于雅瓊

2014年12月29日，通州區(qū)獲得國家發(fā)改委等11部委聯(lián)合批復，成為第一批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點北京市唯一的試點地區(qū)。經(jīng)國家批復的通州區(qū)開展新型城鎮(zhèn)化綜合試點的主要任務為四個方面：建立農(nóng)業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制、建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資體制、綜合推進體制機制改革創(chuàng)新、著力提升城鎮(zhèn)建設質量和管理水平。試點的最終目標是到2020年，初步建成以基礎設施一體化、基本公共服務均等化、跨區(qū)域生態(tài)合作共建和城鎮(zhèn)化融合發(fā)展為特征的國家新型城鎮(zhèn)化試點區(qū)。

2017年無疑是衡量國家試點任務能否實現(xiàn)的重要節(jié)點，試點目標中提到，到2017年，實現(xiàn)通州區(qū)6萬常住外來人口和3萬本區(qū)農(nóng)民市民化，常住人口城鎮(zhèn)化率達到66%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到60.5%；2017年建立多元可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資體制，初步完成城鎮(zhèn)化政府引導投資基金設立、PPP項目投融資平臺和區(qū)級集體建設用地指標流轉交易平臺建設；實現(xiàn)92個工業(yè)大院和2個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體建設用地集中集約利用，建立健全新型城鎮(zhèn)化標準體系，探索建立可復制可推廣的標準化模式。

檢驗通州當前的階段性試點成效，對于全國的新型城鎮(zhèn)化建設具有重要意義。

人的城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)三大模式

新型城鎮(zhèn)化突出的是人的城鎮(zhèn)化。通州區(qū)以北京城市副中心建設和城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求出發(fā)，本著以點帶面、示范引導、有序推開的原則，重點推進外來常住人口和本區(qū)農(nóng)民市民化，在區(qū)級層面制定完善相關實施路徑和配套政策、統(tǒng)籌推進的同時，重點選取潞城鎮(zhèn)、臺湖鎮(zhèn)、于家務鄉(xiāng)三個具有代表性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)先行先試推進新型城鎮(zhèn)化。

三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)因地制宜，試點了三種不同的模式：

潞城鎮(zhèn)是北京建設城市副中心的重要承載地，通過棚戶區(qū)改造，探索以棚戶區(qū)改造為抓手建設新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式。臺湖鎮(zhèn)是北京城市邊緣集團和二道綠隔地區(qū)的重點區(qū)域，通過開展集體經(jīng)營性建設用地統(tǒng)籌利用試點，探索農(nóng)村集體土地參與新型城鎮(zhèn)化建設的新模式。于家務鄉(xiāng)是全國“四化同步”的試點地區(qū)，通過以農(nóng)村集體建設用地整治為抓手，探索新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結合的發(fā)展模式。

具體而言，潞城模式主要依托棚戶區(qū)改造推進新型城鎮(zhèn)化建設，特征是棚戶區(qū)改造+重大項目帶動+行政辦公區(qū)建設。即通過棚戶區(qū)拆遷、轉非，實現(xiàn)轉非農(nóng)民“帶著資產(chǎn)上樓”、“失地不失業(yè)”的可持續(xù)發(fā)展新型城鎮(zhèn)化；通過引進重大項目和建設行政辦公區(qū)，推進新型城鎮(zhèn)化跨越發(fā)展。

臺湖模式則突出整治集體經(jīng)營性建設用地，實現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展，特征是集體建設用地整治+城鄉(xiāng)結合部整治+棚戶區(qū)改造。即臺湖鎮(zhèn)圍繞產(chǎn)業(yè)提質增效、社保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)環(huán)境改善目標，以集體經(jīng)營性建設用地整治為主，結合城鄉(xiāng)結合部整治和重點村棚改，通過拆除低效分散的工業(yè)大院用于還耕還綠，將騰退出的集體建設用地集中置換到產(chǎn)業(yè)園區(qū)；通過重大項目建設，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地的減量提質，解決農(nóng)民社保，改善生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局。

于家務模式通過以宅基地為主的集體建設用地綜合整治，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，特征是宅基地統(tǒng)籌利用+中心鎮(zhèn)開發(fā)+特色村建設。即以農(nóng)村建設用地的綜合整治為核心，通過遷村并點、企業(yè)騰退、指標置換等方式，引導18個遷并村土地向中心區(qū)、次中心區(qū)和科研創(chuàng)新區(qū)三大組團集中；通過就地城鎮(zhèn)化，保留4個特色村；通過集體建設用地和農(nóng)用地的統(tǒng)一流轉、統(tǒng)籌開發(fā)、規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)農(nóng)民增收和就地城鎮(zhèn)化。

實現(xiàn)的方式

經(jīng)過幾年探索，通州已經(jīng)接近完成國家賦予的試點任務，目標又是如何實現(xiàn)的呢？

這主要得益于通州結合棚改建立的農(nóng)業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制。借助試點通州編制完成了外來人口梯度賦權積分指標體系。結合棚改的推進，初步確立本地農(nóng)民就地市民化成本分擔機制，經(jīng)測算農(nóng)轉非人員安置成本約為70萬元/人。政府、企業(yè)或村集體、個人的成本分擔責任為：政府主要承擔道路交通、市政設施、義務教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等設施建設公共治安費用，以及就業(yè)培訓等公共成本支出；企業(yè)或村集體承擔“農(nóng)轉非”人口的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會保險，企業(yè)要落實農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，加大職工技能培訓投入，承擔就業(yè)補助費用等成本；個人承擔醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、子女教育、就業(yè)技能培訓等資金。

為解決試點的資金來源，通州多渠道融資，建立了多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資體制。

首先是政銀合作，建立新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)引導基金。通州區(qū)新型城鎮(zhèn)化200億元的產(chǎn)業(yè)引導基金，已被列入北京市財政局和中國農(nóng)業(yè)銀行共同設立的北京城市副中心建設發(fā)展基金首批項目名單，基金采取股債貸聯(lián)動的新型投融資模式，資金參與將結合具體項目采取“一事一議”的方式。后續(xù)將結合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施、公共服務和產(chǎn)業(yè)結構升級發(fā)展等領域可實施PPP模式的項目吸引金融機構和實業(yè)資本共同參與。

其次是利益共享、風險共擔，探索在公共服務領域實施PPP模式。通過制定出臺《通州區(qū)關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作（PPP）模式的實施意見》，重點在市政基礎設施、生態(tài)環(huán)境、公共服務設施等領域推廣PPP模式，將PPP項目中政府負擔部分納入財政預算，對PPP項目簡化審批流程，提高審查效率。廣泛吸引社會資本參與公共基礎設施建設，減輕政府財政負擔及社會主體投資風險。目前“碧水再生水廠升級改造工程及配套管網(wǎng)”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設施及管線打捆”兩個項目作為實質性探索正在實施，主要采取“企業(yè)建廠+政府配網(wǎng)”模式，后續(xù)將結合新型城鎮(zhèn)化工作推進建立PPP項目庫。

再者是整合政策性資金，加大公共財政對農(nóng)村的傾斜支持力度。在試點中，通州堅持公共財政向農(nóng)村傾斜、基礎設施向農(nóng)村延伸、公共服務向農(nóng)村覆蓋，將市級轉移支付資金、獎勵資金、村級公益事業(yè)建設一事一議財政獎補資金、區(qū)級資金等各項政策性資金集成整合，用于推動農(nóng)村基礎設施建設、大氣治理、用能方式優(yōu)化、鄉(xiāng)村環(huán)境改善等，夯實城鄉(xiāng)一體化基礎。

試點幾年間，通州的體制機制多方面得以改革創(chuàng)新。

從規(guī)劃層面看，通州堅持規(guī)劃先行，編制了新型城鎮(zhèn)化及集體建設用地利用規(guī)劃。北京市規(guī)劃國土委、市發(fā)展改革委、市農(nóng)委等部門牽頭開展通州區(qū)總規(guī)修編及專項規(guī)劃編制、專題研究工作，通州區(qū)新型城鎮(zhèn)化和集體建設用地利用規(guī)劃是17個專項規(guī)劃之一，目前已制定工作方案，確定配合部門及技術承擔單位，正在開展數(shù)據(jù)收集、現(xiàn)狀調研、專家研討等前期工作。

從功能疏解看，通州逐步加大非首都功能疏解力度，騰退了大量的發(fā)展空間。特別是工業(yè)企業(yè)的調整退出，通州研究出臺《通州區(qū)產(chǎn)業(yè)調整退出工作實施方案》、《通州區(qū)工業(yè)調整退出工作獎勵暫行辦法》、《通州區(qū)調整退出工業(yè)企業(yè)能耗評估工作實施方案》等12個文件。截至目前，累計已有549家工業(yè)調整退出企業(yè)實現(xiàn)停產(chǎn)，其中市級調整退出任務42家工業(yè)企業(yè)中已有37家實現(xiàn)停產(chǎn)；另有285家工業(yè)企業(yè)簽訂調整退出承諾書。全區(qū)疏解及升級改造市場累計已完成25家，疏解商戶820戶，疏解從業(yè)人員2000余人。

從政策集成角度看，通州著重推進了集體建設用地統(tǒng)籌利用。通州區(qū)借助試點，編制完成了《通州區(qū)疏解非首都功能產(chǎn)業(yè)調整退出及新型城鎮(zhèn)化試點工作優(yōu)化利用土地實施意見》、《通州區(qū)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作優(yōu)化利用土地集體土地資源減量整合辦法》、《北京市通州區(qū)確認農(nóng)村土地所有權和集體建設用地使用權實施辦法》等土地利用和主體設立相關文件，并多次與市發(fā)展改革委、市規(guī)劃國土委就政策突破問題進行溝通對接。

從重點領域的選取看，通州重點推進了新型城鎮(zhèn)化標準化體系建設。作為全國建立新型城鎮(zhèn)化標準化體系試點的十個地區(qū)之一，目前，通州區(qū)按照可持續(xù)發(fā)展理念，根據(jù)北京城市副中心建設的實際需求，選定海綿城市和綜合管廊兩個領域作為推動城市副中心建設的重要抓手，進行標準制修訂，已編制完成《通州區(qū)海綿城市評價標準》和《通州區(qū)綜合管廊運營維護技術規(guī)范》。

綜合而言，通州以試點為契機，編制完成了《通州區(qū)“十三五”產(chǎn)業(yè)轉型升級和空間布局規(guī)劃》，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)定位和轉型升級路徑，打造特色產(chǎn)業(yè)集群。并正式印發(fā)《通州區(qū)新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄（2015年版）》，建立了部門聯(lián)席會議制度，城市化水平全面提升，已接近實現(xiàn)交通便捷、生態(tài)良好、功能完備、職住合一的富有北京城市副中心特色的新型城鎮(zhèn)化目標。

（作者單位：北京市工程咨詢公司）