文/郭曉鳴 高 杰

秦巴山區(qū)精準(zhǔn)扶貧的創(chuàng)新路徑

文/郭曉鳴 高 杰

秦巴山區(qū)是四川省扶貧開發(fā)工作的重點(diǎn)片區(qū)之一，也是貧困分布較廣、程度較深的地區(qū)之一。區(qū)域地理?xiàng)l件復(fù)雜、發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，使扶貧開發(fā)工作的推進(jìn)面臨一系列突出問題和困難。為破解這些難題，實(shí)現(xiàn)對(duì)秦巴山區(qū)貧困人口的精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)脫貧，巴中市巴州區(qū)根據(jù)區(qū)域貧困特征，積極探索幫扶機(jī)制和幫扶手段的創(chuàng)新，形成了精準(zhǔn)扶貧的“巴州經(jīng)驗(yàn)”，為精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略在秦巴山區(qū)的有效實(shí)施提供了有益的借鑒和啟示。

◆ 秦巴山區(qū)扶貧開發(fā)的突出問題

? 區(qū)位條件和要素稟賦雙重約束下的貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)“低位循環(huán)”

發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)是精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，也是帶動(dòng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)貧困人口脫貧的核心和根本。近年來，秦巴山區(qū)部分地區(qū)逐步形成了具有山區(qū)特色的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和加工產(chǎn)業(yè)鏈，但是在大多數(shù)貧困地區(qū)，依然以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合速度緩慢。而產(chǎn)業(yè)陷入“低位循環(huán)”最重要的原因在于，貧困地區(qū)往往缺少必要的勞動(dòng)力、資本或技術(shù)要素，只能采取傳統(tǒng)的生產(chǎn)經(jīng)營方式，產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目運(yùn)行缺乏必要的要素支撐。如部分貧困村提出了以藥材、核桃等經(jīng)濟(jì)作物種植為主的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，但缺乏種植技術(shù)、產(chǎn)品加工能力和管理人才等，目前只以農(nóng)戶分散經(jīng)營為主，產(chǎn)品多為初級(jí)產(chǎn)品，附加值較低，帶動(dòng)貧困農(nóng)戶家庭增收的效果并不明顯。

? 農(nóng)村金融體系不健全導(dǎo)致的貧困地區(qū)金融支持嚴(yán)重不足

秦巴山區(qū)的貧困村往往地處偏遠(yuǎn)且交通不便，增大了金融機(jī)構(gòu)開展業(yè)務(wù)的成本，加之經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，缺乏有價(jià)值的抵押物，導(dǎo)致許多正規(guī)金融機(jī)構(gòu)不愿進(jìn)入這些地區(qū)開展業(yè)務(wù)。農(nóng)村融資渠道有限，大多數(shù)貧困人口的資金需求主要依賴民間借貸，不僅融資成本高，而且滿足度較低，嚴(yán)重制約了貧困人口的發(fā)展機(jī)會(huì)，也使具有帶動(dòng)作用的各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體缺乏資金支持，從而制約了貧困山區(qū)優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)的建立和發(fā)展。

? 特殊的自然地理?xiàng)l件造成易地扶貧搬遷面臨巨大困難

與其他貧困地區(qū)相比，秦巴山區(qū)貧困問題的突出特征在于因地理?xiàng)l件惡劣而致貧的人口所占比重較高。秦巴山區(qū)以山地丘陵為主，許多貧困人口處于地質(zhì)災(zāi)害避讓區(qū)、地方病多發(fā)區(qū)以及生態(tài)環(huán)境脆弱、限制或禁止開發(fā)區(qū)等，雖然近年來大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和易地扶貧搬遷，部分貧困人口已經(jīng)脫離了上述生存環(huán)境，但主要受制于財(cái)政投資能力，仍有相當(dāng)數(shù)量貧困人口生活在生存環(huán)境差、不具備基本發(fā)展條件的地區(qū)，亟須通過易地扶貧搬遷等工程實(shí)現(xiàn)其生產(chǎn)和發(fā)展條件的改善。但是因區(qū)域人口密度較高、地理環(huán)境復(fù)雜、土地資源有限、公共服務(wù)供給成本高等現(xiàn)實(shí)條件制約，易地扶貧搬遷面臨著難以安置的現(xiàn)實(shí)困難。

◆ 巴州區(qū)精準(zhǔn)扶貧主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)

近年來，巴州區(qū)不斷創(chuàng)新扶貧開發(fā)工作模式，深入剖析地區(qū)貧困問題的特征，針對(duì)秦巴山區(qū)扶貧開發(fā)面臨的特殊困難，在產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧、易地扶貧搬遷等主要方面進(jìn)行了積極的改革創(chuàng)新，不僅扶貧工作取得顯著成效，并且在扶貧體制機(jī)制改革上創(chuàng)造了可供借鑒和推廣的重要經(jīng)驗(yàn)。巴州區(qū)針對(duì)現(xiàn)實(shí)制約的創(chuàng)新性做法是:

? 產(chǎn)業(yè)扶貧上 以參與和合作為重點(diǎn)激發(fā)貧困人口內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力

針對(duì)目前產(chǎn)業(yè)扶貧中存在貧困人口參與度不高等現(xiàn)象，巴州區(qū)推進(jìn)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧模式，堅(jiān)持因村因戶制宜，立足產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，制定個(gè)性化扶貧措施，以自主參與的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式激發(fā)貧困人口內(nèi)生動(dòng)力，形成產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)的長效機(jī)制。

鼓勵(lì)貧困人口參與產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目規(guī)劃編制。在產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目規(guī)劃編制制定過程中，充分尊重貧困人口意愿和現(xiàn)實(shí)需求，改變自上而下的規(guī)劃編制方式，要求各貧困村建立以貧困人口廣泛參與的產(chǎn)業(yè)脫貧規(guī)劃編制機(jī)制。

構(gòu)建以貧困人口為中心的產(chǎn)業(yè)資金投入機(jī)制。巴州區(qū)將普惠政策與特惠政策相結(jié)合，確保扶貧專項(xiàng)資金投入以貧困戶為主，一方面，根據(jù)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，規(guī)定財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的70%以上用于貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)（當(dāng)年減貧人口按800元/人標(biāo)準(zhǔn)安排資金）；另一方面，為每個(gè)貧困村提供20萬元產(chǎn)業(yè)扶持周轉(zhuǎn)金，貧困戶根據(jù)需要可以進(jìn)行無息借款，緩解貧困戶生產(chǎn)發(fā)展資金短缺難題。

建立新型經(jīng)營主體與貧困人口的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。貧困農(nóng)戶分散的自我發(fā)展客觀上面臨難以克服的諸多困難，巴州區(qū)通過政策激勵(lì)引導(dǎo)新型經(jīng)營主體與貧困農(nóng)戶簽訂互利共贏經(jīng)濟(jì)合同，將扶貧對(duì)象的政策扶持資金、土地等生產(chǎn)資料折價(jià)入股，由新型經(jīng)營主體統(tǒng)一經(jīng)營，并根據(jù)股份進(jìn)行分紅。同時(shí)，由貧困農(nóng)戶選出代表組成監(jiān)委會(huì)，并聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目投資、經(jīng)營、收益進(jìn)行全程監(jiān)控。2014年—2015年，全區(qū)整合5000萬元扶貧資金，作為2萬名貧困人口的股份投入新型經(jīng)營主體，實(shí)現(xiàn)了貧困人口脫貧與地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的雙重目標(biāo)。

望王山鳥瞰圖 圖/匯圖網(wǎng)

? 金融扶貧上 以大力度推進(jìn)農(nóng)村金融創(chuàng)新為支撐破解精準(zhǔn)扶貧面臨的資金制約

為破解貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展中的資金制約，巴州區(qū)大力推進(jìn)農(nóng)村金融創(chuàng)新，支持和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)針對(duì)貧困群體的現(xiàn)實(shí)需求創(chuàng)新服務(wù)和產(chǎn)品，為貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和貧困人口脫貧提供了有力的金融支撐。

通過“雙免直貸”提高貧困人口貸款能力。巴州區(qū)根據(jù)貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)能力等實(shí)際情況，推行了“雙免直貸”模式，即通過降低貸款利率、延長貸款期限、免抵押免擔(dān)保來提高貧困戶貸款可獲得率；制定符合貧困戶實(shí)際的“5221”評(píng)信標(biāo)準(zhǔn)。在貸款信用評(píng)級(jí)中，建立誠信度占50%、家庭勞動(dòng)力占20%、家庭成員掌握勞動(dòng)技能占20%、家庭人均純收入水平占10%的指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)一次評(píng)級(jí)授信隨時(shí)用信，幫助貧困戶緩解產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金短缺性難題。

積極培育農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資市場。針對(duì)貧困地區(qū)抵押物不足問題，巴州區(qū)建立了由林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土、水利等部門參與成立的“涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)辦證中心、資產(chǎn)資源評(píng)估中心、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心”產(chǎn)權(quán)三中心，為貧困農(nóng)戶擴(kuò)寬貸款抵押擔(dān)保物范圍和融資渠道提供良好平臺(tái)。截至 2016年6月，全區(qū)產(chǎn)權(quán)抵押貸款5000多萬元，形成5000余畝葡萄、獼猴桃、珍稀苗木等產(chǎn)業(yè)基地，帶動(dòng)3000余戶貧困戶參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)人均增收1200元/年。

創(chuàng)新建立貧困人口貸款入股產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“3+1”信貸收益模式。針對(duì)缺乏發(fā)展能力或不愿自主發(fā)展產(chǎn)業(yè)的部分貧困戶，巴州區(qū)創(chuàng)新采取“3+1”信貸收益模式，貧困戶以信貸資金作為股本金注入新型經(jīng)營主體，并與經(jīng)營業(yè)主簽訂分紅協(xié)議，在貸款資金期限內(nèi)新型經(jīng)營主體每年以入注資金的3%向貧困戶實(shí)施保底分紅，如實(shí)際收益高于3%則按實(shí)際收益分紅。貸款資金作為股本金期滿，返本歸還于貧困戶。同時(shí)，新型經(jīng)營主體在經(jīng)營期限內(nèi)每年向貧困戶以入注股本金的1%分紅，確保貧困戶如期脫貧并鞏固脫貧成果。

? 易地扶貧搬遷上 依托新村建設(shè)和產(chǎn)權(quán)改革突破安置困境

為實(shí)現(xiàn)“搬遷一戶就要安置并脫貧一戶”的目標(biāo)，巴州區(qū)創(chuàng)新建立了新村建設(shè)、產(chǎn)權(quán)改革與易地扶貧搬遷項(xiàng)目的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有效破解了自然資源制約下的搬遷人口安置難題。

探索建立“3344”農(nóng)村廉租房模式。巴州區(qū)要求每個(gè)新建新村聚居點(diǎn)必須按照8%的比例建設(shè)廉租房，以重點(diǎn)解決特困農(nóng)戶的搬遷安置問題。在廉租房建設(shè)上，巴州區(qū)創(chuàng)新了產(chǎn)生廣泛影響的“3344”模式，第一個(gè)“3”即“新建、租賃或購買已建住房、改造農(nóng)村閑置房”三種廉租房建設(shè)模式；第二個(gè)“3”即“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一籌資、統(tǒng)一建設(shè)”的三種廉租房建設(shè)方法；第一個(gè)“4”即“個(gè)人申請(qǐng)、民主評(píng)議、搖號(hào)配租、張榜公示”四個(gè)廉租房分配步驟；第二個(gè)“4”即“回購或新建、改變用途、轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)借、無合理原因連續(xù)六個(gè)月未住”四個(gè)退出條件。

完善對(duì)搬遷人口的公共服務(wù)保障。為提升對(duì)搬遷貧困人口的公共服務(wù)水平，巴州區(qū)依托新村建設(shè)契機(jī)，不斷完善公共服務(wù)，完善村社路、水、電、通信、廣播電視、學(xué)校、衛(wèi)生室等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，徹底改變易地扶貧搬遷群眾生產(chǎn)生活條件。

引導(dǎo)搬遷人口通過土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)獲得收益保障。對(duì)于搬遷后離生產(chǎn)用地較遠(yuǎn)的貧困人口，采取引進(jìn)業(yè)主方式，將土地進(jìn)行整體流轉(zhuǎn)，實(shí)行規(guī)?；?jīng)營，同時(shí)，完善農(nóng)戶與業(yè)主的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，拓寬收入渠道，增加經(jīng)營性和財(cái)產(chǎn)性收入。巴州區(qū)在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐方面的創(chuàng)新取得了較為顯著的成效，2014至2015年，全區(qū)共減少貧困人口28811人；2015年底，全區(qū)貧困發(fā)生率降至10.6%，較2013年下降6.6%，農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到9147元，較2013年增長10.4%。更為重要的是，通過體制機(jī)制的創(chuàng)新，巴州區(qū)探索出了符合山區(qū)貧困特征的精準(zhǔn)扶貧道路，也為秦巴山區(qū)的扶貧開發(fā)工作提供了可資借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。

◆ 扶貧實(shí)踐創(chuàng)新挑戰(zhàn)三大難題

秦巴山區(qū)集山區(qū)、革命老區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)于一體，長期以來都是我國扶貧開發(fā)的重點(diǎn)片區(qū)，也是四川省精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)最為艱巨的片區(qū)之一。在這一地區(qū)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難、金融支持困難和搬遷安置困難是精準(zhǔn)扶貧面臨的三大主要難題。巴州區(qū)在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中的創(chuàng)新性探索正是針對(duì)上述挑戰(zhàn)性問題而進(jìn)行的，巴州區(qū)圍繞產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧和易地搬遷扶貧三個(gè)關(guān)鍵方面所進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，不僅取得了令人鼓舞的實(shí)際成效，而且更重要的是形成了能夠?yàn)槠渌絽^(qū)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)提供有益借鑒的“巴州經(jīng)驗(yàn)”。

“巴州經(jīng)驗(yàn)”創(chuàng)新的精髓在于，深入把握秦巴山區(qū)特殊的貧困表現(xiàn)和致貧原因，因村制宜和因戶制宜地制定并實(shí)施扶貧規(guī)劃，以貧困戶為主體突出參與和合作的基本取向，瞄準(zhǔn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強(qiáng)化制度創(chuàng)新，實(shí)施重點(diǎn)突破，帶動(dòng)貧困地區(qū)整體發(fā)展和貧困人口持續(xù)脫貧。具體而言，巴州區(qū)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐探索具有如下極具推廣價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

? 精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施必須與不同區(qū)域的貧困特征相契合

巴州區(qū)的實(shí)踐探索說明，在各地實(shí)際情況存在較大差異的條件下，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施必須以充分把握地區(qū)貧困實(shí)際為前提，瞄準(zhǔn)關(guān)鍵問題和現(xiàn)實(shí)需求。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的總體原則在于通過精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)、精準(zhǔn)幫扶，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，而精準(zhǔn)的核心含義就在于因地制宜、因戶制宜。與其他貧困地區(qū)相比，秦巴山區(qū)內(nèi)各貧困村的整體貧困問題仍較嚴(yán)重，因此，在注重扶貧措施到戶的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展和村內(nèi)相對(duì)普惠的扶持政策帶動(dòng)村莊整體發(fā)展給予足夠重視，如果過度強(qiáng)調(diào)扶持到戶，忽視貧困村內(nèi)的集體行動(dòng)和合作互助，不僅在單個(gè)貧困戶缺乏基本發(fā)展能力條件下會(huì)造成扶貧資源過度累積而低效利用乃至浪費(fèi)，而且可能因扶貧資源在貧困戶之間分配不均而打破貧困村原有的社會(huì)均衡，給精準(zhǔn)扶貧的推進(jìn)過程帶來不應(yīng)有的障礙。

? 貧困農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)以靈活多樣的方式參與精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目實(shí)施過程

貧困農(nóng)戶往往缺少一項(xiàng)或多項(xiàng)發(fā)展的必要條件，在秦巴山區(qū)，因疾病等造成的勞動(dòng)力不足是許多家庭的主要致貧因素。為了使這些貧困戶獲得同等的發(fā)展機(jī)會(huì)，分享扶貧項(xiàng)目帶來的收益，巴州區(qū)探索創(chuàng)新了靈活多樣的貧困戶參與機(jī)制，如以土地、貸款資金入股的方式與新型經(jīng)營主體建立合作關(guān)系，以此參與扶貧項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)行。巴中區(qū)的創(chuàng)新實(shí)踐表明，盡管貧困戶普遍存在不同類型發(fā)展要素不足的顯著制約，但并非意味著其在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中就沒有參與機(jī)會(huì)和參與能力。通過制度和機(jī)制創(chuàng)新，就完全能夠?yàn)樨毨籼峁┏浞值膮⑴c條件，從而變被動(dòng)為主動(dòng)，充分發(fā)揮貧困戶在扶貧開發(fā)中的主體地位。

? 充分發(fā)揮協(xié)同互補(bǔ)作用是破解貧困地區(qū)發(fā)展要素不足矛盾的有效路徑

在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧過程中，大多數(shù)貧困地區(qū)都出現(xiàn)了因資金、土地、人力資本等要素不足造成的項(xiàng)目推進(jìn)困難，如安置用地對(duì)易地扶貧搬遷的限制、抵押物不足對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目融資的限制等。巴州區(qū)通過實(shí)踐探索，走出了一條以扶貧項(xiàng)目之間協(xié)同互補(bǔ)彌補(bǔ)貧困地區(qū)要素不足問題的路徑。如通過將農(nóng)村廉租房建設(shè)項(xiàng)目與易地扶貧搬遷項(xiàng)目相互結(jié)合，解決搬遷人口的居住用地問題，同時(shí)聯(lián)動(dòng)推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)項(xiàng)目，解決搬遷人口的收入來源問題。此外，在對(duì)金融不能進(jìn)行行政干預(yù)條件下，巴州區(qū)高度重視協(xié)同發(fā)揮政府與市場職能，通過獎(jiǎng)勵(lì)政策和政府信用擔(dān)保導(dǎo)向金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，為貧困人口提供更加有效的多樣化金融服務(wù)。（責(zé)任編輯/凌云 設(shè)計(jì)/毛艷梅）

郭曉鳴，四川省社會(huì)科學(xué)院副院長、研究員

高杰，四川省社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員、博士