張東明

沒(méi)有規(guī)矩，不成方圓。中國(guó)共產(chǎn)黨是有自己規(guī)矩和規(guī)范的政黨。這些規(guī)矩和規(guī)范主要體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)上。黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱(chēng)。黨內(nèi)法規(guī)集中反映黨的意志，對(duì)于維護(hù)黨內(nèi)秩序、規(guī)范黨內(nèi)生活、調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系、推進(jìn)黨的建設(shè)、確保團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和事業(yè)發(fā)展具有重大意義。

新民主主義革命時(shí)期：28年制定120余部重要法規(guī)

建黨伊始，中國(guó)共產(chǎn)黨就開(kāi)始黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作。1921年7月，黨的一大制定通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》，這個(gè)綱領(lǐng)具有黨章性質(zhì)、起黨章作用，這是黨的歷史上制定的第一部法規(guī)。此后28年中，黨中央根據(jù)實(shí)踐需要，先后制定頒布和實(shí)施了120余部重要法規(guī)。其中，組織性法規(guī)、黨員干部性法規(guī)和軍事性法規(guī)是新民主主義革命時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，這一特點(diǎn)是與黨所肩負(fù)的歷史使命和革命任務(wù)分不開(kāi)的。

1929年，古田會(huì)議決議案明確規(guī)定紅軍的性質(zhì)、宗旨和任務(wù)，著重強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨的思想建設(shè)的重要性，規(guī)定紅軍必須絕對(duì)服從黨的領(lǐng)導(dǎo)。古田會(huì)議決議案的頒布實(shí)施標(biāo)志著黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)原則的正式形成。決議案所規(guī)定的基本原則不但在紅軍隊(duì)伍中逐步得到實(shí)行，而且對(duì)以后不斷加強(qiáng)黨的建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

六屆六中全會(huì)：毛澤東首提“黨內(nèi)法規(guī)”概念

1938年，毛澤東在黨的六屆六中全會(huì)上首次提出“黨內(nèi)法規(guī)”的概念。他指出，為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了重申“個(gè)人服從組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級(jí)服從上級(jí)，全黨服從中央”四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，“還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”。在上述思想指導(dǎo)下，六屆六中全會(huì)通過(guò)了《關(guān)于中央委員會(huì)工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》《關(guān)于各級(jí)黨部工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》《關(guān)于各級(jí)黨委暫行組織機(jī)構(gòu)的決定》等三部重要黨內(nèi)法規(guī)，首次對(duì)黨的各級(jí)組織的權(quán)力運(yùn)行提出具體規(guī)范，奠定了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的基礎(chǔ)。

1947年，為進(jìn)一步加強(qiáng)黨對(duì)軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)部隊(duì)的正規(guī)化建設(shè)，中國(guó)人民解放軍總部發(fā)布《關(guān)于重行頒布三大紀(jì)律八項(xiàng)注意的訓(xùn)令》。從此，三大紀(jì)律八項(xiàng)注意從形式和內(nèi)容上被固定下來(lái)，全軍有了統(tǒng)一的革命紀(jì)律。

1948年以后：正式建立請(qǐng)示報(bào)告制度

1948年以后，為加強(qiáng)黨的建設(shè)，做到全黨上下在思想上、政治上、組織上的高度統(tǒng)一，中共中央連續(xù)發(fā)出指示，要求在全黨各級(jí)組織中建立請(qǐng)示報(bào)告制度，并對(duì)各項(xiàng)工作中的決定權(quán)和請(qǐng)示備案制度均作了詳細(xì)規(guī)定。請(qǐng)示報(bào)告制度的建立，對(duì)于加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步統(tǒng)一黨的意志和紀(jì)律，活躍黨內(nèi)民主生活，保證黨的路線(xiàn)、方針、政策的正確貫徹執(zhí)行，起了重大作用，為黨奪取和掌握全國(guó)政權(quán)作了重要的政治、思想和組織準(zhǔn)備。

總之，新民主主義革命時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)形式多樣、覆蓋廣泛、內(nèi)容豐富、靈活高效、務(wù)實(shí)管用，都是在血與火的生死考驗(yàn)中總結(jié)凝集而成，在實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立和人民解放的偉大歷史進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。

新中國(guó)成立后：黨規(guī)重在調(diào)整黨和政府關(guān)系

從1949年新中國(guó)成立到“文化大革命”前夕，《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》收錄的黨內(nèi)重要法規(guī)57部。除八大黨章外，在黨的組織方面，1950年頒布了《中共中央關(guān)于發(fā)展和鞏固黨的組織的指示》等，明確了黨組織發(fā)展重點(diǎn)應(yīng)放在城市等重要內(nèi)容。在黨員和黨的干部方面，1952年制定了《中共中央關(guān)于在“三反”運(yùn)動(dòng)中黨員犯有貪污、浪費(fèi)、官僚主義錯(cuò)誤給予黨內(nèi)處分的規(guī)定》等法規(guī)。在黨與政府相關(guān)關(guān)系方面，1953年頒布了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門(mén)向中央請(qǐng)示報(bào)告制度及加強(qiáng)中央對(duì)于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定》等法規(guī)，這是中央通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)來(lái)調(diào)整和適應(yīng)黨與政府關(guān)系的有效嘗試和積極探索。這些法規(guī)在我們黨實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨角色轉(zhuǎn)變上發(fā)揮重要作用。

黨的十四大：黨章首提“黨內(nèi)法規(guī)”

“文化大革命”無(wú)視法規(guī)、破壞法規(guī)、踐踏法規(guī)的慘痛歷史教訓(xùn)，迫使我們黨對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的認(rèn)識(shí)達(dá)到新高度。在1978年中央工作會(huì)議上，鄧小平強(qiáng)調(diào)“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障”，深刻揭示了黨內(nèi)法規(guī)的地位和作用，闡述了黨規(guī)黨法與國(guó)家法律的關(guān)系。按照黨的十一屆三中全會(huì)提出的“健全黨規(guī)黨法，嚴(yán)肅黨紀(jì)”的要求，中央接連發(fā)布了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《關(guān)于高級(jí)干部生活待遇的若干規(guī)定》等一批重要黨內(nèi)法規(guī)，總結(jié)了歷史上黨內(nèi)政治生活的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，把黨章的有關(guān)規(guī)定和民主集中制的原則具體化，成為從法規(guī)制度上加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要舉措，為實(shí)現(xiàn)黨風(fēng)根本好轉(zhuǎn)發(fā)揮重大歷史作用、產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

隨著改革開(kāi)放的深入推進(jìn)和黨的建設(shè)的不斷發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)逐漸步入規(guī)范化發(fā)展的快車(chē)道。1992年，十四大黨章明確提出黨的各級(jí)紀(jì)委的主要任務(wù)是“維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”?！包h內(nèi)法規(guī)”的概念首次得到黨的根本大法——黨章的正式確認(rèn)，在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)史上具有里程碑意義。2006年，中央紀(jì)委全會(huì)提出要“加強(qiáng)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)”。這是我們黨歷史上第一次提出建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)制度體系這一重大任務(wù)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)入體系化建設(shè)的新階段。

黨的十八大以來(lái)：形成較完備的黨內(nèi)法規(guī)體系

黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，以“中央八項(xiàng)規(guī)定”為標(biāo)志陸續(xù)修訂出臺(tái)了《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等一批重要黨內(nèi)法規(guī)，形成了包括一部黨章、兩部準(zhǔn)則、24部條例，以及一系列規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等比較完備的黨內(nèi)法規(guī)體系，為管黨治黨、執(zhí)政治國(guó)提供了重要制度保障。

為進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，2013年，首次發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》等黨內(nèi)“立法法”，邁出用制度約束權(quán)力的重要一步。2013年11月，首次發(fā)布《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》，明確提出到建黨100周年時(shí)全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。2014年10月，中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作完成，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)已經(jīng)邁入新的歷史階段。十八屆四中全會(huì)歷史性地將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”確立為全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)的重要內(nèi)容，對(duì)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作出全面部署。十八屆五中全會(huì)提出，“必須堅(jiān)持依法執(zhí)政，全面提高黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政、依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平”，把依規(guī)治黨提高到前所未有的高度，為新形勢(shì)下黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)指明了前進(jìn)方向、注入了強(qiáng)大動(dòng)力。

十八屆六中全會(huì)專(zhuān)題研究全面從嚴(yán)治黨，審議通過(guò)了《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》。兩個(gè)文件最鮮明的特點(diǎn)就是繼承和創(chuàng)新的有機(jī)統(tǒng)一，既深入總結(jié)了我們黨在加強(qiáng)自身建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，繼承了我們黨在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的制度規(guī)定、發(fā)揚(yáng)了我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，又全面總結(jié)了黨的十八大以來(lái)黨中央推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的生動(dòng)實(shí)踐，對(duì)全面從嚴(yán)治黨的理論和實(shí)踐創(chuàng)新成果進(jìn)行了集納，并深入分析新形勢(shì)下黨的建設(shè)面臨的新情況新問(wèn)題，直面當(dāng)前黨內(nèi)政治生活和黨內(nèi)監(jiān)督存在的突出問(wèn)題，聚焦黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級(jí)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，形成了新的制度安排，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)政治生活和黨內(nèi)監(jiān)督制度化、規(guī)范化、程序化，為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、提高黨的創(chuàng)造力凝聚力戰(zhàn)斗力提供了更加有力的制度保障。