樸 飛

（長(zhǎng)春理工大學(xué)法學(xué)院，吉林長(zhǎng)春，130022）

建國(guó)以來(lái)頒布的四部憲法中有關(guān)行政區(qū)劃內(nèi)容的比較研究

樸 飛

（長(zhǎng)春理工大學(xué)法學(xué)院，吉林長(zhǎng)春，130022）

1954年憲法從根本上奠定了我國(guó)行政區(qū)劃的法律基礎(chǔ)。1975年修改的憲法由于當(dāng)時(shí)特定的歷史環(huán)境，其行政區(qū)劃的內(nèi)容偏離了正確的軌道。1978年修改的憲法中雖然恢復(fù)了1954年憲法中一些有關(guān)行政區(qū)劃的內(nèi)容，但在有關(guān)行政區(qū)劃的設(shè)置上仍保留了人民公社。1982年修改的憲法基本上恢復(fù)了1954年制定的憲法中行政區(qū)劃的內(nèi)容，并增加有關(guān)特別行政區(qū)的條款。我國(guó)憲法中有關(guān)行政區(qū)劃內(nèi)容的變化折射出憲法內(nèi)容的修改受到我國(guó)政治環(huán)境的影響較大。如果政治偏離憲法，憲法沒(méi)有得到正確修改和實(shí)施，憲法作為根本大法的權(quán)威性和指導(dǎo)性就會(huì)受到干擾。此外，好的憲法實(shí)施會(huì)帶來(lái)很好的社會(huì)效應(yīng)。十一屆三中全會(huì)以來(lái)我國(guó)發(fā)生的巨大變化是1982憲法正確實(shí)施的有力見證。

憲法；憲法修改；行政區(qū)劃

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)共頒布了四部憲法，即1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法和1982年憲法。對(duì)這四部憲法中行政區(qū)劃內(nèi)容的研究可以幫助我們了解我國(guó)憲法中行政區(qū)劃內(nèi)容的變化情況，并能給予我們一些有益的啟示。

一、1954年憲法制定與行政區(qū)劃的確立

1953年是國(guó)家正式進(jìn)入制憲時(shí)期的第一年，也是國(guó)家進(jìn)入大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的頭一年。1953年1月1日《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表題為《迎接一九五三年的偉大任務(wù)》的元旦社論，社論中寫道，“1953年將是我國(guó)進(jìn)入大規(guī)模建設(shè)的第一年”，將“開始執(zhí)行國(guó)家建設(shè)的第一個(gè)五年計(jì)劃”?！耙痪盼迦陙?lái)到了。一九五三年向全國(guó)人民提出了三項(xiàng)偉大的任務(wù)：第一，繼續(xù)加強(qiáng)抗美援朝的斗爭(zhēng)，爭(zhēng)取更大的勝利；第二，開始執(zhí)行國(guó)家建設(shè)的第一個(gè)五年計(jì)劃，完成和超額完成一九五三年度建設(shè)計(jì)劃；第三，召集全國(guó)人民代表大會(huì)，通過(guò)憲法，通過(guò)國(guó)家建設(shè)計(jì)劃?！保?］

1953年初，國(guó)家制憲與大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)同步開展，體現(xiàn)了正常經(jīng)濟(jì)建設(shè)與制憲狀態(tài)的同步性。大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要憲法治理狀態(tài)的保障。除了大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的開始，其它方面也開始了大規(guī)模調(diào)整。與整體發(fā)展相配套，行政區(qū)劃也開始向符合經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方向調(diào)整，成為了變革全局中的重要組成部分。

憲法中的行政區(qū)劃條款在制憲中經(jīng)過(guò)了一個(gè)形成的過(guò)程。從憲法制定過(guò)程中，可以找到行政區(qū)劃條款的形成軌跡和制憲者對(duì)于行政區(qū)劃的認(rèn)識(shí)、理解和設(shè)計(jì)，發(fā)現(xiàn)行政區(qū)劃條款的原理，并且獲得原旨主義解釋。

1953年1月13日，中央人民政府委員會(huì)第二十次會(huì)議決定成立以毛澤東為主席的憲法起草委員會(huì)。毛澤東主席主持成立憲法起草小組，與秘書胡喬木、陳伯達(dá)和田家英等奔赴杭州起草憲法。同年3月15日，中共中央政治局決定：以陳伯達(dá)、胡喬木、董必武、彭真、鄧小平、李維漢、張際春、田家英八人組成憲法研究小組，負(fù)責(zé)初稿的最后修改工作。

1953年5月3日，以中共中央辦公廳名義下發(fā)了《中華人民共和國(guó)憲法草案初稿》，有關(guān)草案的檔案中只有序言和總綱部分，第八條專門規(guī)定了領(lǐng)土條款：

“中華人民共和國(guó)的領(lǐng)域包括下列各地區(qū)：遼東、吉林、松江、黑龍江、內(nèi)蒙、綏遠(yuǎn)、寧夏、甘肅、新疆、西藏、云南、廣西、廣東、福建、臺(tái)灣、浙江、江蘇、山東、河北、遼西、熱河、陜西、青海、四川、貴州、湖南、江西、安徽、河?xùn)|、湖北、以及沿海各固有島嶼?！雹俚胤絾挝粚?duì)憲法草案的討論情況。從1953年6月1日到11日，向憲法草案委員會(huì)辦公室匯報(bào)討論情況的地方單位44個(gè)，有華北區(qū)、東北區(qū)、西北區(qū)、華東區(qū)、中南區(qū)、西南區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、河北省、新疆省、山西省、遼東省、遼西省、吉林省、河南省、湖北省、湖南省、江西省、廣東省、云南省、西康省、北京市、天津市、太原市、旅大市、鞍山市、撫順市、本溪市、長(zhǎng)春市、西安市、上海市、青島市、南京市、杭州市、武漢市、廣州市、重慶市、昆明市。

1954年5月6日至22日，舉行了憲法起草委員會(huì)座談會(huì)各組召集人聯(lián)席會(huì)議的討論。5月19日小組召集人會(huì)議討論了《中華人民共和國(guó)憲法（草案）》的第二章第一節(jié)的修改意見，其中部分包括了行政區(qū)劃的內(nèi)容（1954年憲法行政區(qū)劃條款在憲法“第二章國(guó)家機(jī)構(gòu)”“第四節(jié)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)”中規(guī)定）。

從1953年1月13日起，經(jīng)過(guò)憲法起草小組成員近兩個(gè)月的工作和中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議的幾次討論，1953年3月15日形成了中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)的憲法草案（初稿）。1953年3月23日中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)正式向憲法起草委員會(huì)提出了《中華人民共和國(guó)憲法草案（初稿）》，其中有關(guān)行政區(qū)劃的條款如下：

“中華人民共和國(guó)的行政區(qū)域劃分如下：（一）全國(guó)分為省、自治區(qū)或者自治省、中央直轄市；（二）省、自治區(qū)或者自治省分為自治州、縣、自治縣、市；（三）自治州分為縣、自治縣；（四）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；（五）較大的市分為區(qū)。省、市、縣、市轄區(qū)、鄉(xiāng)或者鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)設(shè)立國(guó)家權(quán)力的地方機(jī)關(guān)。在這些國(guó)家權(quán)力的地方機(jī)關(guān)之外，可以按照需要，設(shè)立不同等級(jí)的行政代行機(jī)關(guān)。民族自治地方的權(quán)力機(jī)關(guān)，依照本憲法第二章第五節(jié)的規(guī)定。”

1954年9月20日第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)正式憲法。這個(gè)時(shí)期我國(guó)行政區(qū)劃的情況表明：

第一，在1949年我國(guó)制定的臨時(shí)憲法性文件《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》中沒(méi)有專門規(guī)定行政區(qū)劃的制度，1954年憲法以前的行政區(qū)劃是處在一種臨時(shí)、變動(dòng)、調(diào)整、過(guò)渡狀態(tài)之中，不是正式的實(shí)施憲法狀態(tài)中的行政區(qū)劃。

第二，我國(guó)的行政區(qū)劃形成的基本事實(shí)是制憲作用的結(jié)果。我國(guó)正式的行政區(qū)劃基本狀態(tài)是在1954年制憲時(shí)期形成的，如同憲法規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)一樣，是在制憲時(shí)期確定的。我國(guó)當(dāng)時(shí)行政區(qū)劃的憲政狀態(tài)是依據(jù)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》和1954年制憲精神共同形成的。

第三，憲法制定過(guò)程中的制憲素材是行政區(qū)劃的權(quán)威的憲法解釋。憲法文本之外的制憲背景是理解憲法中行政區(qū)劃規(guī)范含義的鑰匙。

第四，憲法規(guī)定的行政區(qū)劃調(diào)整權(quán)不能再次以行使制憲權(quán)的方式創(chuàng)制行政區(qū)劃，只能按照立憲主義的精神調(diào)整行政區(qū)劃。憲法只規(guī)定了行政區(qū)劃的調(diào)整權(quán)，沒(méi)有規(guī)定行政區(qū)劃創(chuàng)制權(quán)，行政區(qū)劃調(diào)整的界限與行政區(qū)劃創(chuàng)制的界限有著本質(zhì)的區(qū)別。行政區(qū)劃調(diào)整權(quán)是長(zhǎng)期、穩(wěn)定的調(diào)整權(quán)力（在第一級(jí)政區(qū)、中央與地方關(guān)系層面）。

1957年至“文化大革命”時(shí)期，憲法制度逐步遭到破壞。［2］

1958年，在全國(guó)原來(lái)75萬(wàn)個(gè)農(nóng)業(yè)社的基礎(chǔ)上建立人民公社23397個(gè)，參加的農(nóng)戶達(dá)總戶的90.4%，平均每社4797戶。根據(jù)那時(shí)13個(gè)省的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)已有94個(gè)縣，成立了全縣人民公社或縣聯(lián)社，據(jù)當(dāng)時(shí)中共中央農(nóng)村工作部預(yù)計(jì)，全國(guó)實(shí)現(xiàn)人民公社化后，農(nóng)村人民公社約為2.5-2.6萬(wàn)個(gè)。［3］703當(dāng)時(shí)的大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)和農(nóng)村人民公社運(yùn)動(dòng)使“以高指標(biāo)、瞎指揮、浮夸風(fēng)和‘共產(chǎn)風(fēng)’為主要標(biāo)志的左傾錯(cuò)誤嚴(yán)重地泛濫開來(lái)”。［4］從1958年人民公社到1982年的24年，這個(gè)階段的我國(guó)行政區(qū)劃主要變動(dòng)是政社合一的人民公社體制取代了鄉(xiāng)體制。

我國(guó)1958年實(shí)行的人民公社體制不符合1954年憲法中有關(guān)行政區(qū)劃的設(shè)置規(guī)定，違反了1954年憲法中有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置的規(guī)定。在人民公社階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃遭到破壞。實(shí)踐證明人民公社這種行政區(qū)劃體制不符合我國(guó)國(guó)情，是錯(cuò)誤的。

在所謂的“史無(wú)前例”的“文化大革命”中，武斗猖獗，公民的基本權(quán)利被肆意踐踏，國(guó)家出現(xiàn)了非正常治理的情況。由于憲法沒(méi)有很好得到實(shí)施，我國(guó)的行政區(qū)劃也遭到不同程度破壞。

二、對(duì)1975年憲法和1978年憲法中有關(guān)行政區(qū)劃內(nèi)容的分析

（一）對(duì)1975年憲法中有關(guān)行政區(qū)劃內(nèi)容的分析

我國(guó)于1975年1月17日正式公布了1975年憲法。1954年憲法的行政區(qū)劃制度遭到全面破壞。

1975年憲法是在“十年動(dòng)亂”這一特殊的歷史條件下修改的，是有嚴(yán)重缺陷和錯(cuò)誤的憲法。由于“四人幫反革命集團(tuán)”篡奪了國(guó)家一部分權(quán)力，并在憲法修改時(shí)參與了修改，使得1975年憲法打上了極左路線的烙印。這部憲法把以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱的基本路線作為指導(dǎo)思想，因此在指導(dǎo)思想方面具有嚴(yán)重錯(cuò)誤?！霸趪?guó)家機(jī)構(gòu)方面，確認(rèn)‘文化大革命’造成的國(guó)家機(jī)構(gòu)的混亂狀態(tài)，如取消國(guó)家主席的建制，取消檢查機(jī)關(guān)，把革命委員會(huì)確認(rèn)為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，以政社合一的人民公社取代鄉(xiāng)、鎮(zhèn)作為農(nóng)村的基層政權(quán)組織等，打亂了國(guó)家機(jī)關(guān)的合理分工和正常活動(dòng)?！保?］

（二）對(duì)1978年憲法中有關(guān)行政區(qū)劃內(nèi)容的分析

1978年3月5日，全國(guó)人大五屆第一次會(huì)議上通過(guò)1978年憲法。在這次會(huì)議上，在修改的憲法中恢復(fù)了曾在1954年憲法中規(guī)定的一些有關(guān)行政區(qū)劃的內(nèi)容，例如1978年修改的憲法中第十二條、第三十三條的一些內(nèi)容和1954年憲法的有關(guān)內(nèi)容基本一樣，但是各地國(guó)家機(jī)關(guān)仍是各地革命委員會(huì)，在行政區(qū)劃的設(shè)置上仍保留了人民公社。值得注意的是這個(gè)時(shí)期“四人幫反革命集團(tuán)”已被打倒，黨中央開始“撥亂反正”，全國(guó)掀起揭批“四人幫反革命集團(tuán)”的群眾運(yùn)動(dòng)，國(guó)家各項(xiàng)工作開始走上正軌，我國(guó)行政區(qū)劃工作也開始正常開展。由于當(dāng)時(shí)向好的方面發(fā)展的政治環(huán)境，所以1978年憲法中才可能恢復(fù)1954年憲法中有關(guān)行政區(qū)劃的一些內(nèi)容，將1954年憲法中有關(guān)我國(guó)行政區(qū)劃的內(nèi)容重新寫入1978年修改的憲法中。

1978年憲法由于當(dāng)時(shí)特殊歷史條件的限制，也很不完善。所以在1979年7月1日，全國(guó)人大五屆第二次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)憲法〉若干規(guī)定的決議》。在這個(gè)決議中規(guī)定：縣和縣以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)；將地方各級(jí)革命委員會(huì)改為地方各級(jí)人民政府。將縣級(jí)人民代表大會(huì)代表改為由選民直接選舉；將上級(jí)人民檢察院同下級(jí)人民檢察院的關(guān)系由監(jiān)督改為領(lǐng)導(dǎo)。［3］1028黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，黨中央高度重視改革和完善社會(huì)主義政治制度，并把此項(xiàng)工作作為防止像“文化大革命”那樣的悲劇在我國(guó)重演的一項(xiàng)重要措施。鄧小平高瞻遠(yuǎn)矚，深刻地認(rèn)識(shí)到在我國(guó)建立穩(wěn)定的政治制度的必要性。按照鄧小平理論，國(guó)家的政治制度必須穩(wěn)定。行政區(qū)劃制度是一種國(guó)家的政治制度，因此必須穩(wěn)定。在1982年憲法中有關(guān)行政區(qū)劃的內(nèi)容，從1954年憲法中第二章中的位置調(diào)到1982年的總綱中，正是體現(xiàn)了鄧小平的遠(yuǎn)見卓識(shí)。因?yàn)樾姓^(qū)劃制度如果不穩(wěn)定，國(guó)家就會(huì)出現(xiàn)混亂局面。行政區(qū)劃制度是否穩(wěn)定直接關(guān)系到國(guó)家的長(zhǎng)治久安。1982年憲法繼承和發(fā)展了1954年憲法的原則，通過(guò)修憲重新樹立了憲法至高無(wú)上的權(quán)威。

1982年我國(guó)實(shí)行“政社合一”的人民公社制度已經(jīng)20多年了。人民公社制度嚴(yán)重阻礙我國(guó)農(nóng)村的發(fā)展，也不利于基層政權(quán)的建設(shè)。1982年憲法對(duì)1978憲法所作的一項(xiàng)重大修改，就是1982年憲法規(guī)定設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)，這是涉及當(dāng)時(shí)八億農(nóng)民政治、經(jīng)濟(jì)生活的一項(xiàng)重大改變。

我國(guó)是一個(gè)多民族國(guó)家，民族問(wèn)題是我國(guó)社會(huì)總問(wèn)題的一個(gè)重要部分，因此如何解決好民族問(wèn)題事關(guān)國(guó)家的穩(wěn)定和統(tǒng)一。要保證各少數(shù)民族在國(guó)家生活中的平等地位和權(quán)利，做到各民族團(tuán)結(jié)，使各民族友好合作，最好的辦法就是實(shí)行民族區(qū)域自治。民族地區(qū)實(shí)行民族區(qū)域自治這是我們黨和國(guó)家的一個(gè)創(chuàng)舉。民族區(qū)域自治制度是我國(guó)重要的基本政治制度之一。我國(guó)1982年憲法充分地認(rèn)識(shí)到了在行政區(qū)劃中民族自治地方的重要性，專門明確地對(duì)此進(jìn)行了說(shuō)明，從憲法這個(gè)根本大法的層面，保障了各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利，表明國(guó)家堅(jiān)持實(shí)行各民族平等、團(tuán)結(jié)和共同繁榮的原則。［6］

1981年9月30日葉劍英在向新華社記者發(fā)表談話中提出有關(guān)臺(tái)灣回歸祖國(guó)、實(shí)現(xiàn)祖國(guó)和平統(tǒng)一的九條重要方針政策。其中提到臺(tái)灣回歸祖國(guó)，實(shí)現(xiàn)和平統(tǒng)一后，臺(tái)灣可以作為中國(guó)的特別行政區(qū)。這是最早的有關(guān)設(shè)立特別行政區(qū)的建議。關(guān)于設(shè)立特別行政區(qū)的建議表明了我國(guó)從中華民族的大局出發(fā)所采取的尊重客觀歷史的態(tài)度，也是我們黨和國(guó)家從我國(guó)實(shí)際情況出發(fā)，解決國(guó)共兩黨在新的歷史條件下進(jìn)行合作問(wèn)題的最有效、最合理的形式。［7］為以后臺(tái)灣回歸祖國(guó)的懷抱，奠定了行政區(qū)劃方面的基礎(chǔ)；也為我國(guó)順利解決香港、澳門問(wèn)題，實(shí)行“一國(guó)兩制”鋪平了道路。設(shè)立特別行政區(qū)的建議是我們黨和國(guó)家從國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)求大同、存小異的有效的途徑和辦法。［7］由于歷史條件的局限，1954年憲法中不可能有有關(guān)特別行政區(qū)的規(guī)定，特別行政區(qū)的設(shè)置是我國(guó)憲法的首創(chuàng)。1982年憲法根據(jù)我國(guó)當(dāng)時(shí)香港、澳門回歸的情況，與時(shí)俱進(jìn)，設(shè)立了總綱中第三十一條，專門規(guī)定國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)，說(shuō)明1982憲法不僅繼承和發(fā)展了1954年憲法的原則，而且在我國(guó)行政區(qū)劃制度方面有所創(chuàng)新。

1982年憲法確立了行政區(qū)劃的位階體系。這種統(tǒng)一性表現(xiàn)在，憲法規(guī)定了行政區(qū)劃的基本秩序，這種秩序包括了三方面的內(nèi)容——行政區(qū)域、調(diào)整機(jī)關(guān)、調(diào)整規(guī)范，它們呈現(xiàn)收斂的金字塔型，級(jí)別重要性從高到低。首先，全國(guó)分為省級(jí)，并逐級(jí)劃分、遞推，形成縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)的三級(jí)行政區(qū)劃體制。其次，全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院是兩個(gè)層級(jí)的中央調(diào)整機(jī)關(guān)，全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，調(diào)整省級(jí)行政區(qū)劃；國(guó)務(wù)院是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高行政機(jī)關(guān)，調(diào)整“市、縣”級(jí)的行政區(qū)劃；鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)的行政區(qū)劃可以依法律授予地方最高一級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)——省級(jí)政府。最后，憲法為行政區(qū)劃的調(diào)整預(yù)留了相互依據(jù)的法律位階的規(guī)范空間，形成了憲法、法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)的法律位階體系。

通過(guò)對(duì)我國(guó)1954年憲法與1982年憲法中行政區(qū)劃規(guī)范的對(duì)比，我們能對(duì)1982年憲法中行政區(qū)劃規(guī)范有更清楚的了解。1954年憲法關(guān)于行政區(qū)劃規(guī)定：“第五十三條 中華人民共和國(guó)的行政區(qū)域劃分如下：（一）全國(guó)分為省、自治區(qū)、直轄市；（二）省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)。自治州分為縣、自治縣、市。自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方?！?/p>

調(diào)整規(guī)范：“第二十七條 全國(guó)人民代表大會(huì)行使下列職權(quán)：（十一）批準(zhǔn)省、自治區(qū)和直轄市的劃分”；“第四十九條 國(guó)務(wù)院行使下列職權(quán)：（十五）批準(zhǔn)自治州、縣、自治縣、市的劃分”。

1982年憲法中關(guān)于行政區(qū)劃規(guī)定：“第三十條 中華人民共和國(guó)的行政區(qū)域劃分如下：（一）全國(guó)分為省、自治區(qū)、直轄市；（二）省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)。自治州分為縣、自治縣、市。自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方?！?/p>

1982年憲法中關(guān)于行政區(qū)劃的調(diào)整規(guī)定如下：“第六十七條 全國(guó)人民代表大會(huì)行使下列職權(quán)：（十二）批準(zhǔn)省、自治區(qū)和直轄市的建置”；“第八十九條 國(guó)務(wù)院行使下列職權(quán)：（十五）批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準(zhǔn)自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分”；“第一百零七條 省、直轄市的人民政府決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置和區(qū)域劃分”。

通過(guò)對(duì)1954年和1982年憲法中行政區(qū)劃內(nèi)容的比較，可以看出：

第一，1954年和1982年憲法中行政區(qū)劃的精神是一致的，行政區(qū)劃的根本內(nèi)容未發(fā)生變化，1982年憲法繼續(xù)沿用1954年憲法的行政區(qū)劃制度，1954年行政區(qū)劃的原理未發(fā)生變動(dòng)，1982年憲法仍然遵循著1954年的立憲主義的精神。

第二，行政區(qū)劃基礎(chǔ)規(guī)范的位置發(fā)生了變化。1954年憲法的行政區(qū)劃基礎(chǔ)規(guī)范在憲法“地方政權(quán)機(jī)關(guān)”一節(jié)之中；在1982年憲法中則移到了憲法總綱之中；并增加了特別行政區(qū)條款。突出了行政區(qū)劃條款的重要性。

第三，1982年憲法進(jìn)一步具體規(guī)定了行政區(qū)劃調(diào)整的權(quán)力，區(qū)分了行政區(qū)劃的建置權(quán)和劃分權(quán)，規(guī)定了地方政府的行政區(qū)劃?rùn)?quán)限。

第四，1982年憲法規(guī)定的省級(jí)人民政府所具有的行政區(qū)劃的調(diào)整權(quán)力，可以理解為是中央政府委托給地方行使的權(quán)力，不是地方固有的權(quán)力。我國(guó)1982年憲法以行使修憲權(quán)的形式正式全面恢復(fù)了我國(guó)1954年《中華人民共和國(guó)憲法》創(chuàng)立的行政區(qū)劃制度，創(chuàng)造性地增加了“一國(guó)兩制”的特別行政區(qū)制度，增加了鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置和劃分權(quán)力，并要求地方國(guó)家機(jī)關(guān)遵守法律、遵守憲法中的行政區(qū)劃制度，保障民族地區(qū)與全國(guó)地區(qū)的共同繁榮。1982年修憲將我國(guó)行政區(qū)劃工作推入到了新時(shí)期、新的歷史高度。

縱觀新中國(guó)建國(guó)以來(lái)四部憲法，其中有關(guān)行政區(qū)劃的規(guī)范修改較頻，影響了有關(guān)行政區(qū)劃的規(guī)范的穩(wěn)定。憲法的穩(wěn)定性是一國(guó)憲政秩序有序運(yùn)行的基礎(chǔ)，憲法規(guī)范與一般的法律規(guī)范不同，它是一國(guó)全部法律規(guī)范的基礎(chǔ)，憲法規(guī)范穩(wěn)定性的程度關(guān)系到一國(guó)法制的統(tǒng)一，憲法秩序的穩(wěn)定。［8］憲法不宜修改來(lái)，修改去。在穩(wěn)定的政治原則基礎(chǔ)上，它應(yīng)能具有足夠的彈性，可以適應(yīng)較大程度的社會(huì)變化，對(duì)社會(huì)具有較強(qiáng)的適應(yīng)性。

眾所周知，憲法的制定、修改和實(shí)施對(duì)我國(guó)各方面的發(fā)展影響巨大。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)中國(guó)大地發(fā)生了巨大變化，這正是1982年憲法正確實(shí)施的有力見證。1982年憲法對(duì)引領(lǐng)我國(guó)在改革開放的驚濤駭浪中奮勇前進(jìn)起到了法律保障作用，其功不可沒(méi)。我國(guó)憲法的行政區(qū)劃制度為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展起到越來(lái)越重要的作用。

［1］元旦社論《迎接1953年的偉大任務(wù)》［N］.人民日?qǐng)?bào)，1953-01-01.

［2］韓大元.1954年憲法與中國(guó)憲政［M］.武漢大學(xué)出版社，2008：100.

［3］丁惠永.中國(guó)百年大寫真·二十世紀(jì)風(fēng)云全記錄·1900-1995［M］.長(zhǎng)春：吉林人民出版社，1996.

［4］人民文庫(kù)叢書·中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)關(guān)于建國(guó)以來(lái)若干歷史問(wèn)題的決議［M］.北京：人民出版社，2009.

［5］莫江平.中國(guó)憲法學(xué)［M］.北京：法律出版社，2001.

［6］田燁.試論我國(guó)民族地區(qū)行政區(qū)劃發(fā)展歷史及現(xiàn)狀［J］.三峽大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2010.

［7］什么叫特別行政區(qū)?新憲法為什么要規(guī)定設(shè)立特別行政區(qū)?［N］.工人日?qǐng)?bào)，1982-08-10.

［8］張德瑞.憲法的穩(wěn)定性與穩(wěn)定性的憲法——中美憲法文本的比較視野［J］.現(xiàn)代法學(xué)，2009（2）.

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吉林省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（2016B156）

樸飛（1980-），男，博士，講師，研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法學(xué)。