聶日明

中國(guó)龐大的人口規(guī)模，在城市化進(jìn)程中逐漸顯現(xiàn)出其巨大的消費(fèi)潛力，150年前英國(guó)商人所期望的“只要中國(guó)人每人每年用一頂棉織睡帽，英格蘭現(xiàn)有工廠已經(jīng)供不應(yīng)求了”，早已變成現(xiàn)實(shí)。而中國(guó)人口的另一特點(diǎn)，是強(qiáng)烈的流動(dòng)性。

流入與流出，各有各的煩惱

中國(guó)的人口流動(dòng)特征是“人口東南飛”，人們傾向到東部發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市去。因?yàn)檫@些地區(qū)要么投資率高，則就業(yè)機(jī)會(huì)多；要么勞動(dòng)生產(chǎn)率高，則人均收入高。人均GDP高的地區(qū)能吸引人口流入。2013年人均GDP超過(guò)全國(guó)水平的省份共有11個(gè)，包括京津、江浙滬、粵閩魯以及遼吉內(nèi)。遼吉內(nèi)雖然人均GDP較高，但內(nèi)蒙古和東三省是資源型地區(qū)，經(jīng)濟(jì)活躍程度遠(yuǎn)不及其余8省，人口規(guī)模長(zhǎng)期持平或處于流出狀態(tài)，并非外來(lái)勞動(dòng)力的就業(yè)首選。除此以外的地方正是中國(guó)經(jīng)濟(jì)最活躍的地區(qū)，包括京津、長(zhǎng)三角（江浙滬的部分地市）、珠三角（廣東的部分地市）和閩魯（下稱(chēng)8?。?。從城市看，一二線中心城市的人均GDP就更為突出，1980年代時(shí)，上海的人均GDP一度高達(dá)全國(guó)水平的5倍，至今京滬的人均GDP仍然保持在全國(guó)水平的2倍。這也就是近十幾年勞動(dòng)力“東南飛”的原因。

正常來(lái)講，人口從不發(fā)達(dá)地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)，會(huì)提高所在地GDP在全國(guó)的份額，同時(shí)也會(huì)降低所在地的人均GDP。30年來(lái)，8省的經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)的比重自1990年的40%提高至2005年的54%，是近30年的歷史高峰，隨后下降為2014年的50%。但在近十年間，這些地區(qū)的人均GDP相對(duì)全國(guó)水平并沒(méi)有出現(xiàn)明顯的下降。這主要是戶(hù)籍制度抑制了人口流入的速度。人口集聚與經(jīng)濟(jì)集聚的速度并不匹配，8省的人口占全國(guó)比重一直增長(zhǎng)較緩，僅從1990年的28%增長(zhǎng)到2014年的32%。

為什么要用戶(hù)籍制度限制人口流動(dòng)？戶(hù)籍是中國(guó)城市賦予市民權(quán)利和福利的主要手段。短期與靜態(tài)地來(lái)看，外來(lái)人口的涌入會(huì)增加戶(hù)籍居民的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壓力，也會(huì)降低戶(hù)籍居民享受的公共服務(wù)水平，所以城市一直有很強(qiáng)的動(dòng)力限制人口流入，居留與就業(yè)限制一直到2005年前后才全面取消。

另一方面，有觀點(diǎn)認(rèn)為一個(gè)城市的綜合承載能力是有限的，人口集聚增加了城市治理的難度，產(chǎn)生了所謂的“城市病”，如交通擁堵、治安混亂、公共服務(wù)供給短缺、空氣污染、環(huán)境惡化等，以及城市規(guī)模太大帶來(lái)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的挑戰(zhàn)。這些壓力使得中央和地方政府都較為排斥大城市人口進(jìn)一步集聚。這是2013年末以來(lái)分類(lèi)管理城市規(guī)模、“有序”城鎮(zhèn)化的背景。2014年，國(guó)務(wù)院公布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》，明確提出要嚴(yán)格控制大城市的人口規(guī)模，鼓勵(lì)人們向中小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。

2014年以后，北京、上海相繼收緊了賦予非戶(hù)籍常住人口的權(quán)利或福利，采用“以學(xué)控人”（通過(guò)限制接受教育來(lái)控制外來(lái)人口）、以房控人等手段控制外來(lái)人口。北京昌平等區(qū)進(jìn)一步將目標(biāo)明確為降低外來(lái)人口在常住人口中的比例，上海逐年提高外來(lái)人口子女接受義務(wù)教育的門(mén)檻。

大城市限制人口流入，與此對(duì)應(yīng)的是中小城鎮(zhèn)的衰落。2014年以來(lái)，全國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)分化嚴(yán)重，其背景就是三四線城市缺乏人氣，人口規(guī)模形成不了經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)，缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)和薪酬上漲空間，人口外流讓房?jī)r(jià)失去支撐。對(duì)想流動(dòng)的人口來(lái)說(shuō)，在這些地區(qū)落戶(hù)缺乏吸引力，還可能會(huì)有損失（農(nóng)村的土地和“新農(nóng)合”的參保權(quán)利等）。東北等地的經(jīng)濟(jì)和人口增長(zhǎng)更呈現(xiàn)塌陷狀態(tài)，高端人才外流和舉家外遷成為東北人口外流的主要形態(tài)。

外來(lái)人口對(duì)城市意味著什么

外來(lái)人口流入對(duì)城市到底是好事還是壞事？就多數(shù)城市的發(fā)展思路看，城市無(wú)疑是在吸引外地人移民。幾乎所有城市都在大興土木，沒(méi)有外來(lái)人口，這些新增的基礎(chǔ)設(shè)施很可能會(huì)陷入支出黑洞。更進(jìn)一步，如果沒(méi)有凈人口流入，這個(gè)城市也是沒(méi)有吸引力的，所謂土地拍出天價(jià)、繁榮的商業(yè)區(qū)也無(wú)從談起。

人口凈流入是支撐起一個(gè)城市每年數(shù)萬(wàn)億土地出讓金的基礎(chǔ)，而土地出讓金是近十年地方政府最主要的非稅財(cái)政收入，在一些地方占了地方政府收入的半壁江山。哪怕在上海、北京這樣嚴(yán)控人口流入的地區(qū)，郊縣區(qū)域也在明里暗里地吸納外來(lái)人口，因?yàn)檫@比期望人口從城區(qū)遷移來(lái)郊縣更加現(xiàn)實(shí)。

即使在市區(qū)，人口的高密度也是支撐城市繁榮的必要條件。對(duì)比上海、廣州兩地，廣州人口很多，但與上海相比仍有很大差距。除了人口規(guī)模上的差異以外，廣州只有越秀區(qū)的人口密度超過(guò)每平方公里3萬(wàn)人，人口為110萬(wàn)左右，而上海有4個(gè)區(qū)人口近180萬(wàn)。廣州中心四區(qū)的人口密度是1.8萬(wàn)人，共500萬(wàn)人，上海有8個(gè)區(qū)（含浦東主城區(qū)）達(dá)到這個(gè)密度，覆蓋了 900萬(wàn)人左右。這就是廣州和上海的差距。

人口流入對(duì)地方稅收是一個(gè)加分項(xiàng)。中國(guó)稅制以流轉(zhuǎn)稅為主，直接稅占比很少，稅收雖然面向企業(yè)征收，但最終承擔(dān)人還是自然人。沒(méi)有人口就沒(méi)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)收入，自然也不會(huì)有稅收。戶(hù)籍人口和非戶(hù)籍人口都是稅收的創(chuàng)造者，一個(gè)人在城市里衣食住行都會(huì)產(chǎn)生稅收，沒(méi)有人口哪來(lái)的稅收？

人口流入還降低了城市的生活成本。由于中國(guó)城鄉(xiāng)二元分割的背景，農(nóng)民收入遠(yuǎn)低于城市居民，在農(nóng)業(yè)收入依然低迷的情況下，農(nóng)民向城市移民整體抑制了城市的勞動(dòng)力價(jià)格，尤其是低端勞動(dòng)力的價(jià)格，如餐飲、理發(fā)、保潔、家政等。

非戶(hù)籍人口還挽救了多數(shù)城市的社?！，F(xiàn)有的城市退休人員在崗時(shí)繳納的養(yǎng)老金非常少，其養(yǎng)老金支付依賴(lài)于目前在崗職工繳納的基金。問(wèn)題是這些城市的戶(hù)籍人口已經(jīng)老齡化，在崗職工繳納的基金不足以支付退休人員的養(yǎng)老金，所以，幾乎所有的大中型城市都在依靠外來(lái)的年輕勞動(dòng)力繳納的養(yǎng)老金去彌補(bǔ)這一虧空。以上海為例，上海職工養(yǎng)老有969萬(wàn)參保職工（2014年），其中農(nóng)民工為347萬(wàn)人，按最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這些人及其單位也繳納了364億保險(xiǎn)費(fèi)，如果沒(méi)有這些繳費(fèi)，上海2014年基本養(yǎng)老收支就會(huì)從盈余184億變成虧空180億。相比之下，同期上海為隨遷子女義務(wù)教育的財(cái)政支出才不過(guò)125億（筆者估算）。因此可以說(shuō)，非戶(hù)籍人口對(duì)城市的貢獻(xiàn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市為他們提供公共服務(wù)的成本。

然而大多數(shù)地方政府看不到外來(lái)移民的好處，在對(duì)待外來(lái)人口流入的問(wèn)題上挑三揀四，只希望引進(jìn)高端勞動(dòng)力，要求他們擁有名校學(xué)歷、能進(jìn)行高科技創(chuàng)業(yè)，并不惜血本給房、給戶(hù)口。而對(duì)于廢品回收、建材裝修、農(nóng)貿(mào)流通等行業(yè)的從業(yè)人員，態(tài)度就差多了。這些城市沒(méi)有看到，沒(méi)有這些低端從業(yè)人員，誰(shuí)來(lái)為高端勞動(dòng)力服務(wù)？沒(méi)有外來(lái)人口，本地人能承擔(dān)得起這些城市的必要服務(wù)嗎？

廣深兩地的人口政策更有吸引力

現(xiàn)在的地方政府還可以享受一段美好時(shí)光，因?yàn)檫€有青壯勞動(dòng)力從農(nóng)村向城市流動(dòng)，地方政府還可以挑肥揀瘦，還有時(shí)間抱怨城市里人太多了。但是現(xiàn)實(shí)是殘酷的。雖然以70%的目標(biāo)城市化率看，還有1.7億農(nóng)民可以向城市轉(zhuǎn)移，但問(wèn)題是這1.7億中，很多人可能已經(jīng)在城市中了，只是未被統(tǒng)計(jì)為城市常住人口，如在城市居住時(shí)間雖然在6個(gè)月以上，但收入主要帶回農(nóng)村家中，就仍被登記為農(nóng)村常住人口。

以深圳為例，官方公布其2015年常住人口為1138萬(wàn)，但中國(guó)大城市和人口流入地政府一般傾向于低估常住人口，結(jié)合社保繳費(fèi)人數(shù)、人均GDP、就業(yè)人員等公開(kāi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，可以估算出深圳的常住人口可能在1700萬(wàn)以上。公開(kāi)媒體報(bào)道和深圳公安局的公開(kāi)言論也顯示真實(shí)數(shù)字可能在2000萬(wàn)左右。

有如此巨量的隱匿人口，現(xiàn)有外出農(nóng)民工的數(shù)量被大大低估，這意味著中國(guó)已經(jīng)沒(méi)有那么多潛在的農(nóng)業(yè)人口可以向城市轉(zhuǎn)移了。數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工每年的增量在2010年達(dá)到近年來(lái)的頂峰1245萬(wàn)，此后逐年降低至2015年的352萬(wàn)，其中外出到鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外的農(nóng)民工增量低至63萬(wàn)人?？梢哉f(shuō)，如果政策沒(méi)有大的改變，農(nóng)民進(jìn)城的腳步已經(jīng)停止了。

正因?yàn)樾蝿?shì)如此嚴(yán)峻，所以國(guó)務(wù)院辦公廳在2016年發(fā)布了《推動(dòng)1億非戶(hù)籍人口在城市落戶(hù)方案》，希望“十三五”期間的戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率年均要提高1%，要求全面放寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)條件。然而文件初衷雖好，但難改大局。

各大省會(huì)城市、發(fā)達(dá)地級(jí)市以及縣城，都在大張旗鼓地建新城、設(shè)新區(qū)，農(nóng)村停止向城市移民，就意味著城市不得不面臨從其它城市吸引勞動(dòng)力的壓力。城市從農(nóng)村搶人相對(duì)容易，只要有就業(yè)機(jī)會(huì)、有錢(qián)賺，農(nóng)村移民就愿意到城市里打工。但當(dāng)這個(gè)農(nóng)民已經(jīng)變成工人、市民后，其它城市再想吸引他過(guò)去，一份就業(yè)機(jī)會(huì)肯定是無(wú)法滿(mǎn)足他的。如果說(shuō)城市是“狼”，農(nóng)村是“羊”，那么農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移就是“狼吃羊”，而“羊”被吃完以后，城市再想擴(kuò)張，將不得不從其它的“狼”口中搶食。

對(duì)大多數(shù)城市來(lái)說(shuō)，越早建立起吸引勞動(dòng)力的優(yōu)勢(shì)，就會(huì)在城市間搶人大戰(zhàn)中占據(jù)先機(jī)。城市現(xiàn)在要想的問(wèn)題，并不是如何限制外地人流入，而是如何吸引外地人。用不了多長(zhǎng)時(shí)間，各個(gè)城市就會(huì)發(fā)現(xiàn)，原來(lái)人并沒(méi)有那么多，相比起趕走他們，吸引他們要難得多。廣闊的工作發(fā)展前景、良好的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)質(zhì)的社會(huì)福利都必不可少，政府更不能出現(xiàn)限制外來(lái)人口流入的口號(hào)，否則將眼睜睜看著其它大型城市、核心市區(qū)把人搶走。

可惜的是，直到今天，絕大多數(shù)的各級(jí)政府，仍然把人看成負(fù)擔(dān)，而不是城市發(fā)展的動(dòng)力，限制人口規(guī)模的思想遍布各種公共政策的制定。從這個(gè)角度看，廣東省尤其廣州、深圳等珠三角城市的表現(xiàn)優(yōu)異。對(duì)外來(lái)人口相對(duì)友好是珠三角地區(qū)政府一直以來(lái)的傳統(tǒng)。

2016年，廣州市發(fā)改委主任葉牛平接受媒體采訪時(shí)提出，廣州市戶(hù)籍人口和常住人口根據(jù)城市發(fā)展規(guī)模還有增長(zhǎng)空間，可能適度放寬年度戶(hù)籍人口的總量控制，為更多在穗人員提供更多入戶(hù)的指標(biāo)空間。深圳則一直以“來(lái)了就是深圳人”為口號(hào)，2015年也出臺(tái)了人口新政，明確將要放寬入戶(hù)條件，擴(kuò)大戶(hù)籍人口規(guī)模，對(duì)人才落戶(hù)不設(shè)上限。

與京滬小學(xué)招生數(shù)下滑相對(duì)應(yīng)的是，同為一線城市的廣深兩地的小學(xué)招生數(shù)持續(xù)上升，未曾下跌過(guò)。2015年，廣州、深圳的小學(xué)生招生數(shù)都超過(guò)上海和北京?？紤]到廣深與京滬的人口規(guī)模差異，可以看出，廣深的人口政策要比京滬兩地寬松得多。

中心城市之間的硬件和就業(yè)機(jī)會(huì)相差不多，吸引人口的區(qū)別在于城市治理水平、對(duì)外來(lái)人口的包容性以及提供公共服務(wù)的能力。誰(shuí)能盡早抹平非戶(hù)籍與戶(hù)籍的權(quán)利和福利的差異，讓外來(lái)人口“來(lái)了就是本地人”，有尊嚴(yán)地生活在城市里，誰(shuí)就會(huì)建立起對(duì)其它城市的制度優(yōu)勢(shì)，更早地樹(shù)立起“搶人大戰(zhàn)”中的城市品牌優(yōu)勢(shì)。