李鐘明 余 芳

通過(guò)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)化服務(wù)提升農(nóng)村三資管理績(jī)效
——基于安徽省太湖縣農(nóng)村“三資”代理購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的思考

李鐘明 余 芳

農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三資”）屬于村組集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員共同所有，涉及到農(nóng)民群眾的切身利益，關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定，也是誘發(fā)基層干部腐敗、影響干群關(guān)系的重要因素，制約著村級(jí)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，是當(dāng)前農(nóng)村工作的焦點(diǎn)、熱點(diǎn)和難點(diǎn)之一。而長(zhǎng)期以來(lái)，破解農(nóng)村“三資”管理難題也一直困擾著基層政府和干部。在當(dāng)前形勢(shì)下，積極探索具有農(nóng)村地域特色的農(nóng)村“三資”管理辦法，有效管理好農(nóng)村集體“三資”，成為一項(xiàng)亟需研究的重要課題。本文以安徽省太湖縣為例，分析了目前農(nóng)村“三資”管理中存在的一些普遍性問(wèn)題，并提出相關(guān)對(duì)策建議。

一、太湖縣農(nóng)村“三資”管理現(xiàn)狀

太湖縣位于大別山南麓，面積2031平方公里，下轄15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，屬于典型的山區(qū)、庫(kù)區(qū)、革命老區(qū)，有174個(gè)村民委員會(huì)、10個(gè)居委會(huì)。

太湖縣農(nóng)村三資管理工作先后經(jīng)歷了“村賬自管、農(nóng)經(jīng)站及財(cái)政兩家共同監(jiān)管”→“村賬鎮(zhèn)管（農(nóng)經(jīng)站代管）”→“鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級(jí)三資代理服務(wù)中心（財(cái)政所代管）”的模式變革。盡管其管理水平不斷提高，完成了從“黃煙包賬”到“日清月結(jié)，較為規(guī)范賬”的質(zhì)的轉(zhuǎn)變，但未能從根本上解決鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政分局（所）在“三資”管理工作中“執(zhí)法與守法”、“運(yùn)動(dòng)員與裁判員”等法制法規(guī)瓶頸的困擾。

村賬自管時(shí)期，由于受村干部水平素質(zhì)的制約，大部分村核算方式簡(jiǎn)單，難以適應(yīng)村務(wù)公開(kāi)的需要。農(nóng)經(jīng)站代管時(shí)期，較村賬自管時(shí)期有一定進(jìn)步，一般是一個(gè)季度記一次賬，管理水平有了一定的提升。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村三資代理中心提供服務(wù)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政分局（所）提供代理服務(wù)，記賬水平有了質(zhì)的飛躍；但是監(jiān)管職能弱化，僅僅就原始憑證的合法性、合規(guī)性進(jìn)行審核。

二、當(dāng)前太湖縣農(nóng)村“三資”管理存在的問(wèn)題

近年來(lái)，國(guó)家及省市縣對(duì)農(nóng)村“三資”管理陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策措施，在全面實(shí)施村務(wù)公開(kāi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理記賬、村級(jí)會(huì)計(jì)電算化及網(wǎng)絡(luò)信息化等方面做了大量工作，村級(jí)財(cái)務(wù)管理逐步實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化，農(nóng)村“三資”管理取得了階段性成果。但由于制度不健全、運(yùn)作不規(guī)范、監(jiān)管不到位，目前仍存在許多亟待解決的問(wèn)題。

一是從太湖縣的現(xiàn)行做法來(lái)看，農(nóng)村三資管理存在的問(wèn)題集中體現(xiàn)在資產(chǎn)資源臺(tái)賬不健全、財(cái)務(wù)管理難到位、財(cái)務(wù)公開(kāi)不及時(shí)、資產(chǎn)收益難規(guī)范、三資監(jiān)管難度大、民主監(jiān)督不科學(xué)等等。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政分局（所）不具備代理服務(wù)資格。根據(jù)財(cái)政部2016第80號(hào)令《代理記賬管理辦法》，代理記賬資格要依法依規(guī)取得?，F(xiàn)在太湖的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政分局（所）根本不具備代理服務(wù)資格，為農(nóng)村集體三資提供代理服務(wù)本身就是違規(guī)的，必須盡快予以糾正。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政分局（所）要盡快轉(zhuǎn)變職能，適應(yīng)時(shí)代變革，按照依法行政的工作要求，解放思想，守法守紀(jì)，不逾越“不能為”的法律法規(guī)紅線(xiàn)。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能越位、缺位明顯。既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，職能越位與缺位并存，明顯不符合相關(guān)法律法規(guī)之規(guī)定。盡快讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政分局（所）職能回歸原位，使其充分履行監(jiān)管職能，是應(yīng)有之義。太湖縣某鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政干部利用代理記賬的機(jī)會(huì)，挪用財(cái)政資金達(dá)百萬(wàn)元之多，教訓(xùn)深刻，值得反思。

四是緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作壓力大。太湖縣財(cái)政干部隊(duì)伍老化嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，太湖縣共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部114人，50歲以上50人，占44%；40-49歲的49人，占43%；39歲以下的15人，占13%；村級(jí)三資代理服務(wù)占用了50%的業(yè)務(wù)工作量，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政原有的監(jiān)管職能弱化，監(jiān)管不力，村干部違紀(jì)案件呈上升趨勢(shì)。

三、加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”管理的對(duì)策建議

農(nóng)村集體“三資”管理工作不僅是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管理工作，也是一項(xiàng)政治工作，是黨在農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的需要，是農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的需要，更是加強(qiáng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需要。針對(duì)太湖縣農(nóng)村工作實(shí)際，可采取政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的方式，有步驟、分階段地開(kāi)展委托社會(huì)機(jī)構(gòu)代理服務(wù)試點(diǎn)，全面提升農(nóng)村“三資”管理績(jī)效，確保農(nóng)村“三資”安全。

（一）開(kāi)展農(nóng)村“三資”委托代理服務(wù)的幾點(diǎn)設(shè)想

1.開(kāi)展工作調(diào)研

由財(cái)政局聯(lián)合縣農(nóng)委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根據(jù)國(guó)務(wù)院國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)《關(guān)于向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，制定相關(guān)指導(dǎo)性文件，確定代理服務(wù)相關(guān)工作事宜；采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商等政府采購(gòu)的方式，選擇委托代理服務(wù)機(jī)構(gòu)，并發(fā)布成交公告。

2.明確操作流程

制訂《太湖縣村級(jí)三資代理服務(wù)合同文本》、《村級(jí)三資代理服務(wù)考評(píng)辦法》等文件，確保有規(guī)可循；開(kāi)展選擇性試點(diǎn)，在畈區(qū)村、山區(qū)村、居委會(huì)各選擇一個(gè)進(jìn)行試點(diǎn)，為全面鋪開(kāi)探索經(jīng)驗(yàn)。

3.安排代理費(fèi)用

村級(jí)三資代理服務(wù)費(fèi)用應(yīng)納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算，原則上不增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)負(fù)擔(dān)，這樣可以爭(zhēng)取鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村的擁護(hù)和支持，解決鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村的后顧之憂(yōu)；同時(shí)，讓代理服務(wù)方放手開(kāi)展工作。

4.簽訂服務(wù)協(xié)議

由村委會(huì)與代理服務(wù)機(jī)構(gòu)簽訂委托代理服務(wù)合同，具有相關(guān)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)才能開(kāi)展代理服務(wù)；推行服務(wù)考評(píng)制度，考評(píng)結(jié)果與服務(wù)報(bào)酬相掛鉤，促使代理機(jī)構(gòu)不斷提升服務(wù)水平；建立進(jìn)入（退出）機(jī)制，對(duì)代理服務(wù)機(jī)構(gòu)試行三年一定。

5.移交三資檔案

由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政分局（所）與相關(guān)村移交農(nóng)村集體三資會(huì)計(jì)檔案，與代理服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)工作銜接。

6.明確各自職責(zé)

厘清鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、財(cái)政分局（所）、代理服務(wù)機(jī)構(gòu)與村委會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的各自職責(zé)，完善購(gòu)買(mǎi)服務(wù)操作流程，促進(jìn)代理服務(wù)科學(xué)化、規(guī)范化，不斷提升太湖農(nóng)村“三資”管理績(jī)效。

（二）進(jìn)一步完善農(nóng)村“三資”管理的對(duì)策建議

1.完善管理制度，規(guī)范工作程序

在充分尊重村民意愿的前提下，在工作中始終堅(jiān)持“五權(quán)不變、統(tǒng)一管理、集中支付、分村核算”的理念，制定出臺(tái)《太湖縣農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理辦法》。堅(jiān)持“七個(gè)統(tǒng)一”：統(tǒng)一開(kāi)設(shè)賬戶(hù)，由代理中心統(tǒng)一在金融機(jī)構(gòu)為代理村分村設(shè)立基本賬戶(hù)，村級(jí)財(cái)務(wù)管理執(zhí)行收支兩條線(xiàn)制度?，F(xiàn)金收入及時(shí)繳存銀行賬戶(hù)，所有收支統(tǒng)一在基本賬戶(hù)中核算，不允許開(kāi)設(shè)其它銀行賬戶(hù)，并取消一切形式的存折戶(hù)；統(tǒng)一設(shè)置賬簿，每村設(shè)置“四賬一簿二臺(tái)賬”，即總分類(lèi)賬、明細(xì)分類(lèi)賬、銀行日記賬、現(xiàn)金日記賬，村務(wù)公開(kāi)登記簿，資產(chǎn)管理臺(tái)賬、資源管理臺(tái)賬；統(tǒng)一記賬（報(bào)賬）程序，統(tǒng)一會(huì)計(jì)科目，統(tǒng)一核算內(nèi)容，統(tǒng)一會(huì)計(jì)報(bào)表，代理會(huì)計(jì)將本月記賬憑證錄入“三資”管理系統(tǒng)，審核、記賬、結(jié)算等工作全部由系統(tǒng)自動(dòng)處理生成各類(lèi)報(bào)表；統(tǒng)一檔案管理，做到用制度管人，靠制度規(guī)范工作程序。

2.建立代理機(jī)制，強(qiáng)化法律保障

建立委托代理關(guān)系是加強(qiáng)農(nóng)村“三資”管理的法律保障。要采取多途徑、多形式廣泛宣傳農(nóng)村“三資”管理的相關(guān)政策、法規(guī)，提高干部群眾對(duì)加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)村“三資”管理的認(rèn)識(shí)，達(dá)成共識(shí)，形成合力；要對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，努力提高依法依規(guī)管理農(nóng)村集體“三資”的水平；在此基礎(chǔ)上，堅(jiān)持村集體經(jīng)濟(jì)組織自愿委托代理的原則，要求各村召開(kāi)村民代表會(huì)議，經(jīng)村民代表大會(huì)討論同意后，由村委會(huì)向代理單位提交《農(nóng)村集體“三資”委托代理協(xié)議書(shū)》，明確委托事項(xiàng)、雙方權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任。

3.摸清“三資”底數(shù)，規(guī)范運(yùn)作程序

摸清底數(shù)是強(qiáng)化和規(guī)范農(nóng)村集體“三資”管理的前提。工作中，要充分利用農(nóng)村“三資”清理清查成果，并有效對(duì)接，進(jìn)一步核實(shí)“三資”家底，統(tǒng)一建立臺(tái)賬，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，為規(guī)范化管理打好基礎(chǔ)。著重把好“三關(guān)”，即清查登記關(guān)、群眾參與關(guān)、公示公開(kāi)關(guān)。依托農(nóng)村集體“三資”網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)，統(tǒng)一開(kāi)通網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管端口，各代理單位選配熟悉計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)操作的專(zhuān)職人員從事數(shù)據(jù)錄入及上傳工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)“三資”業(yè)務(wù)、賬務(wù)的一體化處理。

4.搭建交易平臺(tái)，預(yù)防治理腐敗

針對(duì)農(nóng)村“三資”管理混亂、鎮(zhèn)村干部插手工程項(xiàng)目等問(wèn)題，太湖縣在15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建了村級(jí)公共資源交易平臺(tái)，規(guī)定10萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的村級(jí)公共資源交易項(xiàng)目，全部進(jìn)入平臺(tái)交易；2016年天華鎮(zhèn)率先開(kāi)展試點(diǎn)，運(yùn)行一年多來(lái)，完成交易項(xiàng)目68個(gè)，交易總額達(dá)2540萬(wàn)余元，共節(jié)約資金94萬(wàn)余元。北中鎮(zhèn)緊隨其后，自啟用公共資源交易中心以來(lái)，完成交易項(xiàng)目28個(gè)，交易額1981萬(wàn)余元，增收節(jié)支額143萬(wàn)余元。交易平臺(tái)在確保村級(jí)集體資產(chǎn)、資源保值增值的同時(shí)，可以從源頭上有效地預(yù)防和治理腐敗。

可見(jiàn)，加強(qiáng)農(nóng)村“三資”管理，不可能一蹴而就，關(guān)鍵是建立管理民主、監(jiān)管?chē)?yán)格、操作規(guī)范、設(shè)計(jì)合理的長(zhǎng)效機(jī)制。要不斷健全農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源管理制度，真正將農(nóng)村三資的管理權(quán)交還給農(nóng)民，將三資代理服務(wù)的選擇權(quán)交還給村民；要引導(dǎo)村民依法治村，做到村務(wù)公開(kāi)、民主管理；要堅(jiān)持部門(mén)聯(lián)動(dòng)，做到依法依規(guī)監(jiān)管；要通過(guò)提升社會(huì)化服務(wù)能力和水平，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，促進(jìn)農(nóng)民增收。我們相信，通過(guò)以上舉措，通過(guò)民主化管理，科學(xué)化服務(wù)，精細(xì)化監(jiān)管，農(nóng)村三資管理這項(xiàng)系統(tǒng)工程一定會(huì)做精、做實(shí)、做好，也會(huì)促進(jìn)太湖縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

作者單位：安徽省太湖縣新倉(cāng)鎮(zhèn)財(cái)政分局

（責(zé)任編輯：邢荷生）