汪海玲

【摘要】社會(huì)組織為我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)提供了支持，而服務(wù)型政府的構(gòu)建也為社會(huì)組織的發(fā)展提供了契機(jī)。社會(huì)組織要想真正在社會(huì)管理中發(fā)揮作用，推動(dòng)建設(shè)服務(wù)型政府，就必須保證自身的良好運(yùn)行，同時(shí)還需要其完善內(nèi)部治理機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)。

【關(guān)鍵詞】社會(huì)組織 服務(wù)型政府 監(jiān)督 【中圖分類號(hào)】C935 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

中國(guó)共產(chǎn)黨在十七大和十八大報(bào)告中多次提出要推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)，構(gòu)建服務(wù)型政府的重要舉措便是改變以往全能型政府形象，還權(quán)于社會(huì)和民眾，這也意味著政府將逐步退出一些社會(huì)管理領(lǐng)域，而將由社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)起部分管理服務(wù)職能。社會(huì)組織即區(qū)別于政府和企業(yè)的一種獨(dú)立的、非營(yíng)利性的和志愿性的組織，它是自然人、法人或其他組織為實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)而建立起來(lái)并進(jìn)行共同活動(dòng)的群體組織。可以說，社會(huì)組織為我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)提供了支持，而服務(wù)型政府的構(gòu)建也為社會(huì)組織的發(fā)展提供了契機(jī)。

社會(huì)組織的功能

表達(dá)民眾意愿。建設(shè)服務(wù)型政府必須堅(jiān)持以人為本，一方面，暢通民意表達(dá)渠道至關(guān)重要，而社會(huì)組織有著貼近民眾的優(yōu)勢(shì)，能夠直接接觸社會(huì)各個(gè)群體。因此，能了解民眾的真實(shí)意愿與態(tài)度。另一方面社會(huì)組織還具備整合各種信息的能力，其能夠與政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通、辯論、討論，這解決了大部分民眾缺乏表達(dá)自己利益訴求能力的弊端，也提升了政府與民眾溝通的有序性、有效性，讓政府更好地了解民眾意愿，進(jìn)而更好地滿足其需求。

影響公共政策。社會(huì)組織在了解民眾意愿的基礎(chǔ)上，通過各種方式對(duì)政府公共政策制定的各個(gè)環(huán)節(jié)施加影響，并最終影響政府的公共政策制定，這是社會(huì)組織的重要功能之一。公共政策是政府分配社會(huì)資源、解決社會(huì)公共問題的手段。服務(wù)型政府的公共政策必然以維護(hù)人民利益為根本，以促進(jìn)社會(huì)和諧為目標(biāo)。但由于社會(huì)資源有限，社會(huì)的強(qiáng)勢(shì)群體往往更容易具備話語(yǔ)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而影響政府作出有利于強(qiáng)勢(shì)群體的決策，這實(shí)際上侵害了弱勢(shì)群體權(quán)益。

提供公共服務(wù)。構(gòu)建服務(wù)型政府的內(nèi)容之一便是豐富公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給主體，讓更多非政府組織成為供給提供者。對(duì)于一些公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給，社會(huì)組織比政府更加專業(yè)而且具有靈活性，能夠保證公共產(chǎn)品提供的數(shù)量與質(zhì)量，彌補(bǔ)了政府在一些公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域能力不足的缺陷，也緩解了政府的供給壓力，滿足社會(huì)大眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求。社會(huì)組織成為部分公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給者，這便將部分具有服務(wù)性、公益性和社會(huì)性的公共產(chǎn)品供給職能從政府職能中剝離出來(lái)，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)型。

監(jiān)督政府權(quán)力。在制約和監(jiān)督政府權(quán)力上，體制外的監(jiān)督力量不可或缺，但分散的個(gè)體力量由于太過薄弱，很難抵制政府強(qiáng)權(quán)，而將個(gè)體力量組織起來(lái)形成生活組織，便是一種能夠有效制約、監(jiān)督政府的力量。具體來(lái)說，社會(huì)組織能夠通過聽證會(huì)等意見表達(dá)平臺(tái)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)政府監(jiān)督；也可以通過影響社會(huì)公共決策，推動(dòng)政府決策的科學(xué)性與透明度，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督；還可以通過媒體曝光的方式進(jìn)行輿論監(jiān)督。此外，社會(huì)組織分擔(dān)政府職能的作用，實(shí)質(zhì)上是限制了政府職權(quán)范圍，是對(duì)政府的一種間接監(jiān)督。

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織參與服務(wù)型政府建設(shè)存在的障礙

缺乏獨(dú)立性。社會(huì)組織的獨(dú)立性對(duì)其發(fā)揮政府與民眾之間溝通橋梁作用至關(guān)重要，只有保持獨(dú)立，其才能夠客觀傳達(dá)民眾的聲音，也能從全局角度審視政府政策，成為政府與民眾之間一個(gè)客觀的信息傳播中介。但從目前我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展模式來(lái)看，大多數(shù)社會(huì)組織的運(yùn)行都需掛靠政府，有的甚至就是政府部門孕育而生的，這導(dǎo)致其自身官僚作風(fēng)濃厚，很難體現(xiàn)民間性、自主性和獨(dú)立性。中國(guó)社會(huì)組織的這種尷尬地位很難保持中立客觀的立場(chǎng)，而是更偏向于政府。在諸多社會(huì)決策中，往往成為政府的傳聲筒，并沒有代表社會(huì)大眾的利益。也正因如此，很多社會(huì)組織機(jī)構(gòu)被稱為“二政府”，這樣的社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)中發(fā)揮的作用有限，且削弱了其推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)的力量。

監(jiān)督機(jī)制缺失。我國(guó)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管一方面存在缺乏完善監(jiān)管體系的問題。另一方面便是出現(xiàn)多頭監(jiān)管狀況，而且各個(gè)部門的監(jiān)管職責(zé)并不明確，部門間互相推諉最終導(dǎo)致社會(huì)組織的監(jiān)管處于空白狀態(tài)。對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管應(yīng)來(lái)自三個(gè)方面，即政府、社會(huì)以及組織自身。但在具體監(jiān)督實(shí)踐中，我國(guó)政府多頭監(jiān)督導(dǎo)致監(jiān)督虛置，社會(huì)監(jiān)督還未常規(guī)化，自身監(jiān)督也很難落實(shí)。缺乏監(jiān)管體系，導(dǎo)致我國(guó)的社會(huì)組織頻發(fā)公益腐敗丑聞，社會(huì)組織內(nèi)部管理人員挪用貪污公益資金的案件頻現(xiàn)媒體，社會(huì)組織的公信力大幅下降。

社會(huì)組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)不完善。社會(huì)組織要想真正在社會(huì)管理中發(fā)揮作用，必須保證自身的良好運(yùn)行，這就需要其建設(shè)完善的內(nèi)部治理機(jī)制，這主要包括人力資源管理、財(cái)物管理以及信息公開管理幾個(gè)方面。但我國(guó)目前的社會(huì)組織普遍存在內(nèi)部治理水平不高的問題，這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，信息不公開。社會(huì)大眾很難獲得社會(huì)組織的財(cái)物使用、人事任免、組織活動(dòng)等信息。其次，缺乏經(jīng)費(fèi)來(lái)源。我國(guó)很多社會(huì)組織由于管理不善，很難獲得外部資金支持，導(dǎo)致其無(wú)法維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)，更不可能開展社會(huì)服務(wù)活動(dòng)。最后，我國(guó)的社會(huì)組織治理還體現(xiàn)在行為不規(guī)范上，許多社會(huì)組織構(gòu)架松散，沒有正式的規(guī)章制度，組織活動(dòng)也很難保證規(guī)律性開展，運(yùn)行效率低下，以至于最終解散。

我國(guó)社會(huì)組織參與服務(wù)型政府構(gòu)建的啟示

拓寬社會(huì)組織發(fā)揮作用的途徑。我國(guó)社會(huì)組織應(yīng)該保持獨(dú)立性，這樣才能夠與政府形成合作伙伴關(guān)系。政府也應(yīng)通過購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的方式來(lái)推動(dòng)自身職能轉(zhuǎn)型，促成服務(wù)型政府建設(shè)。例如，政府可以與社會(huì)組織簽訂合同，將部分服務(wù)性和事務(wù)性工作交由社會(huì)組織施行。在具體開展方式上，政府可以通過招標(biāo)、委托管理、項(xiàng)目申請(qǐng)等方式與社會(huì)組織開展合作。在合作領(lǐng)域上，目前可以從三個(gè)方面逐步拓展：一是城市社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域。政府可以通過公開招投標(biāo)等方式向社會(huì)組織購(gòu)買社區(qū)治安、助老托幼、醫(yī)療保健、家政便民、文化娛樂、環(huán)境衛(wèi)生等方面的服務(wù)。二是社會(huì)工作服務(wù)領(lǐng)域。政府可向社會(huì)組織購(gòu)買青少年服務(wù)、社會(huì)救助以及社會(huì)矯正等較為專業(yè)的服務(wù)。三是農(nóng)業(yè)技術(shù)方面。政府可以向?qū)I(yè)的社會(huì)組織購(gòu)買農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)，以滿足廣大農(nóng)民學(xué)習(xí)掌握農(nóng)業(yè)技術(shù)的需求。政府大量向社會(huì)組織購(gòu)買公共產(chǎn)品和服務(wù)，這也讓財(cái)政資金成為社會(huì)組織的重要籌資渠道，政府可以與社會(huì)組織建立長(zhǎng)期的合作購(gòu)買關(guān)系。

完善社會(huì)組織的法律法規(guī)。從西方國(guó)家社會(huì)組織的發(fā)展來(lái)看，制定有關(guān)社會(huì)組織的法律法規(guī)十分重要。為此，我國(guó)有必要出臺(tái)專門的非營(yíng)利組織法，來(lái)彌補(bǔ)我國(guó)社會(huì)組織的法律法規(guī)的空白。這部專門的非營(yíng)利組織法，應(yīng)明確社會(huì)組織的法律地位、設(shè)立程序、權(quán)責(zé)以及運(yùn)行機(jī)制等內(nèi)容。

完善社會(huì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。社會(huì)組織要想在建設(shè)服務(wù)型政府過程中持續(xù)發(fā)揮作用，需要不斷完善自身的治理結(jié)構(gòu)。我國(guó)的社會(huì)組織可以學(xué)習(xí)西方社會(huì)組織內(nèi)部管理架構(gòu)經(jīng)驗(yàn)，使用公司治理模式，按照程序產(chǎn)生理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)以及秘書處等管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，明確各個(gè)工作崗位的權(quán)責(zé)，制定組織章程制度，形成完善的人事、財(cái)務(wù)等內(nèi)部制度體系。我國(guó)社會(huì)組織也可以學(xué)習(xí)借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)成立行業(yè)聯(lián)合組織，加強(qiáng)行業(yè)自律。

（作者單位：內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)）

【參考文獻(xiàn)】

①齊海麗、張曉軍：《服務(wù)型政府建設(shè)中的社會(huì)組織參與》，《學(xué)會(huì)》，2010年第3期。

責(zé)編/肖晗題 劉芋藝 美編/于珊