于英杰+董彬

摘要：對新農村背景下的小城鎮(zhèn)建設進行了深入分析，以了解小城鎮(zhèn)的作用，通過審視小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設，總結了小城鎮(zhèn)現如今存在的問題：如土地利用率低、缺乏一個公共的交流平臺、產業(yè)結構單一、資金缺乏、基本設施落后等，并對此提出了相應的對策，以推動生態(tài)化發(fā)展，促進小城鎮(zhèn)的建設，進而實現社會主義新農村的目標。

關鍵詞：新農村建設； 小城鎮(zhèn)； 規(guī)劃； 建設

1 小城鎮(zhèn)的作用

小城鎮(zhèn)作為我國城市與鄉(xiāng)村的重要結合點，不僅是縣域經濟發(fā)展的重要增長極，為社會主義新農村建設提供堅實基礎，同時也是解決農村剩余勞動力、提高農民收入的重要載體，能夠解決社會主義新農村建設中的根本性問題，擔負著帶動農村經濟發(fā)展和社會進步的重要責任。因此制定和實施科學的總體規(guī)劃，將小城鎮(zhèn)看作是城市在農村延伸的一個平臺，通過結合地域實際情況，因地制宜的建立規(guī)劃項目和標準，來推動農村經濟的發(fā)展，進而實現小城鎮(zhèn)建設目標?，F階段，我國正大力實施城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃和建設，提出以新農村建設為重點，堅持走大中小城市與小城鎮(zhèn)協調發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路，因此小城鎮(zhèn)建設正面臨前所未有的發(fā)展機遇。

2 小城鎮(zhèn)建設過程中面臨的主要問題

2.1 土地利用缺乏總體規(guī)劃

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》給出了清晰的思路，首先，當前我國土地制度城鄉(xiāng)分割、政府壟斷一級市場的總特征，以土地出讓收入、土地抵押貸款為核心的“以地謀發(fā)展”模式，為上一輪城鎮(zhèn)化的推進提供了強勁的動力。但目前土地制度安排已經明顯不適應新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求，突出體現在以下幾方面。

首先，許多地方對小城鎮(zhèn)的性質認識模糊，定位不清，沒有根據自身的條件和基礎進行因地制宜的發(fā)展，粗制濫造，盲目向外擴張，規(guī)劃缺乏科學性，既難以促進產業(yè)轉型升級，也無法抑制城市漫無目的鋪攤子式的無序發(fā)展。并且這種以局部和短期利益為目的的過度開發(fā)不僅能夠導致區(qū)域土地結構失衡，而且會造成土地資源的嚴重浪費。其次，伴隨著人口外流，過疏化現象逐漸出現，許多村鎮(zhèn)建設時布局分散，“空心村”問題也隨之而來。這不僅能夠改變農村地區(qū)的原始風貌，也加劇了農業(yè)機械化、規(guī)?；a的難度，有可能還會引起一系列社會安全隱患問題。再次，土地流轉機制不完善，在流轉過程中，土地增值收益迅速攀升，因此圍繞土地利益爭奪的現象也在不斷加劇，這種征地問題會嚴重影響社會的穩(wěn)定。

2.2 產品質量差，缺乏公平的交流平臺

現如今，工業(yè)廢水、污水不達標排放，農藥、化肥的過度和非法使用，使農業(yè)生產的水環(huán)境、土壤環(huán)境、大氣環(huán)境都在不同程度上受到了污染，再加上我國農產品質量標準體系尚不完善，檢驗檢疫技術、設施落后，以及相關法律法規(guī)不健全等問題，很多地方缺乏嚴格的市場準入制度，致使很多不合格的農產品就直接入市[1]。然而隨著生活水平的不斷提高，消費者更多關心自己的食品和健康，追求養(yǎng)生之道，對純天然的有機綠色食品需求量大，這不僅導致農業(yè)比重不斷降低，社會地位不斷下降，而且還嚴重危害人民健康。

此外，在進入市場的過程中也存在一些問題。我國農民在農業(yè)生產上比較分散，缺乏組織，談判地位弱，農民不僅沒有很強的自我維權意識，而且對事情沒有較準確的辨別能力，因此無法充分掌握整個農產品流通市場的信息，對價格的走勢也不能做出準確的判斷，他們只是為農產品物流提供商品源，卻無法與購買方建立穩(wěn)定的供銷關系，很少能形成真正利益的共同體。這使農民很容易受到價格欺詐，農產品流通中的風險大多數也轉嫁到農民身上。

2.3 產業(yè)結構單一

（1）養(yǎng)殖業(yè)不能夠獨立發(fā)展，需要長期依賴于種植業(yè)，這種格局未能從根本上改變。例如：大型養(yǎng)殖場中牲畜養(yǎng)殖的廢水隨意排放，不能夠加以利用；農藥化肥的使用和塑料薄膜等有機廢氣物污染等使用和管理方式比較落后，這不僅使生產規(guī)模難以穩(wěn)定擴大，而且產品質量也難以穩(wěn)定提高。在養(yǎng)殖業(yè)產品的開發(fā)利用上，主要局限于食品類，而在蘊藏著巨大經濟效益的非食品類養(yǎng)殖產品上，沒有得到有效的開發(fā)利用。

（2）增產卻不增收。農業(yè)產業(yè)鏈不長，農產品加工率低，農業(yè)增產而不增收的現象十分明顯，再加上市場準入條件的提高，使農產品在品種類型、質量檔次、工藝水平、營銷策略等方面存在較大差距。

（3）城鎮(zhèn)中大規(guī)模的集約性經營程度低，組織比較分散。具體有：一是品種多但很雜，沒有形成規(guī)模化經營，缺乏深加工環(huán)節(jié)與增值的有效途徑，再加上品牌意識不夠強，對市場把握方向也不夠準確。二是農村個體工商戶生產的產品質量差，優(yōu)質產品少，因此在市場上缺乏競爭力，一旦政府對宏觀經濟進行調整，就會被市場無情淘汰。三是農業(yè)產業(yè)結構具有落后性調整不能準確地應對市場發(fā)展變化。

2.4 小城鎮(zhèn)缺少融資渠道

現階段，資金短缺一直都是小城鎮(zhèn)在建設中無法逃避的問題，融資渠道不平穩(wěn)，市場機制與資金運作方式又不協調，鎮(zhèn)政府無法靈活運用市場經濟手段如采用商業(yè)運作的方式來積累建設資金，而大部分小城鎮(zhèn)的基礎設施建設基本上也是依靠當地政府的財政投資，而政府給予的財力支持具有一定限度[2]。在小城鎮(zhèn)進行大規(guī)模的建設時，分散了這些有限的地方財力資金，使得基本的道路交通設施、排水設施、處理凈化設施等都沒有達到正常標準，城鎮(zhèn)功能不完善，進而使得一些企業(yè)因成本過高、基礎設施落后而不愿進入小城鎮(zhèn)發(fā)展，因此造成小城鎮(zhèn)缺少外來企業(yè)的投資，外來勞動力也難以在小城鎮(zhèn)立足，形成一個惡性循環(huán)，使小城鎮(zhèn)的發(fā)展受到限制。

3 新農村建設背景下，小城鎮(zhèn)建設規(guī)劃的主要措施

3.1 制定小城鎮(zhèn)建設土地利用規(guī)劃方案

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》中的第二十四章，對深化土地管理制度改革、推進新型城鎮(zhèn)化，給出了六個方面的重大政策改革方向，分別是建立城鎮(zhèn)用地規(guī)模結構調控機制、健全節(jié)約集約用地制度、深化國有建設用地有償使用制度改革、推動農村土地管理制度改革、深化征地制度改革和強化耕地保護制度[3]。對此，可以采取以下措施。

3.1.1 有效利用土地，因地制宜、科學規(guī)劃

針對村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模不合理、耕地不斷減少、建設用地盲目擴大、利用方式粗放等問題：首先，政府應對耕地實行重點保護，科學引導，防止建設用地進一步擴大，合理調整用地結構和布局。第二，可以通過市場采用經濟規(guī)律，通過多種經濟杠桿調節(jié)土地利用規(guī)模，對盲目擴張建設用地進行約束，積極開展土地改良和土地整理。最后，對人口少、布局零散、土地利用率不高的村，施行撤銷合并，集中建設，加快小城鎮(zhèn)和中心村建設步伐，推進農村建設節(jié)約集約用地。

3.1.2 完善土地流轉機制，建立嚴格的用地標準

《中華人民共和國土地管理法》第六條規(guī)定：農村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山屬于集體所有[3]。這個集體究竟是屬于哪一級，并沒有做出明確的規(guī)定。因此，為了讓各個村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理員有章可循、有法可依，各級政府及其有關部門應明確土地產權，必須抓緊制定、完善和嚴格執(zhí)行節(jié)約集約用地標準。在小城鎮(zhèn)實行國家土地政策問題上，應當完善土地承包政策，推進承包地使用權流轉，確保進入小城鎮(zhèn)農民的土地承包權益得到保障，使農民在土地流轉中失地不失利，失地不失業(yè)，讓農民在小城鎮(zhèn)中得到實際利益。

3.1.3 改革征地制度，建立國有土地出讓收入的基金制

國有土地出讓收入在支付完抵押貸款和贖回土地債券外，把剩余的出讓收入放到國有土地基金中，基金用途主要是調劑歷年出讓收入和支付抵押貸款和贖回土地債券之間的收支差額，地方政府和其他機構都不得隨意動用這筆基金。有利于緩解未來土地出讓收益占總收入比重下降的趨勢，保障跟土地相關的政府資產表的長期平衡以及維護農民的利益，減少社會沖突，維持社會穩(wěn)定。

3.2 提高農產品質量

3.2.1 加強政府對市場的監(jiān)管

由于廣大村民往往直接接觸的是小城鎮(zhèn)上的農資經銷點，因此，首先政府要加強對小城鎮(zhèn)農資市場的監(jiān)管，完善市場準入制度和農產品質量安全標準體系等，確保農民購買到安全可靠的農藥、化肥等農業(yè)投入品，并且逐步擴大以小城鎮(zhèn)為著力點的惠農政策覆蓋面。其次，可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)建設結合起來，集中治理環(huán)境污染。

3.2.2 建立公共交流平臺

一方面，小城鎮(zhèn)作為一個橋梁，可以促進城市和鄉(xiāng)村之間的信息交流，因此政府應該通過小城鎮(zhèn)將各種資源交匯融合，為周圍地區(qū)提供一個信息和物資的交流平臺，并且通過開展期貸、指賣、展會等貿易方式來規(guī)范訂單農業(yè)發(fā)展，減少生產盲目性。另一方面，小城鎮(zhèn)還可以培育農村經紀人、農產品運銷專業(yè)戶和農村各類流通中介組織，通過他們組織生產，將農副產品直接向城鎮(zhèn)和其他地區(qū)銷售，以帶動和促進周圍鄉(xiāng)村相關產業(yè)的發(fā)展。

3.2.3 實行社區(qū)支持農業(yè)

社區(qū)支持農業(yè)簡稱CSA。它是指社區(qū)居民在對食品安全關注下興起的一種城鄉(xiāng)社區(qū)相互支持，穩(wěn)定發(fā)展的本地生產、本地消費的一種區(qū)域性生產-消費經濟系統(tǒng)和運作方式。換句話說是讓城市購買者參與到農事中來，為他們提供一個平臺，促進城鄉(xiāng)互動，通過面對面交流來增強兩者的信任度，建立起相互支持、平等友好的關系。這種方式一方面可以讓城里消費者通過感受到農民生產的艱辛和所付出的成本，了解有機產品與生產的環(huán)境和自身健康的聯系，進而更容易接受高于普通農產品的價格，并愿意與農民共同承擔氣候等自然災害的風險。另一方面，建立“社區(qū)支持農業(yè)”可以使農業(yè)生產與城里消費者的需求直接掛鉤，避免生產的盲目性，同時也減少了中間的流通環(huán)節(jié)，不僅農民得到了公平貿易，收入不斷穩(wěn)定增加，而且消費者也能得到新鮮的蔬菜供應，并且能根據自身需求對種植計劃提出調整建議。通過小城鎮(zhèn)提供的這個平臺，CSA可以更加具體地實施“城市反哺農村”這項政策。

3.3 構建鄉(xiāng)村產業(yè)園

在當今現代文明大潮中，城市人群工作競爭十分激

烈，生活節(jié)奏緊張，身負壓力大，為此可以開發(fā)都市農業(yè)資源。如在城鎮(zhèn)近郊附近，可以圍繞農業(yè)教育、游覽觀光、科技展示、生態(tài)旅游等主題，發(fā)展生態(tài)農業(yè)，創(chuàng)建農業(yè)休閑型、科普型、生態(tài)型等園區(qū)。對小規(guī)模產業(yè)建設予以扶持，如太陽能小型污水處理沼氣池等實體建設，并圍繞主導產業(yè)鏈，促進各具特色的產業(yè)集群發(fā)展，打造一鎮(zhèn)一品一鄉(xiāng)一業(yè)的格局融種植、養(yǎng)殖農業(yè)、情趣果林、花卉、觀光旅游、娛樂于一體，較好體現生產功能生態(tài)效益和景觀效益，以構建綠色經濟自然和諧低碳環(huán)保體系，為新農村建設的可持續(xù)發(fā)展注入源動力[4]。

在延長產業(yè)鏈上，由于企業(yè)對市場的需求有較準確的判斷能力，可以引導農民生產，把制造業(yè)與農業(yè)生產有效的結合起來，通過對農產品進行加工制造，來提高小城鎮(zhèn)農產品的附加值，優(yōu)化整個農業(yè)結構。

3.4 拓寬建設資金多種渠道

由于小城鎮(zhèn)的經濟基礎薄弱，商業(yè)利潤空間較小，單純依靠市場的力量難以吸引足夠的資金，因此應加大中央和地方財政在小城鎮(zhèn)基礎設施建設上的投入，建立國家、企業(yè)、個人、外資等多元化融資體制，優(yōu)化投資環(huán)境[5]。也可本著“誰投資，誰受益”原則，鼓勵小城鎮(zhèn)居民積極參與到基礎設施建設當中，如采用商業(yè)運作的方式，實行BOT融資模式。政府部門就某個基礎設施項目與私人企業(yè)（項目公司）簽訂特許權協議，授予簽約方的私人企業(yè)來承擔該項目的投資、建設和維護，在協議規(guī)定的特許期限內，許可其融資建設和經營特定的公用基礎設施，并準許其通過向用戶收取費用或出售產品以清償貸款，回收投資并賺取利潤，而政府對這一基礎設施有監(jiān)督權、調控權，特許期滿，簽約方的私人企業(yè)將該基礎設施無償或有償移交給政府部門。這個模式不僅節(jié)省了政府的投資，也激勵一些企業(yè)積極投資基礎設施建設，從而提高了農民的生活質量，吸引農村富余勞動力和更多的外來企業(yè)的轉移，促進小城鎮(zhèn)經濟貿易的健康發(fā)展，最終形成一個良性循環(huán)。

參考文獻：

[1]許俊麗，呂曉男，鄧勛飛.我國農產品質量安全現狀分析[J].貴州農業(yè)科學，2009（5）.

[2]王穎真.探討新農村建設背景下的小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設[J].中國城市經濟，2011（10）：19.

[3]趙 韓.在新農村和小城鎮(zhèn)建設中要進一步集約用地[J].中國產經，2011（8）：4～5.

[4]曾靜雯.新型城鎮(zhèn)化背景下的新農村規(guī)劃建設研究[J].安徽農業(yè)科學，2015，43（31）：283～285.

[5]張學軍，李 強.小城鎮(zhèn)建設是我國新農村經濟發(fā)展的重要途徑[J].北方經濟，2010（1）：9～10.