史全增

食品安全監(jiān)管是一種高度專業(yè)性、綜合性和復(fù)雜性的工作，與公眾的生命健康和社會的穩(wěn)定具有直接的關(guān)聯(lián)。為了實現(xiàn)對食品安全的有效監(jiān)管，國家建構(gòu)了中央政府和地方各級人民政府 （以下簡稱為地方政府）及其有關(guān)部門共同參與的監(jiān)管體制。根據(jù) 《食品安全法》的規(guī)定，中央政府的相關(guān)職能部門主要是通過提供政策指引和規(guī)范性文件的制定等手段，推動全國食品安全監(jiān)管工作的良性開展，并建立食品安全監(jiān)管的統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)?！?〕根據(jù) 《食品安全法》第5條的規(guī)定：“國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會，其職責(zé)由國務(wù)院規(guī)定。國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，對食品生產(chǎn)經(jīng)營活動實施監(jiān)督管理。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門依照本法和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，組織開展食品安全風(fēng)險監(jiān)測和風(fēng)險評估，會同國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門制定并公布食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)。國務(wù)院其他有關(guān)部門依照本法和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，承擔(dān)有關(guān)食品安全工作?！睆脑摋l文可以看出，中央層級的監(jiān)管部門很少直接承擔(dān)食品安全的監(jiān)管責(zé)任。而食品生產(chǎn)經(jīng)營的實際監(jiān)管工作主要由地方政府及其監(jiān)管部門承擔(dān)，特別是由最貼近公眾的縣級地方政府及其監(jiān)管部門來實現(xiàn)食品安全保障任務(wù)。為了應(yīng)對食品安全監(jiān)管中頻頻出現(xiàn)的行政不作為、亂作為、監(jiān)管空白等現(xiàn)實問題，需要建立一種良性、動態(tài)的食品安全監(jiān)管職責(zé)的分配和承擔(dān)機(jī)制。我們雖然難以從根本上消除無盡的權(quán)限沖突，但是，可以從產(chǎn)生權(quán)限沖突后如何化解的機(jī)制上入手，建立解決權(quán)限沖突的法律機(jī)制。〔2〕參見金國坤：《行政權(quán)限沖突解決機(jī)制研究：部門協(xié)調(diào)的法制化路徑探尋》，北京大學(xué)出版社2010年版，第18頁。隨著對食品安全監(jiān)管規(guī)律認(rèn)識的深化，有權(quán)機(jī)關(guān)力圖通過法律規(guī)范和規(guī)范性文件對各個層級的地方政府及其相關(guān)部門責(zé)任的科學(xué)界定來促進(jìn)其規(guī)制權(quán)的積極行使。地方政府在食品安全監(jiān)管中的責(zé)任也是一個變遷的過程，通過對有關(guān)文本的考察，不僅使我們明了地方政府在食品安全監(jiān)管中的責(zé)任變遷，也會深化對地方政府責(zé)任的認(rèn)識。但是，同實踐的需要相比，地方政府在食品安全監(jiān)管中的責(zé)任不僅在理論上較少進(jìn)行系統(tǒng)探討，法律規(guī)定的原則性和模糊性也為其責(zé)任的合理擔(dān)當(dāng)埋下了不確定性因素?；谝陨险J(rèn)識，筆者試圖通過對文本意義上我國地方政府在食品安全監(jiān)管中責(zé)任的變遷分析，探討地方政府在食品安全監(jiān)管中的責(zé)任性質(zhì)，以及這種責(zé)任對食品安全監(jiān)管的貢獻(xiàn)，進(jìn)而提出促進(jìn)地方政府有效承擔(dān)食品安全監(jiān)管責(zé)任的統(tǒng)制進(jìn)路。

一、我國地方政府在食品安全監(jiān)管中責(zé)任的變遷

從文本角度出發(fā)，我國地方政府的食品安全監(jiān)管責(zé)任大致可以劃分為三個階段，分別是食品衛(wèi)生時期、負(fù)總責(zé)時期和統(tǒng)一負(fù)責(zé)時期，各個時期由于歷史條件和對食品安全監(jiān)管規(guī)律的認(rèn)識不同，從立法和政策層面要求地方政府承擔(dān)不同的責(zé)任。

（一）食品衛(wèi)生時期 （新中國成立至2004年）

這一時期以食品衛(wèi)生為關(guān)鍵詞，有關(guān)食品安全的法律、法規(guī)較少，主要有1965年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的 《食品衛(wèi)生管理試行條例》、1979年的 《食品衛(wèi)生管理試行條例》、1982年通過的 《食品衛(wèi)生法 （試行）》和1995年通過的 《食品衛(wèi)生法》，食品衛(wèi)生行政主要是以政策和行政命令為主要依據(jù)。上述法律、法規(guī)對地方政府的食品安全監(jiān)管職責(zé)很少規(guī)定，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)上主要限于衛(wèi)生行政部門，監(jiān)管目的則主要是為了保障食品衛(wèi)生，防止食品污染和有害因素對人體的危害。如 《食品衛(wèi)生管理試行條例》僅在其第27條規(guī)定：“國務(wù)院各有關(guān)部門和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本條例的規(guī)定，結(jié)合各自的具體情況，制訂實施細(xì)則和管理辦法?！薄妒称沸l(wèi)生法》對地方政府的責(zé)任主要集中規(guī)定于第17條：“各級人民政府的食品生產(chǎn)經(jīng)營管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)食品衛(wèi)生管理工作，并對執(zhí)行本法情況進(jìn)行檢查。各級人民政府應(yīng)當(dāng)鼓勵和支持改進(jìn)食品加工工藝，促進(jìn)提高食品衛(wèi)生質(zhì)量。”盡管在法律、法規(guī)中有了部門之間分工、配合的初步規(guī)定，如根據(jù) 《食品衛(wèi)生法 （試行）》的規(guī)定，出口食品由國家進(jìn)出口商品檢驗部門進(jìn)行衛(wèi)生監(jiān)督、檢驗，海關(guān)憑國家進(jìn)出口商品檢驗部門的證書放行等，但是，地方政府與食品安全監(jiān)管部門之間的關(guān)系規(guī)定比較模糊，地方政府的責(zé)任性質(zhì)也十分不明確。

在新中國成立后的很長一段時期內(nèi)，公眾的生活資料比較匱乏，更多地以溫飽為訴求，加之食品安全的檢測手段有限、公眾對健康指標(biāo)缺乏科學(xué)認(rèn)識，特定的社會歷史條件導(dǎo)致了缺乏對食品安全的精細(xì)化監(jiān)管。而且在計劃經(jīng)濟(jì)的條件下，食品生產(chǎn)企業(yè)以公有制為主，生產(chǎn)和銷售管理上相對比較規(guī)范，食品衛(wèi)生大致上可以得到保證，以食品衛(wèi)生為訴求的食品安全監(jiān)管體制基本上符合當(dāng)時的要求，食品安全問題不是特別突出，沒有在法制層面上厘清地方政府責(zé)任的迫切壓力。但是，隨著計劃經(jīng)濟(jì)的解體，在國有食品生產(chǎn)企業(yè)之外，產(chǎn)生了許多個體企業(yè)，私營企業(yè)，政府對食品安全的管控出現(xiàn)了復(fù)雜化情況?！皬挠媱潟r代走來的政府缺乏管理小企業(yè)的經(jīng)驗……面臨大量的小作坊、小廠家組成的現(xiàn)代市場，原有的制度似乎捉襟見肘?！薄?〕劉亞平：“美國食品監(jiān)管改革及其對中國的啟示”，《中山大學(xué)學(xué)報 （社科版）》2 008年第4期，第152頁。因此，在缺乏合理監(jiān)管和科學(xué)監(jiān)管的情況下，食品衛(wèi)生體制已經(jīng)難以保障公眾的食品安全訴求。

（二）地方政府負(fù)總責(zé)時期 （2004年至2009年）

“地方政府負(fù)總責(zé)”實際上是一種剩余監(jiān)管權(quán)，即當(dāng)某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)監(jiān)管真空或權(quán)力爭奪時，地方政府要統(tǒng)一擔(dān)負(fù)起責(zé)任來。〔4〕參見胡穎廉：“奶粉事件 政府需要承擔(dān)什么責(zé)任”，載 《中國國門時報》2008年11月17日，第001版。地方政府 “負(fù)總責(zé)”的概念首次出現(xiàn)在1991年 《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)計劃生育工作嚴(yán)格控制人口增長的決定》中。由于在20世紀(jì)末和21世紀(jì)初的這段時間內(nèi)食品安全事故頻發(fā)，為了應(yīng)對規(guī)制機(jī)關(guān)不作為的現(xiàn)象，提升地方政府在食品安全監(jiān)管中的能動性，負(fù)總責(zé)制度在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域得到了采用。〔5〕在1998年春節(jié)前后，發(fā)生了山西省朔州市假酒案，造成27人喪生，數(shù)百人中毒；2 002年發(fā)生了南京 “9-14”湯山特大投毒案，致42人死亡，300多人中毒。2 004年安徽發(fā)生阜陽劣質(zhì)奶粉事件，共查出輕、中度營養(yǎng)不良的嬰兒189例，重度營養(yǎng)不良患兒28例，死亡12例。以上系列事件曝光后，暴露了食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的諸多問題。一方面無論是生產(chǎn)還是銷售都存在多頭管理，以致最后無法落實責(zé)任，管理效率不高；另一方面監(jiān)管和處罰力度有待加強(qiáng)。參見唐哲：“誰制造了大頭娃娃”，《中國質(zhì)量萬里行》2004年第6期，第22～28頁。2004年9月1日通過的 《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》，明確 “地方各級人民政府對當(dāng)?shù)厥称钒踩?fù)總責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本地區(qū)的食品安全監(jiān)管和整治工作”。該 《決定》正式確定了在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域地方政府負(fù)總責(zé)制度。2007年7月26日公布的 《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》承繼了地方政府對本行政區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)品安全監(jiān)督管理負(fù)總責(zé)制度。2007年8月5日，國務(wù)院發(fā)布的 《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全工作的通知》，明確要求 “縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全監(jiān)督管理負(fù)總責(zé)。”然而，2008年三鹿毒奶粉事件的發(fā)生使我們反思食品安全監(jiān)管中地方政府的責(zé)任界定。同以前的多由個人、小企業(yè)引發(fā)的食品安全事件相比，三鹿毒奶粉事件是由一個擁有諸多榮譽(yù)光環(huán)并深受政府和公眾信賴的國有企業(yè)造成的，給社會和受害者造成了巨大的傷害，當(dāng)?shù)卣谑录澈笊踔疗鸬搅朔浅Ｘ?fù)面的作用。鑒于三鹿毒奶粉事件的惡劣影響，為了落實地方政府在食品安全監(jiān)管中的責(zé)任，2008年10月6日通過的 《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》依然要求縣級以上地方政府對本行政區(qū)域內(nèi)的乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理負(fù)總責(zé)。一方面基于對地方政府負(fù)總責(zé)制度理解的問題，為什么地方政府負(fù)總責(zé)反而沒能阻止悲劇的不斷發(fā)生；另一方面怎樣合理把握地方政府與食品安全監(jiān)管部門之間的關(guān)系問題，這些都亟待在理論和實踐中進(jìn)行厘清。

有學(xué)者認(rèn)為：當(dāng)前，地方政府負(fù)總責(zé)領(lǐng)域的快速擴(kuò)張，在一定程度上揭示了中央政府常規(guī)管理與調(diào)控制度的失靈，因此必須頻繁借助于對地方政府官員最具威懾力的負(fù)總責(zé)制度。然而，地方政府負(fù)總責(zé)制度只可能在過渡階段治標(biāo)，不可能長期治本。要持續(xù)、有效地規(guī)范地方政府的行為，使其積極履行各項政府職能，必須依靠常規(guī)管理與調(diào)控制度的重建或再造，地方政府負(fù)總責(zé)制度充其量只應(yīng)該是其中的一個環(huán)節(jié)或者說是最后的威懾工具?！?〕周漢華：“地方政府負(fù)總責(zé)制度分析及其改革建議”，載吳敬璉主編：《比較》（第四十一輯），中信出版社2009年版，第24頁。過于強(qiáng)調(diào)地方政府負(fù)總責(zé)的提法，容易給人一種籠統(tǒng)的印象，即地方政府為了應(yīng)對食品安全事件，是可以超越和隨意干涉監(jiān)管部門履行職責(zé)的，這與科學(xué)行政、合理行政和依法行政的要求也是相違背的，因此需要對地方政府的責(zé)任予以科學(xué)的界定。另一方面，在風(fēng)險社會下要求地方政府對發(fā)生的一切食品安全事件都要負(fù)有責(zé)任，是不現(xiàn)實的。因此，應(yīng)確立在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)和社會條件下，最大程度地減少風(fēng)險而非消滅風(fēng)險的思想，促進(jìn)地方政府面對問題時的積極行政。

（三）地方政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)時期 （2009年至今）

2008年4月20日公布的 《食品安全法》（草案）本來也規(guī)定地方政府在食品安全監(jiān)管中負(fù)總責(zé)〔7〕《食品安全法》（草案）第4條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理負(fù)總責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮食品安全突發(fā)事件應(yīng)對工作；建立食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制，對食品安全監(jiān)督管理部門進(jìn)行評議、考核。上級人民政府所屬部門在下級行政區(qū)域設(shè)置的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在所在地人民政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，依法做好食品安全監(jiān)督管理工作?！薄５?，在后來的全國人大常務(wù)委員會審議中，有些常委委員和地方提出，目前負(fù)責(zé)食品安全分段監(jiān)管的質(zhì)監(jiān)、工商和食品藥品監(jiān)管部門均實行省以下垂直管理，草案應(yīng)當(dāng)更好地體現(xiàn)權(quán)責(zé)一致的原則，因此法律委員會對這一表述進(jìn)行了修改?！?〕參見2 008年8月25日 《全國人民代表大會法律委員會關(guān)于 〈中華人民共和國食品安全法（草案）〉修改情況的匯報》。最終，在2009年通過的 《食品安全法》中采用了縣級以上地方政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)的提法。筆者以為，《食品安全法》對地方政府 “統(tǒng)一負(fù)責(zé)”的提法不僅是對負(fù)總責(zé)的一種變通，也不僅是應(yīng)對地方政府和垂直管理部門協(xié)調(diào)難題，更重要的是對地方政府食品安全責(zé)任的一種科學(xué)認(rèn)識。統(tǒng)一負(fù)責(zé)與負(fù)總責(zé)相比，前者更加突出了在日常食品安全監(jiān)管中，地方政府在尊重法定監(jiān)管部門權(quán)限前提下的協(xié)調(diào)監(jiān)督職責(zé)，設(shè)定了地方政府在食品安全監(jiān)管中不越位、不缺位的制度保障。地方政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)是科學(xué)合理地分配行政職權(quán)和責(zé)任，是有效規(guī)制的制度前提和保障路徑，更加符合合法行政和合理行政的基本理念。“以風(fēng)險規(guī)制的思路來管理食品安全，強(qiáng)調(diào)的是對危險或災(zāi)難的可能性進(jìn)行評估及控制，它將管理的重心前置，要求管理者主動去預(yù)測和評估未來可能發(fā)生的危險，尋找最有價值的風(fēng)險集聚點，并將有限的監(jiān)管資源有針對性地用于重大的風(fēng)險控制?！薄?〕劉亞平：“中國食品安全的監(jiān)管痼疾及其糾治——對毒奶粉卷土重來的剖析”，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2011年第3期，第92頁。而統(tǒng)一負(fù)責(zé)正是以食品安全為最終目的，促進(jìn)地方政府統(tǒng)籌運(yùn)用各種資源減少或避免重大風(fēng)險的發(fā)生。

2015年4月24日修訂后的 《食品安全法》在食品安全監(jiān)管主體上有較大的變化，主要是由國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的監(jiān)管，打破了以往由質(zhì)檢、工商和食藥部門分別對食品生產(chǎn)、食品流通和餐飲服務(wù)活動進(jìn)行分段監(jiān)管的分工模式。在地方政府層面，則在繼承統(tǒng)一負(fù)責(zé)制度的基礎(chǔ)上，建構(gòu)了一種促進(jìn)保障型的地方政府責(zé)任，加強(qiáng)食品安全監(jiān)督管理能力建設(shè)，為食品安全工作提供保障。修訂后的 《食品安全法》可以說是對地方政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)的深化認(rèn)識，更加突出地方政府在保障食品安全監(jiān)管部門有效履職中的主體作用。

二、我國地方政府的食品安全監(jiān)管責(zé)任分析

《食品安全法》第6、7、8條的規(guī)定在對我國食品安全監(jiān)管實踐的深刻認(rèn)識基礎(chǔ)上，將地方政府的責(zé)任分為組織協(xié)調(diào)、應(yīng)急處置、評議考核和建設(shè)性保障四個方面。本文基于對行政職權(quán)科學(xué)分配的認(rèn)同，尊重實定法的這種責(zé)任分類，并對其內(nèi)涵進(jìn)行適度分析和拓展。

（一）組織協(xié)調(diào)責(zé)任

地方政府對食品安全監(jiān)管的組織協(xié)調(diào)責(zé)任，即統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機(jī)制和信息共享機(jī)制?！?0〕參見 《食品安全法》第6條第1、2款。通過對食品安全監(jiān)管部門的組織協(xié)調(diào)以有效彌補(bǔ)法律和政策的漏洞問題，減少監(jiān)管領(lǐng)域的職責(zé)空白或糾紛是地方政府的重要責(zé)任。在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的五龍治水的現(xiàn)實及其導(dǎo)致的惡果，是修訂前 《食品安全法》對地方政府提出組織協(xié)調(diào)責(zé)任的最重要原因。〔11〕我國原來的食品安全監(jiān)管體制以分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔，即農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管；工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管。現(xiàn)行監(jiān)管體制是以食品藥品監(jiān)管部門為主，其他部門承擔(dān)相關(guān)食品安全工作。雖然現(xiàn)行法律確定了以食品安全監(jiān)管部門為主，負(fù)責(zé)對食品生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行監(jiān)管的機(jī)制，〔12〕《食品安全法》第6條第2款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府依照本法和國務(wù)院的規(guī)定，確定本級食品藥品監(jiān)督管理、衛(wèi)生行政部門和其他有關(guān)部門的職責(zé)。有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作?！钡殭?quán)的確定畢竟有灰色地帶，通過地方政府的積極協(xié)調(diào)以消弭在監(jiān)管實踐中發(fā)現(xiàn)的法律漏洞和監(jiān)管空白問題，是有利于對食品安全監(jiān)管的動態(tài)把握的。如在2011年沈陽毒豆芽事件中，沈陽市打假辦雖然會同公安、工商、質(zhì)監(jiān)、農(nóng)委等部門召開專題會議對豆芽的生產(chǎn)和銷售的監(jiān)管問題進(jìn)行研究，但是各部門均稱毒豆芽不歸自己監(jiān)管。市長明確指示，這類事情在國家、省、市有關(guān)部門沒有做出明確規(guī)定之前，由市農(nóng)委全權(quán)牽頭處理?！?3〕參見 “沈陽 ‘毒豆芽’明確由農(nóng)委處理”，載 《青年時報》2011年4月25日，第A 08版。而在日常的食品安全監(jiān)管工作中對職能部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，一般由地方政府設(shè)立相應(yīng)的食品安全協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來實現(xiàn)，如食品安全監(jiān)管協(xié)調(diào)辦公室、食品安全委員會等。

我國原來的食品安全分散化監(jiān)管體制的設(shè)計源于食品問題的社會交叉性等特點，其本意在于通過調(diào)動多部門的監(jiān)管力量與監(jiān)管資源，形成食品安全監(jiān)管的合力，以實現(xiàn)更有力的食品安全控制。然而，多部門分段監(jiān)管體制在現(xiàn)實中并沒有按照制度設(shè)計者的原意運(yùn)行，相反：監(jiān)管職能交叉重疊，職責(zé)模糊不清；部門間相互抵觸與損耗，造成重復(fù)監(jiān)管或無人監(jiān)管；多頭執(zhí)法、責(zé)任不明、監(jiān)管鏈條 “斷裂”；監(jiān)管資源浪費(fèi)，監(jiān)管成本居高不下，監(jiān)管效率低下等一系列的問題屢見不鮮?！?4〕參見顏海娜、聶勇浩：“食品安全監(jiān)管部門間合作困境探討：交易費(fèi)用的視角”，載宋華琳、傅蔚岡主編：《規(guī)制研究》（第2輯），格致出版社、上海人民出版社200 9年版，第52頁。根據(jù)韋伯的官僚制理論，行政管理應(yīng)該在法律確定的合理管轄權(quán)之內(nèi)運(yùn)作，純粹的官僚制的行政管理體制在技術(shù)和形式上可以達(dá)到完善的分工?！?5〕參見 〔德〕馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會》（上卷），林榮遠(yuǎn)譯，商務(wù)印書館1997年版，第243、248頁。雖然職能部門劃分是以有明確的權(quán)限范圍為前提的，但是，由于法律規(guī)范的原則性，各監(jiān)管部門的法定職權(quán)在核心區(qū)是明確的，但是在邊緣必然會出現(xiàn)模糊地帶?！耙月氊?zé)、職權(quán)、責(zé)任界限分明為特征的官僚制組織，顯然很難適應(yīng)這種邊際日益模糊的發(fā)展傾向?！薄?6〕〔美〕菲利普·J·庫柏：《二十一世紀(jì)的公共行政：挑戰(zhàn)與改革》，王巧玲、李文釗譯，中國人民大學(xué)出版社2006年版，第203頁。監(jiān)管部門基于自身的利益考慮，本能地會利用法律、法規(guī)的模糊性規(guī)定，在制度的邊界游弋，以趨利避害的態(tài)度來拓展自己的裁量權(quán)。當(dāng)出現(xiàn)了監(jiān)管的法律責(zé)任模糊時，由于各部門的利己主義色彩，必然會出現(xiàn)有利爭著管、無利都不管的尷尬境地。針對監(jiān)管碎片化的現(xiàn)實，需要有整合食品安全監(jiān)管資源、協(xié)調(diào)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的機(jī)制。由于各監(jiān)管部門都是平等的執(zhí)法主體，為了維護(hù)部門的獨立性和對資源的競爭，它們必然不會在平等自愿的基礎(chǔ)上長期、順暢地形成一種監(jiān)管的合力或協(xié)作機(jī)制，在邊界模糊的地方出現(xiàn)監(jiān)管紊亂是必然的現(xiàn)象。如果由某監(jiān)管部門作為綜合協(xié)調(diào)者出現(xiàn)，平等主體之間不僅難以推動其他部門的監(jiān)管行為和界定監(jiān)管界限，其本身的公正性也會受到其他部門的質(zhì)疑的。因此就需要一個既擁有高于各監(jiān)管部門的權(quán)威，又具有本地屬性的權(quán)力主體的出現(xiàn)。而為了解決傳統(tǒng)上官僚制的危機(jī)，新公共管理理論應(yīng)運(yùn)而生。它追求一種對相互沖突或不同的利益調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)性過程，強(qiáng)調(diào)溝通與合作，既堅持科層制下行政機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限的分工與獨立，又要充分發(fā)揮政府整體性、統(tǒng)一性職能，實現(xiàn)在分工基礎(chǔ)上的合作?！?7〕參見前注 〔2〕，金國坤書，第180～18 1頁。根據(jù) 《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受國務(wù)院主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。2007年國務(wù)院通過的 《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》第10條第2款規(guī)定：“行政機(jī)構(gòu)之間對職責(zé)劃分有異議的，應(yīng)當(dāng)主動協(xié)商解決。協(xié)商一致的，報本級人民政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)備案；協(xié)商不一致的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)提出協(xié)調(diào)意見，由機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)報本級人民政府決定?！狈傻脑瓌t性、滯后性經(jīng)常難以應(yīng)對現(xiàn)實的偶發(fā)性、獨特性。這樣，擁有監(jiān)管界限調(diào)配權(quán)的地方政府根據(jù)法律規(guī)定的能動作用，就可以發(fā)揮行政權(quán)力面對現(xiàn)實難題的積極性和創(chuàng)造性。

再者，職能部門因為其職責(zé)原因，與被監(jiān)管對象有著密切的接觸與聯(lián)系，難以避免“被俘獲”的現(xiàn)象，以行政不作為或濫用職權(quán)為手段，與被監(jiān)管者進(jìn)行權(quán)力與利益的交換，縱容有害于食品安全的行為。在這種情況下，監(jiān)管者基于自身私利的考量，不履行其法定職責(zé)，從而出現(xiàn)了在系統(tǒng)之內(nèi)的規(guī)制失靈現(xiàn)象，必須由有權(quán)機(jī)關(guān)來對其行政不作為進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé)。地方政府基于其權(quán)力的來源，可以從地方的整體利益出發(fā)而超越部門利益主義，因此地方政府成了最合適的主體?！妒称钒踩ā吩诜蓪用嬉?guī)定了地方政府對各個食品安全監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)職責(zé)，擁有確定和協(xié)調(diào)相關(guān)監(jiān)督部門職責(zé)的權(quán)力，地方政府可以根據(jù)具體情況，依原則性和靈活性相結(jié)合的原則對食品安全監(jiān)管部門的職能進(jìn)行適度調(diào)整，以保障其合法性的存在。由地方政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)，可以起到協(xié)調(diào)和監(jiān)督食品安全監(jiān)管部門的作用，優(yōu)化行政系統(tǒng)的規(guī)制效能。

（二）應(yīng)急處置責(zé)任

地方政府在食品安全監(jiān)管中的應(yīng)急處置責(zé)任，即地方政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮食品安全突發(fā)事件應(yīng)對工作。依據(jù) 《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定，縣級政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)責(zé)；涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級政府共同負(fù)責(zé)。在食品安全監(jiān)管應(yīng)急工作中，面臨各種財政、設(shè)備、設(shè)施和人員的使用問題，突發(fā)事件涉及的范圍廣、時間緊急，經(jīng)常超越部門、甚至地域范圍，必須由負(fù)責(zé)綜合管理的地方政府出面，依法采用超常規(guī)的資源配置方式，統(tǒng)一指揮各個部門有序、及時地對食品安全事件進(jìn)行處理，最大程度地減少損失，盡快恢復(fù)正常生活和社會秩序。

地方政府對食品安全監(jiān)管統(tǒng)一負(fù)責(zé)，原因也在于相對于各監(jiān)管職能部門，其擁有一系列的資源配置優(yōu)勢，如人事任免權(quán)、預(yù)算管理權(quán)和突發(fā)事件的統(tǒng)一指揮權(quán)等，設(shè)區(qū)的市、州以上的地方政府還享有地方立法權(quán)。首先，地方政府對所屬食品安全監(jiān)管部門擁有人事任免權(quán)。地方政府所屬工作部門負(fù)責(zé)人的法定任命程序是由地方政府行政首長提名，本級人大常委會決定任免，并報上一級人民政府備案；本級地方政府直屬部門的負(fù)責(zé)人則由地方政府行政首長直接任命。地方政府行政首長可以選擇執(zhí)行力比較強(qiáng)的人員擔(dān)任監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人，通過人的手段來影響部門執(zhí)行政府的決策。其次，地方政府負(fù)責(zé)本區(qū)域的預(yù)算管理。各級政府對于作為所屬職能部門的預(yù)算具有管理的權(quán)力，財政是職能部門行使職權(quán)的命脈，地方政府對本地財政的控制是對職能部門監(jiān)督的重要砝碼。〔18〕根據(jù) 《預(yù)算法》的規(guī)定，國家實行一級政府一級預(yù)算的原則，縣級以上地方各級政府編制本級預(yù)算、決算草案；組織本級總預(yù)算的執(zhí)行；決定本級預(yù)算預(yù)備費(fèi)的動用；編制本級預(yù)算的調(diào)整方案；監(jiān)督本級各部門和下級政府的預(yù)算執(zhí)行；改變或者撤銷本級各部門和下級政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。除了上級政府垂直管理的部門外，地方政府職能部門的財政需要地方政府的審核調(diào)配，在突發(fā)事件中地方政府可以根據(jù) 《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定，采取必要的財政措施，保障突發(fā)事件應(yīng)對工作所需經(jīng)費(fèi)。再次，也是最關(guān)鍵的，地方政府在突發(fā)事件應(yīng)對中擁有統(tǒng)一指揮權(quán)。根據(jù) 《突發(fā)事件應(yīng)對法》和 《食品安全法》的相關(guān)規(guī)定，國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制，國務(wù)院和縣級以上地方各級政府是突發(fā)事件應(yīng)對工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。突發(fā)事件爆發(fā)后，地方政府負(fù)責(zé)履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件，發(fā)生地縣級人民政府應(yīng)當(dāng)立即采取措施控制事態(tài)發(fā)展，組織開展應(yīng)急救援和處置工作，并立即向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報?？梢哉f在突發(fā)事件中，是地方政府而非職能部門作為決策者出現(xiàn)，因此由地方政府在食品安全應(yīng)急管理中統(tǒng)一指揮是合理的也是必要的。地方政府擁有的諸多超越食品安全監(jiān)管部門的財政資源與行政權(quán)力，可以有效影響和制約各職能部門，適合于對本地食品安全進(jìn)行統(tǒng)一負(fù)責(zé)。

（三）監(jiān)督考評責(zé)任

根據(jù) 《食品安全法》第7條的規(guī)定，縣級以上地方政府實行食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制。上級政府負(fù)責(zé)對下一級政府的食品安全監(jiān)督管理工作進(jìn)行評議、考核。縣級以上地方政府負(fù)責(zé)對本級食品安全監(jiān)管部門和其他有關(guān)部門的食品安全監(jiān)管工作進(jìn)行評議、考核。該責(zé)任側(cè)重于事后對職能部門的工作評價，通過目標(biāo)考核機(jī)制、綜合評估機(jī)制、信用考核機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制來推動安全責(zé)任的實現(xiàn)。目標(biāo)考核機(jī)制是地方政府與各食品安全監(jiān)管部門、下級政府層層簽訂食品安全責(zé)任書，建立健全食品安全監(jiān)管責(zé)任制和責(zé)任追究制，年底實施考核，形成層層抓落實的工作格局。綜合考評機(jī)制的評價目的有兩個方面，明線是考核地方各級政府，暗線是評估各食品安全監(jiān)管部門，如北京、上海市研究建立食品安全指數(shù)，科學(xué)評估食品安全形勢，以高效展開食品安全監(jiān)管。信用考核機(jī)制通過對食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)遵紀(jì)守法的考核，以評價食品安全監(jiān)管部門的日常監(jiān)督是否到位。責(zé)任追究機(jī)制則是通過嚴(yán)厲的責(zé)任追究，促進(jìn)食品安全工作的有效開展?！?9〕參見徐景和：《食品安全綜合監(jiān)管探索研究》，中國醫(yī)藥科技出版社20 09年版，第66頁。監(jiān)督考評責(zé)任不僅是地方政府食品安全監(jiān)管責(zé)任的一個環(huán)節(jié)，其本身也是一種系統(tǒng)化的責(zé)任。首先，沒有監(jiān)督的權(quán)力必然會逃逸于法治的約束，絕對的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對的腐敗。只有通過監(jiān)督考評責(zé)任的壓力，才能使地方政府的組織協(xié)調(diào)和應(yīng)急管理工作落于實處。其次，監(jiān)督考評責(zé)任本身也應(yīng)當(dāng)是科學(xué)的，以目標(biāo)考核為綱，以綜合評估和信用考核為主干，并以責(zé)任追究機(jī)制為威懾，層層遞進(jìn)，分清主次，才能使評估和信用考核良性運(yùn)作，并實現(xiàn)食品安全監(jiān)管的目標(biāo)。

從權(quán)力架構(gòu)體系來說，在地方事務(wù)的管理中，必須有對權(quán)力機(jī)關(guān)和上級政府負(fù)責(zé)的統(tǒng)轄主體。我國地方各級政府是由本級人民代表大會產(chǎn)生，對本級人大負(fù)責(zé)并報告工作。地方政府是本級人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，對地方行政事務(wù)負(fù)有統(tǒng)轄管理職責(zé)，必須對地方發(fā)生的各種事務(wù)進(jìn)行及時的回應(yīng)。在代議體制下，地方政府向人大負(fù)責(zé)也就是向人民負(fù)責(zé)，由政府擔(dān)負(fù)起監(jiān)督考評責(zé)任有利于人民代表大會及其常委會對政府工作的監(jiān)督。地方政府本身也是職能部門權(quán)力的授權(quán)主體和監(jiān)督者。我國 《憲法》第108條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定?！蔽覈姓C(jī)關(guān)實行首長負(fù)責(zé)制，政府組成部門或其他職能部門向本級政府負(fù)責(zé)，地方事務(wù)應(yīng)該由統(tǒng)轄地位的政府承擔(dān)兜底的職能。地方政府行政首長至少在原則上說，領(lǐng)導(dǎo)著地方的行政機(jī)關(guān)或組織，負(fù)責(zé)執(zhí)行中央政府及其部門制定的政策和地方代議機(jī)構(gòu)通過的決議，履行上級政府或中央政府在本地區(qū)的總代理人職能?！?0〕參見任進(jìn)：《中歐地方制度比較研究》，國家行政學(xué)院出版社2007年版，第233～235頁。而在德國、日本等西方國家，則由地方公共團(tuán)體作為行政主體，來統(tǒng)轄其下的各個行政機(jī)關(guān)。基于地方政府對其所屬工作部門和下級政府的高度權(quán)威性，無論是從其權(quán)力的來源，還是作為授權(quán)主體，在食品安全監(jiān)管中都是對公民的最佳責(zé)任承擔(dān)者，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起對食品安全監(jiān)管的監(jiān)督考評責(zé)任。

（四）建設(shè)性保障責(zé)任

《食品安全法》第8條第1款規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將食品安全工作納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，將食品安全工作經(jīng)費(fèi)列入本級政府財政預(yù)算，加強(qiáng)食品安全監(jiān)督管理能力建設(shè)，為食品安全工作提供保障。”同修訂前的 《食品安全法》過于側(cè)重強(qiáng)調(diào)地方政府的事后責(zé)任不同，現(xiàn)行法律則明確要求地方政府將食品安全工作納入規(guī)劃的義務(wù)、經(jīng)費(fèi)保障的義務(wù)和能力建設(shè)的義務(wù)。其中，納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，可以更加清晰地界定政府及相關(guān)部門在未來五年中的工作目標(biāo)與任務(wù)，經(jīng)過人大審議通過后具有相應(yīng)的法律約束力，從而向政府主要負(fù)責(zé)人施加了來自代議機(jī)關(guān)的制度壓力。如果政府在規(guī)劃中未能突出食品安全工作或規(guī)劃不合理，則面臨著代議機(jī)關(guān)的質(zhì)疑、干預(yù)。經(jīng)費(fèi)保障義務(wù)則要求地方政府必須將食品安全工作的經(jīng)費(fèi)列入本級政府財政預(yù)算，這類經(jīng)費(fèi)不僅包括監(jiān)管工作所需經(jīng)費(fèi)，也包括為保障食品安全采取其他措施而應(yīng)當(dāng)支出的費(fèi)用。通過納入本級政府預(yù)算，有助于足額保障所需費(fèi)用，并要接受代議機(jī)關(guān)的審議。而加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)則是對地方政府責(zé)任的一種更高要求，地方政府不僅作為對監(jiān)管部門的監(jiān)督考評主體，自身也承擔(dān)了制度建構(gòu)、機(jī)制建設(shè)等建設(shè)性責(zé)任。在監(jiān)管能力建設(shè)方面，地方政府可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，從以下幾個方面著手：其一，加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，為提高監(jiān)管部門的監(jiān)管規(guī)范化水平提供規(guī)范性依據(jù)；其二，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的建設(shè)，為食品安全監(jiān)管部門提供制度的支持；其三，從硬件上為食品安全監(jiān)管部門提供更好的條件，如實驗室建設(shè)改造、裝備的購置升級等；其四，為食品安全監(jiān)管部門執(zhí)法人員提供更多的培訓(xùn)機(jī)會，提升執(zhí)法人員的素養(yǎng)等。以上幾個方面的要求，都是為食品安全工作提供有效的保障，也是地方政府所有相關(guān)工作的最終目標(biāo)。

（五）我國地方政府食品安全監(jiān)管責(zé)任的內(nèi)在邏輯

在食品安全監(jiān)管中，地方政府的責(zé)任首先體現(xiàn)為一種兜底性、積極性和基層性的責(zé)任，在監(jiān)管部門不作為或法律責(zé)任不明時，由地方政府督促協(xié)調(diào)，或指定特定領(lǐng)域的監(jiān)管主體，盡可能地在最短的時間通過最短的路徑將問題解決，以兌現(xiàn)對人民的食品安全保障承諾；其次體現(xiàn)為對食品安全突發(fā)事件的應(yīng)急處理責(zé)任，在非常規(guī)狀態(tài)下突出地方政府的整體功能，超越部門的界限統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和充分調(diào)配運(yùn)用資源，盡可能地消除食品安全突發(fā)事件的負(fù)面影響；再次體現(xiàn)為通過對職能部門及下級政府的監(jiān)督考評責(zé)任，督促其積極履行職責(zé)；最后體現(xiàn)在為食品安全工作提供建設(shè)性保障，為食品安全監(jiān)管部門及其他相關(guān)部門的履職提供有力的支持。地方政府的以上四種責(zé)任既是相互獨立的，也構(gòu)成了一種遞進(jìn)的責(zé)任保障機(jī)制，通過四者之間的相互配合，在打造良好的監(jiān)管制度與資源環(huán)境的前提下，積極彌補(bǔ)法律漏洞與監(jiān)管空白，消弭職權(quán)交叉，從而形成事前、事中和事后的全程監(jiān)管機(jī)制。地方政府的食品安全監(jiān)管責(zé)任在總體上應(yīng)形成一種注重行政自制的法治化路徑，通過對地方政府責(zé)任的明確要求，強(qiáng)化行政系統(tǒng)之內(nèi)的監(jiān)督制約功能，而非消極地寄希望于中央政府的機(jī)制提供和壓力。如根據(jù)德國 《基本法》所做的權(quán)限劃分，聯(lián)邦在立法領(lǐng)域中占有優(yōu)勢，而州主要在行政與司法領(lǐng)域中占據(jù)主導(dǎo)地位。聯(lián)邦在照顧到地方特殊性的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一設(shè)定法律的最低標(biāo)準(zhǔn)?！?1〕參見 〔德〕伯陽：《德國公法導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社2008年版，第34～35頁。聯(lián)邦主要負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的立法與政策保障，改善各州的合作和支持各州的工作，而食品安全監(jiān)管則是各州的職權(quán)。根據(jù)我國 《憲法》第3條第4款的規(guī)定：“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！蓖ㄟ^食品安全監(jiān)管責(zé)任的確定，充分調(diào)動地方政府的積極性和能動性，也是回應(yīng)我國憲法所確立的央地關(guān)系和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的必然要求。

總之，地方政府對行政事務(wù)的統(tǒng)轄性，可以從地方全局出發(fā)，超越部門行政的分界及其羈絆，以實現(xiàn)食品安全的最終保障為目標(biāo)，指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)監(jiān)管部門的具體工作。地方政府在日常監(jiān)管中的組織協(xié)調(diào)處于隱性狀態(tài)，充分尊重監(jiān)管機(jī)關(guān)的職權(quán)判斷和專業(yè)素養(yǎng)，主要通過其影響力彌補(bǔ)監(jiān)管的空白或交叉現(xiàn)象，打造有效、全程和無縫的食品安全監(jiān)管體制；而在食品安全突發(fā)事件中，地方政府則處于顯性狀態(tài)，統(tǒng)一指揮各食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)而成為突發(fā)事件的負(fù)責(zé)主體；通過其對專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的考評，督促各監(jiān)管機(jī)構(gòu)積極行政、能動行政，最大程度地保障食品安全；并通過為監(jiān)管部門提供有力的保障，提高食品安全的保障能力。

三、促進(jìn)地方政府有效承擔(dān)食品安全監(jiān)管責(zé)任的路徑

制度之間的比較選擇和利弊總是相對的，對地方政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)制度的選擇是為了消弭缺乏回應(yīng)和職權(quán)交叉的弊端。但是，地方政府總是有其自身利益的，過度強(qiáng)調(diào)地方政府的責(zé)任，必然會導(dǎo)致矯枉過正，從而產(chǎn)生一系列負(fù)面影響，甚至?xí)^該項制度本來應(yīng)該具有的收益。為了保障地方政府在食品安全監(jiān)管中責(zé)任的良性發(fā)揮，必須考慮一系列相關(guān)的因素，避免異化現(xiàn)象的發(fā)生。

（一）發(fā)揮代議機(jī)關(guān)對地方政府的民主監(jiān)督作用

代議機(jī)關(guān)是各方利益代表為了本集團(tuán)利益而博弈的場所，有權(quán)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項，在形式上可以代表選民利益。與具有強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)實力的食品廠商相比，消費(fèi)者雖然群體龐大，但是由于利益的分散性和搭便車效應(yīng)的影響，消費(fèi)者難以組織起來與廠商對抗，因此，必須通過政府監(jiān)管來實現(xiàn)公共利益的目的?！?2〕參見 〔美〕奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁譯，上海人民出版社1995年版，第2頁。但是，我國的各級政府都是由人民代表大會產(chǎn)生，選民與政府之間并無直接的選舉與被選舉關(guān)系。為了促進(jìn)地方政府在食品安全監(jiān)管中的作用發(fā)揮，使其既積極作為，有效督促各職能部門履行食品安全監(jiān)管的責(zé)任，又避免因地方保護(hù)主義或因官員私人利益而行政不作為、亂作為，必須發(fā)揮代議機(jī)關(guān)對地方政府的監(jiān)督作用?！皣?yán)密監(jiān)督政府的每項工作，并對所見到的一切進(jìn)行議論，乃是代議機(jī)構(gòu)的天職?！薄?3〕〔英〕威爾遜：《國會政體——美國政治研究》，熊希齡譯，商務(wù)印書館1989年版，第167頁。由于地方政府領(lǐng)導(dǎo)成員是由地方人大選舉產(chǎn)生，人民代表大會監(jiān)督政府不僅具有政治權(quán)威性，也具有天然的正當(dāng)性。

地方人大及其常委會雖然享有的權(quán)能較少，但卻更具有操作性，地方人大代表也更加了解地方國家機(jī)關(guān)的失職瀆職情況，也便于對其進(jìn)行監(jiān)督?！?4〕參見周旸洋：“人民代表大會在憲法實施中的角色分析”，《廣西大學(xué)學(xué)報 （哲學(xué)社會科學(xué)版）》2015年第5期，第1 05頁。地方人大主要通過兩個途徑對地方政府進(jìn)行監(jiān)督，一是對地方政府及其職能部門的質(zhì)詢、詢問，要求其及時地進(jìn)行解答。在必要時，人大可以組織針對特定問題的調(diào)查團(tuán)。二是通過投票的監(jiān)督，如通過選舉、罷免等形式對政府領(lǐng)導(dǎo)成員進(jìn)行監(jiān)督，也可以通過投票的形式對政府的工作報告、預(yù)算案、決算案等進(jìn)行監(jiān)督，以審查政府是否良好履行了其法定職責(zé)。人大制度作用的發(fā)揮關(guān)鍵在于人大代表產(chǎn)生的正當(dāng)性，人大制度作用的實現(xiàn)依賴于人大代表真正由人民選舉產(chǎn)生，這樣選民的意愿才能通過民主的方式反映到立法機(jī)關(guān)中。而人大代表無論是為了謀求自身的連任還是為了追求公共利益，都會認(rèn)真傾聽群眾的聲音，從而選舉出人民信得過的政府，并致力于對政府的監(jiān)督?！?5〕參見史全增、查志剛：“論代議機(jī)關(guān)對規(guī)制機(jī)構(gòu)不作為的統(tǒng)制——現(xiàn)代問題與傳統(tǒng)進(jìn)路”，《人大研究》2014年第9期，第20頁。代議機(jī)關(guān)對政府的監(jiān)督有賴于選舉制度的正當(dāng)性、民主性，雖然現(xiàn)在地方各級人民代表大會行使法定權(quán)力的局面有了一定的改觀，但是仍未能完全擺脫橡皮圖章的定位，并不能很好地履行監(jiān)督政府的職責(zé)?！懊裰鞑粌H僅是一個統(tǒng)治過程。權(quán)利是民主政治制度不可缺少的組成部分。因此，民主體制內(nèi)在地就是一種權(quán)利體制。權(quán)利是民主統(tǒng)治過程最為關(guān)鍵的一種建筑材料?！薄?6〕〔美〕羅伯特·達(dá)爾：《論民主》，李柏光、林猛譯，商務(wù)印書館1999年版，第56頁。加強(qiáng)代議機(jī)關(guān)對地方政府的有效監(jiān)督，需要人大制度的進(jìn)一步完善和地位的提升，通過民主的力量實現(xiàn)對食品安全保障主體的競爭性選擇。

（二）處理好專業(yè)監(jiān)管與綜合管理的沖突

地方政府作為一種政治性機(jī)構(gòu)，其領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)屬于政治家，需要具備綜合性管理的能力和決策判斷能力，而非專業(yè)性管理技能。由于食品安全監(jiān)管的復(fù)雜性，政府領(lǐng)導(dǎo)人往往不如專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有更多的信息和專業(yè)知識，其對食品安全的決策也需要專業(yè)信息輸入。因此，地方政府對食品安全監(jiān)管的責(zé)任應(yīng)該停留在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、應(yīng)急和事后考評層面?，F(xiàn)在各地方的食品安全監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)大多是由當(dāng)?shù)卣姓组L擔(dān)任主任，政府副職、相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任副主任或委員，雖然是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但是由于行政首長在政治上的高度權(quán)威性，政策在政府行政首長視線可及的范圍內(nèi)能夠得到順利執(zhí)行，在這種情況下，行政首長的政治決斷就有可能和職能部門的專業(yè)判斷出現(xiàn)沖突。因此，怎樣把握各部門的職能界限、食品安全監(jiān)管的動態(tài)平衡和地方政府的責(zé)任就是一個高難度的工作，并會遇到專業(yè)判斷和政治決策的沖突。地方政府因為其職能的全面性，必然會在事件處理中進(jìn)行綜合平衡，法律規(guī)定與本地區(qū)利益要求之間、長期利益與短期利益之間是一個艱難的博弈過程。這種情況下，政府首長的決斷就有可能與食品安全專業(yè)監(jiān)管部門的判斷出現(xiàn)抵觸。如現(xiàn)實中出現(xiàn)了一些地方政府授予某些食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè) “重點保護(hù)企業(yè)”的地位，限制其職能部門對該企業(yè)的監(jiān)督和處罰。食品安全監(jiān)管中，上級政府對下級政府、政府對其職能部門實行一票否決制度，凡是出現(xiàn)重大事故，不論原因?qū)χ饕?fù)責(zé)人實行一票否決，其出發(fā)點是好的。但是一票否決制度也產(chǎn)生了逆向威懾作用，如對已經(jīng)發(fā)生的食品安全事故或可能發(fā)生的事故，負(fù)責(zé)人基于自身利益的考慮，刻意隱瞞真相。本來應(yīng)起到監(jiān)督作用的制度在壓力下出現(xiàn)了變異的現(xiàn)象。地方政府在各種壓力下，是否能夠尊重專業(yè)判斷也是其能否做出科學(xué)決策的前提。

政府首長的政治屬性，決定了其不同于監(jiān)管部門的專業(yè)屬性?！罢饕菦Q策機(jī)關(guān)，除了抓好、管好重大的和帶有全局性的事務(wù)之外，應(yīng)以制定政策、規(guī)章等抽象性行政行為為主，應(yīng)以領(lǐng)導(dǎo)指揮為主，而不宜過多地陷入具體事務(wù)管理?！薄?7〕前注 〔2〕，金國坤書，第26頁。地方政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)并不是取代職能部門的專業(yè)判斷，而是通過地方政府的資源優(yōu)勢，促進(jìn)食品安全監(jiān)管部門有效履行規(guī)制責(zé)任。地方政府在食品安全監(jiān)管中必須恪守依法行政的原則，尊重專業(yè)機(jī)關(guān)的判斷。在監(jiān)管部門可以良好發(fā)揮作用，食品安全可以得到保障的領(lǐng)域，地方政府對食品安全監(jiān)管的具體工作應(yīng)處于相對隱性的狀態(tài)，以不過度干涉監(jiān)管部門工作為宜；在容易出現(xiàn)問題并且僅靠某個監(jiān)管部門難以解決，或需要跨部門協(xié)調(diào)時，地方政府應(yīng)承擔(dān)起統(tǒng)一負(fù)責(zé)的重任，積極協(xié)調(diào)各部門統(tǒng)籌應(yīng)對，并進(jìn)而尋求制度化的解決進(jìn)路。為了彌補(bǔ)政府在食品安全監(jiān)管中的專業(yè)限制，可以借鑒日本的食品安全委員會制度，建立審議會等專業(yè)性咨詢機(jī)構(gòu)，或聘請專家、廠商、消費(fèi)者代表等為政府提供咨詢意見。此外，還要處理好地方政府與垂直管理部門的關(guān)系。在食品安全監(jiān)管中，監(jiān)管部門無論是政府工作部門還是省以下垂直管理機(jī)構(gòu)，都會遇到地方保護(hù)主義與食品安全的沖突，必須保證職能部門的相對獨立性和負(fù)責(zé)任性的統(tǒng)一，尊重監(jiān)管部門的專業(yè)判斷和發(fā)揮地方政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，才能實現(xiàn)對食品安全的有效保障。

（三）消解地方保護(hù)主義的消極影響

地方保護(hù)主義在食品安全領(lǐng)域主要體現(xiàn)為兩個方面：其一是封鎖、壟斷本地市場，阻止外來產(chǎn)品的流入；其二是為本地食品生產(chǎn)企業(yè)提供保護(hù)，降低食品生產(chǎn)要求?！?8〕參見胡光景：“我國食品安全監(jiān)管問題研究——基于地方保護(hù)主義視角”，《管理學(xué)家 （學(xué)術(shù)版）》2012年第2期，第44～45頁。在全能國家向規(guī)制國家轉(zhuǎn)變的過程中，地方政府的職責(zé)遍及社會、經(jīng)濟(jì)、文化、衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域。食品安全監(jiān)管是地方政府職責(zé)的一個重要方面，但是并不構(gòu)成其職責(zé)的全部。當(dāng)因食品安全監(jiān)管而產(chǎn)生的成本收益不均衡，或與其他領(lǐng)域的利益出現(xiàn)沖突時，地方政府必然會面臨一個權(quán)衡與抉擇的過程。在政績考核的壓力下，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r往往決定了地方官員的政治、經(jīng)濟(jì)收益。地方政府追求地方利益最大化的 “經(jīng)濟(jì)人”特性逐漸被激發(fā)出來，其與企業(yè)也就具有某種利益上的 “唇齒相依”的一致性。地方政府因此常常唯當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的 “經(jīng)濟(jì)利益”是從，強(qiáng)調(diào)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展采取各種 “開綠燈”和“行方便”的地方保護(hù)措施?！暗胤秸畯拇笠?guī)模食品生產(chǎn)企業(yè)中所獲得的收益越多，當(dāng)企業(yè)生產(chǎn)不合格食品時，地方政府出面保護(hù)企業(yè)的積極性越高……地方政府的保護(hù)最終營造了企業(yè)安全生產(chǎn)、食品安全狀況良好的假象?！薄?9〕楊合嶺、王彩霞：“食品安全事故頻發(fā)的成因及對策”，《統(tǒng)計與決策》2010年第4期，第76頁。。從表面上看，地方保護(hù)主義似乎在一定程度上暫時保護(hù)了本地相關(guān)企業(yè)，有利于本地的稅收和就業(yè)；但從長遠(yuǎn)來看，地方保護(hù)只會助長地方企業(yè)的惰性和依賴心理，從而削弱地方企業(yè)的發(fā)展?jié)摿?，影響地方?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展?！?0〕參見封麗霞：“試析轉(zhuǎn)型期地方保護(hù)主義的成因”，《中國黨政干部論壇》2007年第1期，第41頁。在近些年來發(fā)生的食品安全事件中，大多都暴露出了地方保護(hù)主義的陰影，不具有生產(chǎn)經(jīng)營條件或違規(guī)操作的食品企業(yè)由于在當(dāng)?shù)氐挠绊懥?，地方保護(hù)主義也往往以政府官員的政績和私利為取向，并不是真正地追求本地人民的長遠(yuǎn)利益。

對地方保護(hù)主義的治理是一個艱巨的系統(tǒng)工程，應(yīng)該從法治建構(gòu)的進(jìn)路出發(fā)，探討地方政府責(zé)任的科學(xué)化問題。首先是政府責(zé)任的科學(xué)定位，地方政府對經(jīng)濟(jì)的過度干預(yù)，是地方保護(hù)主義的重要原因。它替代了市場的淘汰功能，而以政府之手保護(hù)了本地食品生產(chǎn)企業(yè)。因此，地方政府的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制應(yīng)該削弱，加強(qiáng)對社會性規(guī)制的關(guān)注。對地方政府的政績考核也應(yīng)確立科學(xué)的考評機(jī)制，將經(jīng)濟(jì)性因素的比重適當(dāng)降低，以使地方政府的注意力能夠集中于社會性規(guī)制領(lǐng)域。其次，制度上的不正義必然會導(dǎo)致實踐的不正義，上級政府應(yīng)加強(qiáng)對下級政府立法的備案審查功能。法律的抽象性，使得地方政府可以利用對法律的不同解讀而制定出具有濃厚地方保護(hù)主義色彩的地方性立法?！读⒎ǚā反_立了對地方性立法的備案和審查機(jī)制，而這種機(jī)制不僅需要良好的上位法為下位法提供立法依據(jù)和執(zhí)法準(zhǔn)則，也需要積極的實踐，形成一種立法審查的壓力機(jī)制。

四、余論：尋求一種基層化治理的進(jìn)路

本文關(guān)于我國地方政府的食品安全監(jiān)管責(zé)任，更多地從橫向角度論述地方政府對職能部門的組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督責(zé)任，而對縱向不同層級的地方政府之間管轄權(quán)的分配較少論述。這首先與立法上關(guān)于管轄權(quán)界定的籠統(tǒng)模糊有關(guān)，如 《食品安全法》中僅僅區(qū)分了中央和地方政府的食品安全管轄權(quán)，但是，對地方各級政府及其部門的層級之間的管轄權(quán)并無明確的規(guī)定。其次，是因為現(xiàn)實的復(fù)雜多樣性，過于僵化的層級權(quán)限界定反而不利于立法目的的實現(xiàn)。因此，對某一項食品安全問題究竟是由省級、市級還是縣級政府及其部門管轄就成為一項難題。筆者主張一種基層化治理的進(jìn)路，即盡可能地由基層政府及其部門解決問題，在事項超出單一行政區(qū)域范圍內(nèi)并出現(xiàn)管轄糾紛時，上級政府及其部門才出面協(xié)調(diào)，或直接介入解決問題。正如前文所言，基層化治理的進(jìn)路更容易實現(xiàn)對問題的發(fā)現(xiàn)、解決和防止問題的失真，也有利于作為擁有選舉權(quán)的公眾對地方事務(wù)的參與，并形成良性的權(quán)利——權(quán)力的互動和博弈。當(dāng)然這種機(jī)制的建立同樣需要建立在法治的框架下，以食品安全為根本指向，構(gòu)建上級政府的介入條件和權(quán)力界限，消解因此而產(chǎn)生的副作用。