區(qū)域軌道交通專題

導(dǎo)讀：日本式TOD及東京的啟示

Guide of Special Topics:Transit-Oriented Development in Japan and the Experience in Tokyo

由美國(guó)建筑師彼得·卡爾索普(Peter Calthorpe)提出的以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)模式(Transit-Oriented Development,TOD)有效指導(dǎo)了城市空間的合理布局和土地開發(fā)利用，然而世界各地的TOD社區(qū)規(guī)劃實(shí)踐千差萬別。其中大多數(shù)是指從城市空間形態(tài)的角度考慮靠近車站周圍的商業(yè)開發(fā)，其外部是以住宅為主的綜合功能開發(fā)形式。日本式TOD不僅僅局限于城市空間規(guī)劃，而是由同一主體同時(shí)承擔(dān)鐵路建設(shè)和城市開發(fā)，從而使城市開發(fā)效益直接內(nèi)涵于鐵路開發(fā)之中，也使得交通與用地實(shí)現(xiàn)無縫銜接，創(chuàng)造了土地高效利用、功能配置合理、交通便捷舒適、方式間零換乘、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)主導(dǎo)的優(yōu)秀的交通一體化案例，這是日本不同于其他各國(guó)TOD的顯著特點(diǎn)。從這個(gè)意義上講，中國(guó)香港“鐵路+物業(yè)”(Rail and Property,R+P)的方式與日本很相近，但在政府參與程度上有很大差異。香港方式中作為開發(fā)對(duì)象的土地可以看作是變相的補(bǔ)助金，由政府廉價(jià)地賣給鐵路開發(fā)公司，而日本民鐵開發(fā)的土地是通過民間自己的買賣取得，不存在政府參與補(bǔ)貼。

日本大城市雖然沒有運(yùn)用TOD這一詞匯，卻以實(shí)際行動(dòng)對(duì)TOD理念進(jìn)行了實(shí)踐和詮釋，所以日本鐵路通勤分擔(dān)率特別高。日本大城市的發(fā)展是由鐵路支撐的，最有代表性的是東京都市圈。東京與地方城市相比，受人口減少、老齡化以及制造業(yè)衰退引起的城市空心化等而導(dǎo)致的郊外衰退趨勢(shì)的影響比較輕微，而且在東京都市圈，20世紀(jì)形成的以鐵路為主體的城市結(jié)構(gòu)整體依然健在。因此，要想向可持續(xù)發(fā)展的交通樞紐型大都市東京看齊，維持和發(fā)展以鐵路為中心、呈手掌手指分布的城市結(jié)構(gòu)格局是根本。

東京的成功依賴于軌道交通，軌道交通的成功依賴于繁榮的東京。東京的發(fā)展充分說明了這一點(diǎn)。沒有強(qiáng)大的軌道交通，就沒有東京這個(gè)世界上最大的都市圈的繁華與高效，而沒有東京的繁華及其產(chǎn)生的巨大交通需求，也不會(huì)有東京軌道交通系統(tǒng)的完美發(fā)展。從東京的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)可以得到很多有益的結(jié)論：

前瞻性的規(guī)劃和政策引導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)交通與土地使用一體化的保證和前提。東京從軌道交通開始建設(shè)之初，就以服務(wù)用地、與土地使用的深度結(jié)合為前提，因此才實(shí)現(xiàn)了軌道交通系統(tǒng)與土地使用如此完美的結(jié)合。在東京，出行者可以乘坐軌道交通方便地到達(dá)城區(qū)的任何目的地，地鐵出口設(shè)在辦公大樓、商業(yè)中心、大型公共設(shè)施內(nèi)。例如，新宿綜合交通樞紐在大約2km2的范圍里設(shè)有100多個(gè)地鐵出入口，軌道交通的末端交通88%為步行，這是實(shí)現(xiàn)門到門快捷高效出行的關(guān)鍵。

TOD模式是實(shí)現(xiàn)土地使用與交通系統(tǒng)一體化的技術(shù)途徑。在軌道交通規(guī)劃階段，要在客流走廊上選線和布置軌道交通車站；應(yīng)圍繞軌道交通車站組織開發(fā)，即實(shí)施TOD的開發(fā)模式。日本在修建軌道交通的同時(shí)，就把大型觀光娛樂設(shè)施、大型商業(yè)設(shè)施、大型公共設(shè)施、辦公設(shè)施以及大規(guī)模住宅設(shè)施等建設(shè)在軌道交通車站周圍，使得城市大部分居民都能方便高效地利用軌道交通，這些都需要精細(xì)化的規(guī)劃設(shè)計(jì)來保證。不同車站、同一車站的不同位置，土地使用的性質(zhì)和開發(fā)強(qiáng)度不同，這既是合理利用土地的需要，也是進(jìn)行城市功能布局和土地使用的重要原則。而在軌道交通投入使用階段，應(yīng)優(yōu)先開發(fā)距離軌道交通車站近的區(qū)域。這既是創(chuàng)造更多客流需求、充分發(fā)揮軌道交通大運(yùn)量作用的需要，也是促進(jìn)軌道交通項(xiàng)目盈利、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。

成功的關(guān)鍵在于細(xì)節(jié)。當(dāng)前正值中國(guó)城市軌道交通系統(tǒng)大規(guī)模建設(shè)之際，軌道交通線路的空間布局、車站及其出入口設(shè)置、綜合交通樞紐的功能配置和建筑設(shè)計(jì)、與末端交通方式的銜接換乘設(shè)計(jì)是提高軌道交通系統(tǒng)服務(wù)水平的關(guān)鍵。軌道交通線路要布設(shè)在客運(yùn)走廊，車站要設(shè)置在大型客流集散點(diǎn)，每個(gè)軌道交通車站要多設(shè)出入口以便更緊密地與用地結(jié)合，并根據(jù)城市實(shí)際做好最后一公里交通方式的無縫銜接，這些均是提高交通運(yùn)輸系統(tǒng)效率和安全性的關(guān)鍵。末端最后一公里在中心城區(qū)軌道交通線網(wǎng)密集的區(qū)域通常是步行系統(tǒng)，在近郊通常是自行車系統(tǒng)，在遠(yuǎn)郊通常是公共汽車系統(tǒng)，這是由軌道交通的線網(wǎng)空間布局特點(diǎn)決定的。不管是什么樣的末端交通，都應(yīng)該具有便捷、安全的特點(diǎn)，從而使城市的出行以綠色交通為主導(dǎo)，既方便又快捷。

軌道交通利用者的高效率出行取決于交通系統(tǒng)的高度一體化。即使是東京，也沒有完全做到這一點(diǎn)。這是因?yàn)椴煌能壍澜煌ㄏ到y(tǒng)有不同的建設(shè)主體和不同的經(jīng)營(yíng)主體。例如，為了從出發(fā)地到目的地，有時(shí)需要換乘不同公司的線路、需要重新購票等，這必然導(dǎo)致出行者的時(shí)間損失和不方便。因此，建設(shè)實(shí)現(xiàn)物理空間、票制票價(jià)、運(yùn)營(yíng)管理和信息服務(wù)一體化的無縫銜接、零距離換乘的綜合交通樞紐在當(dāng)前既是時(shí)機(jī)，也是使命。

政府和市場(chǎng)的角色各不相同。在推進(jìn)交通與土地使用一體化過程中，政府與市場(chǎng)扮演著不同角色，充分發(fā)揮兩者的作用才能保證交通與土地使用一體化的健康發(fā)展。政府的角色是制定規(guī)劃和監(jiān)督規(guī)劃的實(shí)施；市場(chǎng)的作用是凝聚相關(guān)利益主體按照規(guī)劃實(shí)施開發(fā)和建設(shè)。當(dāng)然，這一過程要求實(shí)施主體(在日本主要是鐵路公司)具有很強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任感，不能把開發(fā)效益作為唯一原則，應(yīng)把建設(shè)宜居、充滿活力的城市作為開發(fā)建設(shè)的目標(biāo)。政府要建立良好的監(jiān)督機(jī)制保證公眾利益和社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)。

東京也有失敗。東京的失敗是構(gòu)建了世界最大的單中心城市(它的空間布局結(jié)構(gòu)是多中心，而空間聯(lián)系結(jié)構(gòu)則是單中心)。盡管東京為建設(shè)多中心的城市作了長(zhǎng)期不懈的努力，形式上東京也實(shí)現(xiàn)了多中心的格局。但就東京的交通需求特性而言，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)以中心三區(qū)即中央?yún)^(qū)、港區(qū)和千代田區(qū)為中心的單中心城市。長(zhǎng)距離、大規(guī)模、潮汐式、處于嚴(yán)重?fù)矶聽顟B(tài)的通勤交通是東京長(zhǎng)期以來未能解決的現(xiàn)代城市病，被稱為“通勤地獄”的交通狀況時(shí)至今日也沒有大的改觀。因此在城市副中心營(yíng)造職住平衡的用地形態(tài)和生活模式是東京未來的努力方向，也是我們必須引以為戒的重要經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。都市圈的規(guī)模不宜過大，也是東京案例給我們的重要啟示。對(duì)于未來發(fā)展，東京提出基于以下三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，從土地利用和交通方面樹立核心發(fā)展理念和戰(zhàn)略：

首先，將居住地遷往由鐵路構(gòu)成的、被視為直接服務(wù)地區(qū)的鐵路沿線(交通樞紐)；不僅如此，通過城市功能的高密度集聚，重新構(gòu)建作為交通樞紐的大都市圈的城市結(jié)構(gòu)。從每個(gè)車站呈豆粒狀分布的情況來看，交通樞紐是將所有豆粒連接成一體的豆子外殼，使每個(gè)沿軌道交通線路發(fā)展的城市組團(tuán)看上去像是若干有序分布的豌豆一樣。

其次，重建夾在兩個(gè)交通樞紐之間的間隔性地區(qū)。在保護(hù)間隔性地區(qū)僅存的水資源、綠色自然環(huán)境以及城市農(nóng)業(yè)用地的同時(shí)，重新利用人口減少最顯著的郊外市中心地區(qū)，重建零散分布在各處的公共設(shè)施以及休閑娛樂場(chǎng)所，應(yīng)將其作為支持交通樞紐發(fā)展、自然環(huán)境優(yōu)越的腹地進(jìn)行重新建造。

再次，強(qiáng)化和確保郊外地區(qū)在交通方面沒有過分依賴汽車，而移動(dòng)卻仍然十分方便靈活的特點(diǎn)。城市鐵路網(wǎng)是日本的大都市圈20世紀(jì)的寶貴資產(chǎn)，曾是日本的一大驕傲，如今也依然十分健全。為了將該鐵路網(wǎng)作為公共交通網(wǎng)絡(luò)的主干路線延續(xù)下去，向車站周圍地區(qū)及間隔性地區(qū)提供更便利的服務(wù)，必須強(qiáng)化作為支線的公共交通網(wǎng)，同時(shí)推進(jìn)汽車的共同使用。

清華大學(xué)交通研究所 陸化普