業(yè)務運行，是國家突發(fā)事件預警信息發(fā)布中心的分中心。該系統(tǒng)依托氣象部門已有的業(yè)務和預警信息發(fā)布系統(tǒng)，擴建信息收集、傳輸渠道及與之配套的業(yè)務系統(tǒng)，形成反應靈敏、傳輸快捷、覆蓋范圍廣的預警信息綜合發(fā)布系統(tǒng)，該系統(tǒng)未來針對“靶向預警”、一鍵式發(fā)布和融入省市縣一體化業(yè)務平臺有較大發(fā)展空間。針對重大天氣的預報預警，通過系統(tǒng)的發(fā)布更快速有效地對領(lǐng)導和公眾進行傳達和服務，對氣象服務的整體效益有較好提升。

關(guān)鍵詞 國家突發(fā)事件預警發(fā)布系統(tǒng)；預警信息；現(xiàn)狀；展望；青海省

中圖分類號 P429 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）03-0179-03

種類多、發(fā)生頻率高、分布范圍廣、損失大是我國自然災害的主要特征。此外，各種事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件也時有發(fā)生，如何安全有效地預防各種自然災害和事故災難的發(fā)生顯得尤為重要[1]。黨的十六屆三中全會提出“建立健全各種預警和應急機制，提高政府應對突發(fā)公共事件和風險的能力”；黨的十六屆四中全會進一步提出了“建立健全社會預警體系，形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉(zhuǎn)高效的應急機制，提高保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力”。近年來，盡管我國的應急管理體系日趨成熟，但突發(fā)事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)尚不完善，制約了突發(fā)事件的應急處置效力。建立國家權(quán)威、統(tǒng)一的突發(fā)事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)，對各級政府及時、準確掌握有關(guān)綜合信息，科學分析研判，及時有效應對，具有重要的現(xiàn)實意義?！丁笆晃濉逼陂g國家突發(fā)公共事件應急體系建設規(guī)劃》提出建設國家突發(fā)事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)作為國務院應急平臺唯一的突發(fā)事件預警信息權(quán)威發(fā)布系統(tǒng)，構(gòu)建政府應急部門和社會公眾及時獲取預警信息的主要渠道[2-3]。通過國家突發(fā)公共事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)“十一五”建設任務的落實，我國將實現(xiàn)對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件4類突發(fā)公共事件的接收、處理和及時發(fā)布，使突發(fā)公共事件預警信息公眾覆蓋率達到82%以上，公眾在系統(tǒng)發(fā)出災害預警信息后10 min之內(nèi)接收到預警信息，確保有關(guān)部門和社會公眾能夠及時獲取預警信息，為我國有效應對各類突發(fā)事件、提升各級政府應急管理水平提供強力支撐。2013年底，國家突發(fā)事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)已經(jīng)在國家、省、市完成部署，2015年5月1日正式運行，國家預警信息發(fā)布中心正式成立。我國預警發(fā)布初步實現(xiàn)了從國家到省、市的縱向上下貫通。

1 國家級平臺建設總體概況

1.1 國家級平臺總體規(guī)劃

2011年國務院辦公廳下發(fā)《國務院辦公廳關(guān)于加強氣象災害監(jiān)測預警及信息發(fā)布工作的意見》，強調(diào)積極推進國家突發(fā)公共事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)建設，形成國家、省、地、縣4級相互銜接、規(guī)范統(tǒng)一的氣象災害預警信息發(fā)布體系，實現(xiàn)預警信息的多手段綜合發(fā)布。至此，國家突發(fā)事件預警信息發(fā)布平臺正式規(guī)劃實施。2011年國家發(fā)改委下達投資目標，項目建設正式啟動，由國家氣象局組織實施。2012年國家級系統(tǒng)平臺建設初步完成。2013年完成各省、市級平臺安裝部署與聯(lián)調(diào)測試。2014年系統(tǒng)投入業(yè)務試運行。2015年國家預警信息發(fā)布中心正式成立，系統(tǒng)正式進行業(yè)務化運行，系統(tǒng)運行管理辦法印發(fā)。

1.2 青海省國家突發(fā)事件預警發(fā)布系統(tǒng)建設規(guī)劃

青海省國家突發(fā)事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)建設工作開始于2013年，并于9月開始在青海省氣象局安裝部署，2014年1月開始投入業(yè)務試運行。根據(jù)《中國氣象局減災司關(guān)于開展國家突發(fā)事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)業(yè)務試運行的通知》（氣減函〔2013〕165號）的要求，青海省國家突發(fā)事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)于2014年1月11日正式開展省、市（州）二級業(yè)務試運行工作，在2014年9月完成了9個市（州）、42個縣的測試工作，使該系統(tǒng)在省、市（州）、縣3級預警信息發(fā)布工作中得到了應用。

2 青海省國家突發(fā)事件預警發(fā)布系統(tǒng)應用現(xiàn)狀

2.1 建設狀況

青海省國突預警發(fā)布系統(tǒng)于2013年9月開始在青海省氣象局安裝部署，2014年1月開始投入業(yè)務試運行。試運行期間，青海省氣象局組織業(yè)務人員先后多次參加中國氣象局“國家突發(fā)公共事件預警發(fā)布系統(tǒng)”現(xiàn)場或電視培訓，并不斷對其軟件功能、業(yè)務性能進行測試[4-5]。2014年5月與青海省移動、電信、聯(lián)通簽訂了12379短信服務合同，移動、聯(lián)通采取互聯(lián)網(wǎng)專線接入，電信采取互聯(lián)網(wǎng)接入的方式，完成了青海省12379短信號碼備案與三大運營商短信對接工作，并在青海省預警信息發(fā)送工作中得到正式應用，各運營商12379短信發(fā)送速率分別為：移動200條/s，電信200條/s，聯(lián)通200條/s。2014年8月開始，對系統(tǒng)不斷進行維護和部署，大大增強了系統(tǒng)運行的穩(wěn)定性，使青海省各類預警信息的發(fā)布質(zhì)量得到了明顯提升。在2015年3月，根據(jù)中國氣象局的要求，對青海省國突系統(tǒng)進行了全面升級，升級后的系統(tǒng)在穩(wěn)定度、操作性、運行速度、信息傳輸?shù)确矫娑嫉玫搅舜蠓岣摺?014年底，青海省氣象信息中心完成了“國家突發(fā)公共事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)”的安全等級備案，并按照第三級要求，部署完成了該系統(tǒng)的安全防護工作。2015年5月1日起青海省國家突發(fā)公共事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)開始業(yè)務化運行。

2.2 運行現(xiàn)狀

青海省國突預警發(fā)布系統(tǒng)自開始業(yè)務化運行以來，已經(jīng)成功接入16個外部門的各種預警信息，分別是公安、民政、國土、環(huán)境、交通、水利、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)計委、安監(jiān)、食藥監(jiān)、林業(yè)、旅游、應急辦、地震等部門，總計52類預警信息，實時進行收集、共享和快速發(fā)布。已經(jīng)通過該系統(tǒng)進行預警信息發(fā)布的外部門分別是國土、環(huán)境、交通、水利、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、安監(jiān)、林業(yè)、旅游、地震、消防等部門。自開始業(yè)務化運行以來，國突預警發(fā)布系統(tǒng)累計發(fā)送氣象預警信息總計2 660條。

青海省國突預警發(fā)布系統(tǒng)到目前為止已經(jīng)完成了5種手段對接，分別是短信、大喇叭、LED顯示屏、微博、微信。目前，已有部分市、州成立了預警信息發(fā)布中心，全省范圍內(nèi)已經(jīng)實現(xiàn)了部分運營商的免費發(fā)布。積極建立了“青海預警發(fā)布”新浪微博，至目前發(fā)布預警信息138條，關(guān)注人數(shù)明顯上升。建立了“青海預警發(fā)布”微信，目前全省微信的建設情況為省級1個、市（州）級5個、縣級26個。

青海省國突預警發(fā)布系統(tǒng)建設項目已經(jīng)納入了青海省“十三五”規(guī)劃項目和青海省氣象局“十三五”規(guī)劃重點發(fā)展項目。

預警信息發(fā)布體制和機制建設得到逐步完善。國突預警發(fā)布系統(tǒng)在青海省是以省、市（州）、縣3級部署應用，為了更好地使用該系統(tǒng)，完成《青海省國家預警發(fā)布系統(tǒng)業(yè)務運行管理辦法》《國家突發(fā)預警發(fā)布系統(tǒng)業(yè)務流程》《國家突發(fā)預警信息發(fā)布簡易操作手冊》的編寫工作，目前正著手起草《國家突發(fā)預警信息發(fā)布系統(tǒng)預警發(fā)布考核制度》。以上各項制度的建立將進一步規(guī)范預警信息發(fā)布的操作流程，從根本上杜絕預警信息發(fā)布中存在的誤發(fā)、漏發(fā)、遲發(fā)等現(xiàn)象。制定省級預警發(fā)布業(yè)務運行工作方案、設置專人專崗，建立7×24 h值班制度、故障報告制度、周統(tǒng)計與月統(tǒng)計制度。

3 存在的問題

3.1 預警信息質(zhì)量不高

自2015年5月1日國突預警發(fā)布系統(tǒng)在青海省正式投入業(yè)務運行以來，中國氣象局公共氣象服務中心開展了對國家預警發(fā)布系統(tǒng)的預警信息發(fā)布質(zhì)量檢查工作，在青海省曾發(fā)現(xiàn)多次錯誤預警信息并進行了通報，錯誤原因主要包括未按要求填寫預警發(fā)布時間、預警地區(qū)、發(fā)布內(nèi)容與標題中的預警類型或級別不一致、發(fā)布內(nèi)容填寫有誤等現(xiàn)象，這些錯誤嚴重影響預警信息的發(fā)布質(zhì)量和可靠程度。

3.2 系統(tǒng)和受眾用戶的維護能力較低

隨著縣級氣象災害預警發(fā)布在國突預警發(fā)布系統(tǒng)統(tǒng)一接入工作的深入開展，各級運行維護任務日益繁重，系統(tǒng)運行期間不時會出現(xiàn)渠道不暢、推送失敗的情況，嚴重制約國突預警發(fā)布系統(tǒng)在青海省的使用效益。此外，為了實現(xiàn)國突預警發(fā)布系統(tǒng)氣象災害預警信息發(fā)布業(yè)務化運行的目標，讓國突預警發(fā)布系統(tǒng)成為青海省、市州和縣氣象災害預警發(fā)布的唯一權(quán)威發(fā)布渠道，各地還存在受眾用戶錄入不全、短信接收不正常等現(xiàn)象。

3.3 市、縣級預警信息發(fā)布不夠規(guī)范

在業(yè)務升級方面，雖然市級平臺系統(tǒng)已經(jīng)升級到2.01版本，但縣級發(fā)布單位沒有按照縣級預警發(fā)布方案進行操作，仍然用市級賬號發(fā)布縣級預警。使用市級賬號發(fā)布縣級預警會造成預警信息唯一標識不符合預警信息編碼規(guī)范，不利于國家級和網(wǎng)站平臺進行統(tǒng)計分析。

4 對策

4.1 加強業(yè)務人員責任感和業(yè)務能力

預警信息發(fā)布質(zhì)量不高，主要是由于業(yè)務人員疏忽造成，應該著力加強各級業(yè)務人員的責任意識，提高災害風險防范和預警意識。針對市縣級預警信息發(fā)布不夠規(guī)范、簡單的網(wǎng)絡問題無法解決等問題，應加強對各級系統(tǒng)維護的業(yè)務技術(shù)培訓，進一步提高系統(tǒng)維護人員的工作能力和水平。

4.2 逐步提高、完善系統(tǒng)的軟硬件設備

系統(tǒng)運行期間不時會出現(xiàn)渠道不暢、推送失敗的情況，各地還存在受眾用戶錄入不全、短信接收不正常等現(xiàn)象，首先從當?shù)叵到y(tǒng)配置、部署查找原因，而后聯(lián)系省級、中國局業(yè)務技術(shù)人員從根本上解決問題，使系統(tǒng)功能得到全面發(fā)揮。

5 未來發(fā)展展望

5.1 積極推動“靶向預警”業(yè)務建設

大量預警信息發(fā)布，一方面浪費廣泛的網(wǎng)絡資源，另一方面會對一些毫無關(guān)聯(lián)的接收者造成影響。因此，如何精準地提供預警信息服務顯得尤為重要。近年來，隨著GIS技術(shù)的快速發(fā)展，基于位置的氣象服務應時而生。國突預警發(fā)布系統(tǒng)未來的發(fā)展可結(jié)合基于位置的氣象服務，與網(wǎng)絡運營商密切合作，研發(fā)基于位置的精準預警信息服務——靶向預警。例如某一地區(qū)發(fā)布了預警信息，首先網(wǎng)絡運營商基于位置確定該地區(qū)范圍內(nèi)所有在使用的客戶終端，然后給該范圍內(nèi)的所有終端發(fā)送預警信息，這種做法可改變2種以前服務中存在的弊端：一是在該地區(qū)范圍內(nèi)注冊的但是此刻不在該地區(qū)的終端將不再接受預警信息；二是未在該地區(qū)范圍注冊的但是此刻正在該地區(qū)的終端將接受預警信息。該服務功能的實現(xiàn)將大幅提高預警信息的可用性和重要性。

此外，青海省藏族農(nóng)牧區(qū)面積占全省總面積的90%以上，建立基于位置的農(nóng)牧區(qū)“藏漢雙語”氣象預警信息“靶向”發(fā)布手段，實現(xiàn)主要農(nóng)牧區(qū)氣象災害預警信息發(fā)布的準確性和覆蓋性，具有重要的現(xiàn)實意義。

5.2 努力實現(xiàn)一鍵式信息發(fā)布

國突預警發(fā)布系統(tǒng)平時接收和發(fā)布的預警信息種類繁多、服務部門錯綜復雜、服務渠道多樣，再加之平時業(yè)務工作中也需要使用部門自建的一些系統(tǒng)平臺對一些特殊用戶進行預警信息發(fā)布，這樣易造成預警信息漏發(fā)的現(xiàn)象。因此，未來應該著力實現(xiàn)國突預警發(fā)布系統(tǒng)和部門業(yè)務上使用的這些信息發(fā)布平臺信息共享，實現(xiàn)只需發(fā)布一次所有的系統(tǒng)平臺均可以順暢發(fā)布預警信息，這樣會顯著提高服務部門的工作效率，也會更加凸顯出預警信息的重要性。

5.3 積極融入省市縣一體化業(yè)務平臺

為了逐步提升氣象服務手段多元化、服務大眾化、效率精準化，青海省氣象服務中心從2015年開始建設青海省市縣一體化業(yè)務平臺，青海省國突預警發(fā)布系統(tǒng)被接入該平臺的綜合信息發(fā)布系統(tǒng)中。

綜合信息發(fā)布系統(tǒng)既面向?qū)I(yè)用戶又面向公眾、決策用戶，產(chǎn)品信息的發(fā)布具有手段多樣、覆蓋范圍廣、專業(yè)性強等特點，信息發(fā)布需建立嚴格的信息發(fā)布復核機制，以保障信息發(fā)布的準確性和及時性。該平臺能夠?qū)崿F(xiàn)服務產(chǎn)品流轉(zhuǎn)、編審和發(fā)布功能，重點實現(xiàn)適應不同媒體需求的多種信息發(fā)布渠道的自動、手動、快捷發(fā)布功能，使服務產(chǎn)品能在第一時間發(fā)送至專業(yè)用戶及電話、傳真、郵件、網(wǎng)絡、影視、短信、微博、電子顯示屏、農(nóng)村預警喇叭等渠道，并能實時監(jiān)控信息發(fā)布后的接收情況。國突預警發(fā)布系統(tǒng)的接入，一方面豐富了一體化業(yè)務平臺的使用對象，另一方面也豐富了國突預警信息的種類和受眾面。

6 結(jié)語

在國家突發(fā)事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)建設和運行中，經(jīng)過了艱難的探索。應急管理是政府履行公共服務的重要職責之一，應急管理的能力和水平也是一個國家社會公共服務水平、綜合實力和現(xiàn)代化程度的綜合體現(xiàn)。建立全國統(tǒng)一、自上而下、迅速高效的突發(fā)事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)是國家應急管理能力的重要基礎(chǔ)性工作。經(jīng)過幾年的實際應用，更加充分地表明建設突發(fā)事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)是加強我國應急管理能力建設的重要任務，依托氣象信息系統(tǒng)是建設國家突發(fā)事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)的有效途徑、突發(fā)事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)建設是體現(xiàn)應急管理效益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

同時，在工作中也得到了以下經(jīng)驗和體會：一是必須堅持政府主導、部門聯(lián)動、社會參與的工作思路；二是要統(tǒng)籌和帶動市、縣2級預警信息發(fā)布系統(tǒng)的建設；三是要將預警信息發(fā)布中心的建設與社會防災減災體系和公共服務體系建設緊密結(jié)合。省、市、縣3級突發(fā)事件預警信息發(fā)布系統(tǒng)建設，促進了縣、鄉(xiāng)、村災害防御體系和政府公共服務體系的建立，提高了農(nóng)村氣象災害防御應對能力。

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