陳向科，劉建英，曾 文，鄺小軍

（1湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，長沙410128；2瀏陽市農(nóng)業(yè)局，湖南瀏陽410300）

農(nóng)作物秸稈是指稻谷、小麥、玉米等農(nóng)作物收割之后殘留的莖、葉等副產(chǎn)品。我國農(nóng)作物秸稈數(shù)量大、種類多、分布廣。據(jù)農(nóng)業(yè)部科技教育司統(tǒng)計(jì)，2009年全國農(nóng)作物秸稈理論資源量為8.20億噸［1］。據(jù)李海亮等統(tǒng)計(jì)，2015年，全國農(nóng)作物秸稈總量約為9.3億噸，利用率不足70%［2］。就農(nóng)作物秸稈利用問題，有研究者從政策層面進(jìn)行了探討。秦世平主要對(duì)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的意見》（國辦發(fā)〔2008〕105號(hào)）、《秸稈能源化利用補(bǔ)助資金管理暫行辦法》財(cái)政部（財(cái)建［2008］735號(hào)）作了解讀［3］。劉芳等分析了農(nóng)作物秸稈焚燒方面的環(huán)境法律政策，認(rèn)為我國治理秸稈焚燒方面的法律法規(guī)還不完善，倡導(dǎo)秸稈綜合利用的方式也比較單一［4］。陳超玲等對(duì)51份1949～2015年間國務(wù)院和各相關(guān)部委發(fā)布的有關(guān)秸稈資源管理政策文件進(jìn)行了綜合研究，認(rèn)為我國秸稈資源的管理亟待解決大量焚燒引起空氣嚴(yán)重污染和巨大循環(huán)利用潛力之間的問題［5］。梅艷艷等對(duì)秸稈利用政策進(jìn)行了簡略梳理［6］。在此基礎(chǔ)上，筆者擬以中央一號(hào)文件（以下簡稱“一號(hào)文件”）為文本，系統(tǒng)分析我國農(nóng)作物秸稈利用政策的演進(jìn)過程和基本特征。

自1982年至1986年、2004年至2017年，中共中央共發(fā)布了19個(gè)關(guān)于“三農(nóng)”問題的一號(hào)文件，對(duì)農(nóng)村改革、農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出專門部署，反復(fù)強(qiáng)調(diào)把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重。其中，與農(nóng)作物秸稈利用問題相關(guān)的有12個(gè)。按照農(nóng)作物秸稈利用政策的著重點(diǎn)劃分，這12個(gè)一號(hào)文件可分為三個(gè)時(shí)間段，即1982～2006年、2007～2010年、2013～2017年。每一階段秸稈利用政策的主題各有側(cè)重，經(jīng)歷了從“單一化利用”，到“綜合轉(zhuǎn)化利用”，再到“多元化利用”的演進(jìn)過程。

1 單一化利用時(shí)期（1982～2006年）

1.1 政策要點(diǎn)

1982年至1986年，中共中央相繼發(fā)布5個(gè)一號(hào)文件，其中，《全國農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》（1982年）明確提及農(nóng)作物秸稈處理辦法。進(jìn)入新世紀(jì)，2004年至2006年的3個(gè)一號(hào)文件，即《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》（2004年）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》（2005年）和《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》（2006年）均涉及秸稈處理問題。梳理這4個(gè)一號(hào)文件中有關(guān)農(nóng)作物秸稈利用的內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)，其政策著力點(diǎn)分別為秸稈還田、秸稈氣化、秸稈飼料化，對(duì)秸稈的利用要求比較單一，具體見表1。

表1 1982～2006年一號(hào)文件涉及農(nóng)作物秸稈利用的主要內(nèi)容

1.2 政策特點(diǎn)

以提升地力為目的的秸稈還田。科學(xué)研究和實(shí)踐表明，土壤有機(jī)質(zhì)是土壤肥力的基礎(chǔ)，而增加土壤有機(jī)質(zhì)的主要方法包括秸稈還田、種植綠肥、增施有機(jī)肥和保護(hù)性耕作［7］。因此，1982年中央一號(hào)文件提出，為增加土壤有機(jī)質(zhì)，要重視利用農(nóng)家肥、綠肥、豆科作物，實(shí)行秸稈還田。

以滿足能源需求為目的的秸稈氣化。隨著改革開放的不斷深入和我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，國家對(duì)能源的需求日益增長，可以再生、取之不盡、用之不竭的植物生物質(zhì)能源備受重視。因此，2004年一號(hào)文件提出，各地可酌情建設(shè)秸稈氣化小型設(shè)施。2006年的一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)，要加快農(nóng)村能源建設(shè)步伐，制定相應(yīng)的財(cái)稅鼓勵(lì)政策，重點(diǎn)推廣秸稈氣化等可再生能源開發(fā)利用技術(shù)。

以發(fā)展畜牧業(yè)為目的的秸稈飼料化。2000年，中國人口12.6743億人，2004年，接近13億人。與之相伴的是對(duì)糧食及乳肉的大量需求，進(jìn)而導(dǎo)致畜牧養(yǎng)殖規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，使得牧區(qū)草場不堪重負(fù)。若飼料化利用農(nóng)業(yè)區(qū)豐富的農(nóng)作物秸稈，不僅可以減輕草場過牧的壓力，而且減少精料的投喂量，降低養(yǎng)殖成本，提高乳肉品質(zhì)，使得人畜爭糧的問題得以解決。所以，秸稈飼料化被列入2005年一號(hào)文件。

2 綜合轉(zhuǎn)化利用時(shí)期（2007～2010年）

2.1 政策要點(diǎn)

2007年至2010年的4個(gè)一號(hào)文件，即《關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》（2007年）、《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》（2008年）、《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》（2009年）和《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》（2010年），就秸稈利用問題作了政策要求，其著重點(diǎn)為秸稈還田與秸稈綜合利用，具體見表2。

表2 2007～2010年一號(hào)文件涉及農(nóng)作物秸稈利用的主要內(nèi)容

2.2 政策特點(diǎn)

以提高耕地質(zhì)量為目的的秸稈還田。2007年一號(hào)文件提出，加快實(shí)施沃土工程，重點(diǎn)支持有機(jī)肥積造和水肥一體化設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)農(nóng)民秸稈還田，以切實(shí)提高耕地質(zhì)量。同時(shí)，通過建設(shè)農(nóng)機(jī)化試驗(yàn)示范基地，大力推廣水稻插秧、土地深松、化肥深施、秸稈粉碎還田等農(nóng)機(jī)化技術(shù)。2008年一號(hào)文件提出，繼續(xù)增加投入，支持農(nóng)民秸稈還田，以加強(qiáng)耕地保護(hù)和土壤改良。2009年一號(hào)文件更進(jìn)一步，提出開展秸稈還田獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)工作，以提高農(nóng)民秸稈還田的積極性。2010年一號(hào)文件則從發(fā)展農(nóng)業(yè)機(jī)械化的角度，提出支持秸稈還田、水稻育插秧等農(nóng)機(jī)作業(yè)。

以保護(hù)農(nóng)村環(huán)境為目的的秸稈綜合轉(zhuǎn)化利用。針對(duì)此一時(shí)期我國農(nóng)村生活環(huán)境臟、亂、差，農(nóng)業(yè)面源污染問題突出以及資源浪費(fèi)嚴(yán)重等現(xiàn)象，2007年至2010年的一號(hào)文件均強(qiáng)調(diào)以生態(tài)工程建設(shè)為抓手，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染治理，發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)，搞好農(nóng)村生態(tài)建設(shè)。在秸稈利用方面，2007年一號(hào)文件首次提出對(duì)農(nóng)作物秸稈的“綜合治理和轉(zhuǎn)化利用”。一是能源化利用，在適宜地區(qū)積極發(fā)展秸稈氣化和太陽能、風(fēng)能等清潔能源；開發(fā)基于農(nóng)作物秸稈等為主要原料的生物質(zhì)燃料。二是飼料化利用。2008年一號(hào)文件還提出秸稈的資源化利用，促進(jìn)秸稈等副產(chǎn)品和生活廢棄物資源化利用，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。2009年一號(hào)文件則提出，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大秸稈固化氣化試點(diǎn)示范。

3 多元化利用時(shí)期（2013～2017年）

3.1 政策要點(diǎn)

2013年至2017年的4個(gè)一號(hào)文件，即《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》（2013年）、《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（2014年）、《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》（2015年）和《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》（2017年）均論及秸稈的綜合利用問題。通讀這4個(gè)一號(hào)文件，不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)秸稈的“多元化利用”、“秸稈補(bǔ)貼”已然放在極其重要的位置，具體見表3。

表3 2013～2017年一號(hào)文件涉及農(nóng)作物秸稈利用的主要內(nèi)容

3.2 政策特點(diǎn)

以推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)為目的的秸稈多元化利用。為不斷提高農(nóng)作物秸稈還田和收集率，擴(kuò)大秸稈養(yǎng)畜、保護(hù)性耕作、秸稈代木、能源化利用等秸稈綜合利用支持規(guī)模，2013年一號(hào)文件從“推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)”的高度，強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)農(nóng)作物秸稈綜合利用?！?014年一號(hào)文件提出，秸稈綜合利用是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的重要一環(huán)。2015年一號(hào)文件提出，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)治理的一個(gè)切入點(diǎn)就是秸稈的多元化利用。2017年一號(hào)文件則提出，要推行綠色生產(chǎn)方式，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，就必須持續(xù)加大秸稈多元化利用率，探索建立可持續(xù)運(yùn)營管理機(jī)制。

讓農(nóng)民享受秸稈利用的財(cái)政、稅收、價(jià)格優(yōu)惠，是這一時(shí)期一號(hào)文件秸稈利用政策的另一亮點(diǎn)。早在2008年，財(cái)政部曾印發(fā)《秸稈能源化利用補(bǔ)助資金管理暫行辦法》（財(cái)建［2008］735號(hào)），指出中央財(cái)政安排補(bǔ)助資金支持秸稈能源化利用，但支持對(duì)象為從事秸稈成型燃料、秸稈氣化、秸稈干餾等秸稈能源化生產(chǎn)的企業(yè)，而不包括農(nóng)民。無疑，這在一定程度上影響了農(nóng)民利用秸稈的積極性。2015年一號(hào)文件提出，開展秸稈資源化利用，按規(guī)定享受相關(guān)財(cái)稅政策。2017年提出，鼓勵(lì)各地加大農(nóng)作物秸稈綜合利用支持力度，健全秸稈多元化利用補(bǔ)貼機(jī)制。這樣一來，農(nóng)民購買秸稈粉碎機(jī)器，秸稈養(yǎng)畜，采用秸稈熱解氣化、秸稈生物氣化、秸稈固化成型、秸稈炭化等燃料化利用技術(shù)等，均能得到國家資金補(bǔ)貼，開始主動(dòng)參與秸稈綜合利用和禁燒工作。

4 小結(jié)與討論

透視從1982年至2017年12個(gè)一號(hào)文件中的農(nóng)作物秸稈利用政策，可以發(fā)現(xiàn)，隨著對(duì)農(nóng)作物秸稈價(jià)值認(rèn)識(shí)的深化，中央政府對(duì)秸稈的利用管理逐年重視。一號(hào)文件先后從加強(qiáng)耕地保護(hù)和土壤改良，加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；推進(jìn)生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；形成農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收良性互動(dòng)格局，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)治理，推行綠色生產(chǎn)方式，發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)等不同角度，提出對(duì)秸稈的肥料化、飼料化、能源化、資源化利用，最終上升到事關(guān)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的高度予以重視。一號(hào)文件有關(guān)農(nóng)作物秸稈利用政策的著重點(diǎn)也經(jīng)歷了從“單一化利用”到“綜合轉(zhuǎn)化利用”，再到“多元化利用”的演進(jìn)過程。

一號(hào)文件發(fā)布以來，各地區(qū)、各部門積極采取有效措施，農(nóng)作物秸稈綜合利用和禁止露天焚燒工作取得了積極進(jìn)展，綜合利用水平有所提高，露天焚燒火點(diǎn)數(shù)明顯減少?！暗?，由于全社會(huì)對(duì)秸稈焚燒危害性認(rèn)識(shí)不足，秸稈綜合利用激勵(lì)政策不到位，部分地區(qū)秸稈露天焚燒現(xiàn)象仍屢屢發(fā)生，導(dǎo)致資源浪費(fèi)、環(huán)境污染，甚至引發(fā)火災(zāi)，危及交通安全，形勢仍十分嚴(yán)峻?！保?］因此，若要使秸稈利用達(dá)到理想的效果，以后出臺(tái)一號(hào)文件時(shí)需特別注意兩點(diǎn)：一是增加“提高農(nóng)民對(duì)秸稈綜合利用意義的認(rèn)識(shí)”專門條款。思想認(rèn)識(shí)是行動(dòng)的先導(dǎo)，農(nóng)民如果對(duì)秸稈綜合利用的意義缺乏認(rèn)識(shí)，或認(rèn)識(shí)得不夠深入，是不可能有熱情或持久地參與秸稈利用的。除了通過各種媒體營造“焚燒秸稈害人害己，綜合利用利國利民”的輿論氛圍，還需開展秸稈綜合利用的科普教育，使廣大農(nóng)民認(rèn)識(shí)到，秸稈綜合利用和禁燒不是一家一戶的小事情；秸稈利用與農(nóng)民增收并不矛盾，能為農(nóng)民創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益。二是進(jìn)一步明確農(nóng)民綜合利用秸稈的補(bǔ)貼政策，解決農(nóng)民的利益問題。馬克思指出，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”［9］，而“‘思想’一旦離開‘利益’，就一定會(huì)使自己出丑”［10］。作為推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的導(dǎo)航儀、指南針和指揮棒，一號(hào)文件如果明確“農(nóng)民秸稈補(bǔ)貼”條款，無疑會(huì)產(chǎn)生極大的政策效應(yīng)，促使農(nóng)民從“不敢燒”、“不用燒”到“不愿燒”，進(jìn)而積極主動(dòng)地綜合利用秸稈。

參考文獻(xiàn)：

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［3］ 秦世平.秸稈能源化利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)政策解讀［J］.農(nóng)業(yè)工程技術(shù)（新能源產(chǎn)業(yè)），2009（3）：1－6.

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［9］ 馬克思恩格斯全集［C］.北京：人民出版社，1956.82.

［10］ 馬克思恩格斯文集［C］.北京：人民出版社，2009.286.