財(cái)政部農(nóng)業(yè)司課題組

專題研討：農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革與三農(nóng)財(cái)政政策

支持農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革研究

財(cái)政部農(nóng)業(yè)司課題組

本文以我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展歷程中主要矛盾的轉(zhuǎn)變?yōu)槌霭l(fā)點(diǎn)，指出當(dāng)前我國三農(nóng)發(fā)展大勢穩(wěn)中向好，但同時(shí)面臨宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境波動、國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品需求結(jié)構(gòu)變化、國際農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭格局復(fù)雜以及資源環(huán)境可持續(xù)性挑戰(zhàn)等問題。中央財(cái)政始終堅(jiān)持農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不斷出臺相關(guān)制度并投入大量資金，大力支持脫貧攻堅(jiān)、優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村活力等重點(diǎn)領(lǐng)域的發(fā)展。

農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革 財(cái)政支持 財(cái)政政策

編者按：近年來我國“三農(nóng)”發(fā)展形勢總體持續(xù)向好，但其中結(jié)構(gòu)性問題以及以農(nóng)村土地制度、財(cái)政補(bǔ)貼制度等為代表的體制性矛盾沖突愈來愈突出，已經(jīng)影響到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)民收入穩(wěn)步提高以及農(nóng)村發(fā)展活力等根本性領(lǐng)域。同時(shí)，我國“三農(nóng)”發(fā)展在積極探索中開辟了符合我國社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的進(jìn)步路徑，也積累了大量具有中國特色的寶貴實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。因此，我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革亟待深入推進(jìn)，同時(shí)對“三農(nóng)”發(fā)展的理論探索與政策研究亟待全面展開?；诖?，本期“專題研討”聚焦農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，從理論上、歷史發(fā)展上，以及熱點(diǎn)問題解決上，對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)行多角度探討，以期能引起學(xué)界與實(shí)務(wù)部門的關(guān)注并推進(jìn)相關(guān)問題的研究。

2017年的中央1號文件，將深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為主題，這是中央立足于我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展已進(jìn)入新的歷史階段，堅(jiān)持問題導(dǎo)向作出的重大決策，是破解當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期“三農(nóng)”難題的治本藥方。近年來，中央財(cái)政認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院決策部署，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展。今后，中央財(cái)政將在準(zhǔn)確把握若干重大關(guān)系的基礎(chǔ)上，加大投入力度，完善政策措施，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

一、我國農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r及主要矛盾的轉(zhuǎn)變

近年來，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展呈現(xiàn)穩(wěn)、進(jìn)、新的良好態(tài)勢，表現(xiàn)為穩(wěn)中有進(jìn)、穩(wěn)中有新。

穩(wěn)，即大勢穩(wěn)、基本面好。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)，2016年糧食總產(chǎn)12325億斤，比2015年減少104億斤，仍是歷史上第二個(gè)高產(chǎn)年，棉油糖、果菜茶、肉蛋奶、水產(chǎn)品供給充足，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平穩(wěn)步提升。農(nóng)民增收穩(wěn)，農(nóng)村居民人均可支配收入12363元，名義增長8.3%，實(shí)際增長6.2%，繼續(xù)高于城鎮(zhèn)居民收入增速。農(nóng)村社會穩(wěn)，農(nóng)村民生繼續(xù)改善，農(nóng)村黨的建設(shè)得到加強(qiáng)，農(nóng)民群眾對改革發(fā)展的獲得感明顯增強(qiáng)，農(nóng)村社會保持和諧穩(wěn)定。進(jìn)，即重要領(lǐng)域有進(jìn)展，有突破。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得較大進(jìn)展，2016年籽粒玉米調(diào)減面積3000萬畝左右，大豆、雜糧、飼草面積明顯增加。農(nóng)村改革深入推進(jìn)，“三權(quán)分置”辦法出臺實(shí)施，農(nóng)村“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革全面鋪開，玉米收儲制度改革取得重大突破，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力進(jìn)一步增強(qiáng)。脫貧攻堅(jiān)穩(wěn)步推進(jìn)，一系列大力度的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧政策全面實(shí)施，2016年全年減少1000萬人的脫貧任務(wù)超額完成。新，即新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，新動力新動能不斷增強(qiáng)。以休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商、農(nóng)產(chǎn)品精深加工為代表的農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃興起，家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等各類新型經(jīng)營主體大批涌現(xiàn)，返鄉(xiāng)回鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新成為新的熱潮，正在為我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添新的動能。

在“三農(nóng)”形勢持續(xù)向好的同時(shí)，近兩年農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展也出現(xiàn)了異常錯(cuò)綜復(fù)雜的另一面，面臨許多前所未有的矛盾挑戰(zhàn)。農(nóng)民增收難、糧食庫存高、進(jìn)口沖擊大等問題凸顯，反映出我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的外部環(huán)境和內(nèi)在動因發(fā)生了重大、深刻的變化。

一是宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生變化，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展動能不足的問題更加凸顯?，F(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，增速降擋回落。農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是宏觀經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，伴隨經(jīng)濟(jì)增速下行，由農(nóng)產(chǎn)品需求量增長和城鎮(zhèn)化帶動的就業(yè)受到明顯影響，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的“引擎”降擋減力，農(nóng)業(yè)農(nóng)村特別是農(nóng)民增收進(jìn)入“減速帶”。全國農(nóng)民人均可支配收入2013年增長16%、2014年增長9.5%、2015年增長7.4%、2016年降到6.2%，并且農(nóng)民收入增速下滑勢頭還在持續(xù)。

二是農(nóng)產(chǎn)品需求格局發(fā)生變化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理的問題更加凸顯。隨著農(nóng)業(yè)特別是糧食連年豐收，農(nóng)產(chǎn)品由供求緊平衡轉(zhuǎn)變?yōu)楣┣笃胶?、個(gè)別品種供大于求，總量矛盾緩解、結(jié)構(gòu)問題突出。從總量供求看，2010年以來我國稻谷、小麥、玉米三大主糧總產(chǎn)量增產(chǎn)15%以上，消費(fèi)量上漲不到6%。玉米產(chǎn)大于求的矛盾尤為突出，2015年全國玉米產(chǎn)量4492億斤，但當(dāng)年消費(fèi)量僅為3500億斤，產(chǎn)大于銷近千億斤，再加上替代品進(jìn)口，許多地方庫存爆滿，存不下、銷不動，2016年庫存繼續(xù)增加。同時(shí)，棉花、油料等其他大宗農(nóng)產(chǎn)品加上進(jìn)口，也都呈現(xiàn)供大于求的狀態(tài)。農(nóng)產(chǎn)品總體供求寬松、價(jià)格低迷成為基本面，這已不是短期現(xiàn)象，將成為今后一段時(shí)期的階段性特點(diǎn)。從供需結(jié)構(gòu)看，2010年我國人均GDP不到4500美元，目前超過了8000美元，已經(jīng)進(jìn)入由中低收入國家向中高收入國家邁進(jìn)的關(guān)鍵期，同時(shí)也是溫飽過后消費(fèi)質(zhì)量的轉(zhuǎn)變升級期，農(nóng)產(chǎn)品的綠色安全、有機(jī)高端、個(gè)性品牌需求快速上升，低端產(chǎn)品消費(fèi)明顯下降，消費(fèi)需求急劇升級，而生產(chǎn)結(jié)構(gòu)跟不上消費(fèi)變化。這造成一方面大量普通農(nóng)產(chǎn)品積壓賣難，另一方面優(yōu)質(zhì)高端農(nóng)產(chǎn)品供不應(yīng)求，供求結(jié)構(gòu)嚴(yán)重錯(cuò)位。

三是農(nóng)業(yè)國際競爭形勢發(fā)生變化，農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式不適應(yīng)的問題更加凸顯。2005年以前，我國農(nóng)產(chǎn)品總體上是出口多、進(jìn)口少，但目前變成了逆差國。特別是近年來隨著國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本持續(xù)攀升，我國農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢迅速喪失。2004年以來，我國農(nóng)業(yè)勞動力成本年均上漲20%以上，土地成本（流轉(zhuǎn)價(jià)格）年均上漲25%以上，糧棉油生產(chǎn)成本年均增長10%以上。這導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)原有的低成本優(yōu)勢在“十二五”時(shí)期發(fā)生逆轉(zhuǎn)，再加上其他因素，導(dǎo)致國內(nèi)外主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格明顯倒掛，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口壓力空前加大。

四是資源環(huán)境狀況發(fā)生變化，農(nóng)業(yè)發(fā)展不可持續(xù)的問題更加凸顯。多年的農(nóng)業(yè)資源過度利用，帶來土地超墾過牧、地下水超采、土地重金屬污染、水土流失加劇、面源污染加重，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，制約農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，也成為影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要因素。我國化肥利用率不到40%，農(nóng)藥利用率為35%，農(nóng)膜殘留率高達(dá)40%。全國70%以上的江河湖泊受到污染，上億畝耕地不同程度受到重金屬污染。地下水超采嚴(yán)重，華北平原形成了6.7萬平方公里的地下水超采漏斗區(qū)。我國農(nóng)業(yè)資源環(huán)境承載能力已近極限，粗放經(jīng)營、竭澤而漁的發(fā)展路子已經(jīng)走到盡頭。

我國農(nóng)業(yè)發(fā)展中的這些問題，供給和需求兩側(cè)都存在，但矛盾的主要方面在供給側(cè)，并且主要是結(jié)構(gòu)性、體制性問題。2016年“兩會”期間，習(xí)近平總書記參加湖南代表團(tuán)審議時(shí)明確指出，“農(nóng)業(yè)主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，主要表現(xiàn)為階段性的供過于求和供給不足并存。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國農(nóng)業(yè)政策改革和完善的主要方向”。習(xí)近平總書記的重要論斷，是對我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形勢的科學(xué)判斷，為我們做好當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的“三農(nóng)”工作指明了方向，提供了重要遵循。

二、中央財(cái)政支持農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革情況

2016年以來，中央財(cái)政圍繞“補(bǔ)短板、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、促改革”，支持優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，支持打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力，著力推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得積極進(jìn)展。

（一）支持補(bǔ)短板，著力打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)

一是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“扶貧開發(fā)投入，要同打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的要求相匹配”、“中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金，增長幅度要體現(xiàn)加大脫貧攻堅(jiān)力度的要求”等重要指示精神，中央財(cái)政積極優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，繼續(xù)大幅增加財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金規(guī)模，2017年安排補(bǔ)助地方財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金861億元，在2016年凈增200億元的基礎(chǔ)上再增加200億元，在2016年增長43.4%的基礎(chǔ)上再增長30.3%。二是開展貧困縣整合涉農(nóng)資金試點(diǎn)。以國務(wù)院辦公廳名義印發(fā)《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》，將一部分財(cái)政涉農(nóng)資金的配置權(quán)力，完全下放給處于脫貧攻堅(jiān)第一線的貧困縣，由貧困縣根據(jù)脫貧攻堅(jiān)需要，自主統(tǒng)籌使用，促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。社會各界普遍認(rèn)為，這是政府部門“刀刃向內(nèi)”的自我革命，意義重大。試點(diǎn)地區(qū)積極性很高，整合力度很大。從2017年起，這項(xiàng)改革試點(diǎn)將推廣到全部貧困縣，并啟動跟蹤調(diào)研。三是支持做好易地扶貧搬遷。中央財(cái)政對2016-2017年搬遷貸款2000億元給予90%貼息。同時(shí)，督促地方強(qiáng)化資金監(jiān)管，嚴(yán)格項(xiàng)目主體舉債，避免市場主體的經(jīng)營性風(fēng)險(xiǎn)由政府兜底。四是支持地方探索資產(chǎn)收益扶貧，探索將財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金用于貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所形成的資產(chǎn)，折股量化給貧困地區(qū)貧困群眾，幫助其培育穩(wěn)定的增收來源。

（二）支持調(diào)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局

一是支持農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整相關(guān)試點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“休養(yǎng)生息”。2016年，支持在東北四省區(qū)和河北等17個(gè)省份啟動實(shí)施“糧改飼”、“糧改豆”補(bǔ)貼試點(diǎn)，采取以養(yǎng)帶種方式，推動試點(diǎn)區(qū)域種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，引導(dǎo)牛羊飼養(yǎng)從玉米籽粒飼喂向全株青貯飼喂適度轉(zhuǎn)變；開展耕地休耕試點(diǎn)，通過現(xiàn)有資金渠道，支持在河北、湖南、貴州、云南、甘肅等地區(qū)探索實(shí)行耕地休耕制度。2017年繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點(diǎn)范圍。二是發(fā)揮市場機(jī)制作用，帶動農(nóng)民優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)。完善農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控制度，繼續(xù)開展棉花、大豆目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)。在保護(hù)農(nóng)民利益的前提下，改革完善玉米收儲制度。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，取消東北四省區(qū)玉米臨時(shí)收儲政策，并建立玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度。研究制定《關(guān)于建立玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼的實(shí)施意見》，中央財(cái)政按照170元/畝的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，安排補(bǔ)貼資金378億元。玉米市場化收購加“補(bǔ)貼”新機(jī)制，使市場價(jià)格更好引導(dǎo)農(nóng)民安排生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。三是支持提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。2016年，中央財(cái)政安排農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金404億元，同比增長4.2%。通過提高投入標(biāo)準(zhǔn)、突出建設(shè)重點(diǎn)，集中力量建設(shè)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、節(jié)水高效、生態(tài)友好的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策，提高對產(chǎn)糧大縣三大糧食作物的保費(fèi)補(bǔ)貼比例，增強(qiáng)應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)能力。

（三）支持轉(zhuǎn)方式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

一是經(jīng)國務(wù)院同意，從2016年起，支持啟動新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)，促進(jìn)“草原增綠”。新政策取消了原牧民生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼和牧草良種補(bǔ)貼，并適當(dāng)提高禁牧補(bǔ)助和草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，在半農(nóng)、半牧區(qū)實(shí)行一攬子政策，放權(quán)于地方統(tǒng)籌開展草原保護(hù)建設(shè)。二是支持?jǐn)U大新一輪退耕還林還草規(guī)模，促進(jìn)“耕地還綠”。在印發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大新一輪退耕還林還草規(guī)模的通知》的基礎(chǔ)上，做好各地基本農(nóng)田保有量調(diào)整方案的批復(fù)工作。2016-2017年，支持實(shí)施新一輪退耕還林還草2740萬畝。支持?jǐn)U大全面停止天然林商業(yè)性采伐的范圍，提高天保工程補(bǔ)助和森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。三是加大投入力度，支持?jǐn)U大重金屬污染耕地修復(fù)治理、地下水超采區(qū)綜合治理等試點(diǎn)，大力促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村廢棄物綜合利用等生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)“土地轉(zhuǎn)綠”。四是推進(jìn)畜禽糞污資源化利用。2017年，按照中央支持、地方為主、市場運(yùn)營的原則，中央財(cái)政選擇部分生豬、奶牛、肉牛養(yǎng)殖重點(diǎn)縣，開展畜禽糞污資源化利用試點(diǎn)。

（四）大力促改革，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力

一是開展農(nóng)村綜合性改革試點(diǎn)試驗(yàn)工作。2017年，中央財(cái)政以《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》為藍(lán)本，通過綜合集成政策措施，尤其是多年中央1號文件出臺的各項(xiàng)改革政策，圍繞建立健全相關(guān)機(jī)制，采取多策并舉，集中施策方式，推進(jìn)鄉(xiāng)村聯(lián)動，政策下沉到村，檢視驗(yàn)證涉農(nóng)政策在農(nóng)村的成效。二是開展田園綜合體試點(diǎn)工作。試點(diǎn)工作圍繞農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠，支持有條件的鄉(xiāng)村加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)支撐、公共服務(wù)、環(huán)境風(fēng)貌建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)生活生態(tài)“三生同步”、一二三產(chǎn)業(yè)“三產(chǎn)融合”、農(nóng)業(yè)文化旅游“三位一體”，積極探索推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展的新模式、新業(yè)態(tài)、新路徑，逐步建成以農(nóng)民合作社為主要載體，讓農(nóng)民充分參與和受益，集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體的田園綜合體。三是貫徹實(shí)施以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革方案，要求各地方和有關(guān)部門研究落實(shí)具體實(shí)施方案，明確目標(biāo)任務(wù)、時(shí)間表、路線圖，重點(diǎn)研究解決以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度建設(shè)中的重大問題，推動各項(xiàng)改革任務(wù)落實(shí)到位。

三、今后支持農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的意見

今后一段時(shí)期支持農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要在嚴(yán)格貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院決策部署的基礎(chǔ)上，以辯證思維妥善處理好以下重大關(guān)系，把握好工作的度。

一是處理好“穩(wěn)”與“進(jìn)”的關(guān)系。2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)指出，要貫徹落實(shí)“穩(wěn)中求進(jìn)”的工作總基調(diào)。堅(jiān)持這個(gè)總基調(diào)不僅是2017年及今后一個(gè)時(shí)期全黨全國工作的總基調(diào)，也是我國“三農(nóng)”工作的總基調(diào)、總要求，同時(shí)也是方法論，是我們抓好經(jīng)濟(jì)工作和“三農(nóng)”工作的基本方向和根本遵循?！胺€(wěn)”是基礎(chǔ)，就是要穩(wěn)住農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的好形勢、穩(wěn)定農(nóng)村的基本經(jīng)營制度、穩(wěn)定行之有效的農(nóng)村政策，這是主基調(diào)，更是大局?！斑M(jìn)”是目的，就是以穩(wěn)為前提，在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵領(lǐng)域有所進(jìn)取，在把握好度的前提下奮發(fā)有為。二是處理好政府與市場的關(guān)系。習(xí)近平總書記在中央政治局第三十八次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重大原則。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，改變目前不合理的農(nóng)業(yè)供給結(jié)構(gòu)，更好滿足需求，必須更加充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，讓市場力量引領(lǐng)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對市場需求變化的反應(yīng)和調(diào)整能力。當(dāng)然，這絕不意味著要削弱政府對農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)，而是該增加的投入還得繼續(xù)增加，但要進(jìn)一步劃清政府和市場的邊界，擺正位置，既不越俎代庖，也不袖手旁觀，要通過政策引導(dǎo)市場預(yù)期，通過支持農(nóng)村改革激發(fā)市場活力，使政府的扶持更有效率，更好彌補(bǔ)市場功能不足。三是處理好“內(nèi)”與“外”的關(guān)系。習(xí)近平總書記指出，要善于用好兩個(gè)市場、兩種資源，適當(dāng)增加進(jìn)口和加快農(nóng)業(yè)走出去步伐。新形勢下，確保糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全，必須樹立戰(zhàn)略思維和全球眼光，通過適當(dāng)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品滿足國內(nèi)需求，這是我國現(xiàn)有農(nóng)業(yè)資源稟賦下的合理選擇。但同時(shí)要看到，確保糧食安全，必須始終堅(jiān)持“以我為主”的戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，中國人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手上，我們的飯碗應(yīng)該主要裝中國糧。我國農(nóng)業(yè)貿(mào)易開放程度高，農(nóng)產(chǎn)品的平均關(guān)稅水平僅為15.2%，不到世界農(nóng)產(chǎn)品平均關(guān)稅水平62%的1/4。一些發(fā)達(dá)國家對某些特定農(nóng)產(chǎn)品的關(guān)稅保護(hù)水平更是高得驚人。在這種背景下，要應(yīng)對國際國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格倒掛問題，妥善解決好我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的高產(chǎn)量、高進(jìn)口、高庫存、高成本等難題，必須苦練內(nèi)功，加快改革，著力提升我國農(nóng)業(yè)的競爭力，贏得生存發(fā)展空間。四是處理好新型經(jīng)營主體與普通農(nóng)戶的關(guān)系。發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型經(jīng)營主體，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向，也是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手。但是，扶持新型經(jīng)營主體不能忽視小農(nóng)戶。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出“推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，需要深入研究中國國情，做到因地制宜、分類施策，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模堅(jiān)持宜大則大、宜小則小”。因此，財(cái)政支農(nóng)政策的基本面必須照顧到大多數(shù)的普通農(nóng)戶，不能人為壘大戶、造盆景，更不能把普通農(nóng)戶擠出去，要讓普通農(nóng)戶也能參與和受益。

具體來看，財(cái)政支持農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要深入做好以下工作：

——完善財(cái)政支農(nóng)投入政策供給的體制機(jī)制。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，體現(xiàn)在財(cái)政政策上，就是要通過支農(nóng)政策的優(yōu)化調(diào)整，使政策更加符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展形勢變化，更加符合基層實(shí)際需要，從而推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。堅(jiān)持優(yōu)先保障支農(nóng)投入，按照“力度不減弱、總量有增加”的要求，要繼續(xù)保持強(qiáng)農(nóng)富農(nóng)惠農(nóng)政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。緊扣重點(diǎn)推進(jìn)涉農(nóng)資金整合統(tǒng)籌，廣泛實(shí)行“大專項(xiàng)+工作清單”方式，實(shí)現(xiàn)中央宏觀調(diào)控和地方自主統(tǒng)籌的有機(jī)銜接。積極盤活存量資金，喚醒趴在各級財(cái)政賬上的涉農(nóng)沉淀資金，做到“財(cái)盡其用”。積極發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”作用，積極撬動金融、社會資本投入，引導(dǎo)金融和工商資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村，促進(jìn)形成多元化投入格局。

——支持形成農(nóng)產(chǎn)品有效供給和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。支持推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制改革、改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度、推進(jìn)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等，提高農(nóng)產(chǎn)品供給體系的質(zhì)量和效率。支持加快構(gòu)建新型經(jīng)營體系，在加強(qiáng)政府引導(dǎo)作用的同時(shí)，注重發(fā)揮優(yōu)勝劣汰的市場競爭機(jī)制作用，充分激發(fā)經(jīng)營主體內(nèi)生動力和活力。深化農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制改革，完善農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控制度，增強(qiáng)主要農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性和靈活性。著力推進(jìn)以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革，在確保國家糧食安全的同時(shí)，將政策目標(biāo)從促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向生產(chǎn)與生態(tài)兼顧轉(zhuǎn)變。繼續(xù)大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。堅(jiān)持政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿的原則，建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。將財(cái)政支持對象從以農(nóng)民個(gè)體為主，轉(zhuǎn)向家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體并重。

——積極支持保障脫貧攻堅(jiān)，促進(jìn)農(nóng)民收入較快增長。增加農(nóng)民收入是“三農(nóng)”工作的中心任務(wù)，也是財(cái)政支持推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。必須緊緊抓住這一核心，構(gòu)建促進(jìn)增收的政策體系，拓寬增收渠道，盡早實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入倍增目標(biāo)。持續(xù)加大財(cái)政扶貧投入，大力推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，重點(diǎn)抓好貧困縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)。支持通過產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、產(chǎn)業(yè)集聚等方式，將資本、技術(shù)以及資源要素進(jìn)行跨界集約化配置，促進(jìn)農(nóng)民共同分享農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條上的增值收益，拓展農(nóng)民參與增值收益的環(huán)節(jié)。

——支持推進(jìn)農(nóng)村改革，促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定。通過支持推進(jìn)農(nóng)村土地、集體產(chǎn)權(quán)等制度改革，釋放改革紅利、增加農(nóng)村活力，是財(cái)政支持推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，扎實(shí)開展鄉(xiāng)村田園綜合體試點(diǎn)示范工作。深入推進(jìn)村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)，加強(qiáng)對“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制的規(guī)范引導(dǎo)。支持充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)資源的豐富性、鄉(xiāng)村文化的獨(dú)特性、綠水青山的生態(tài)性，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)休閑觀光、養(yǎng)生養(yǎng)老等新產(chǎn)業(yè)，持續(xù)深挖農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)部增收潛力。

（責(zé)任編輯：董麗娟）

Supporting Agriculture Supply-Side Structural Reform Study

Research Group of Agriculture Department,MOF

At present,China has a stable or even good trend in its three-rural issues,i.e.agriculture,rural areas and farmers,although it faces such problems as macro-economic environment fluctuation,agriculture product demand structure change domestic and overseas,complex competition of international agriculture industries, and the challenges from resource and environment sustainability.China central finance department always persists in supporting the structure reform in agriculture supply side,continuously issues related regulations and inputs lot fund to support poverty reduction and problem solving,optimizes agriculture industry structure, strengthens the developments of agriculture and rural areas.In a recent future,our policy will focus on the stability tune,upside purpose.Based on this,the central finance will improve its policy supply in fiscal agriculture-support,help to build an effective supply of agriculture products and new-type agriculture operation system,positively support poverty reduction,promote a relatively quick increase in farmers'income,support the rural area reform and promote its harmony and stability.

Agriculture Supply-side Reform;Fiscal Support;Fiscal Policy

F812

A

2096-1391（2017）07-0005-06