徐信貴，朱 釗，梁 瀟

(1.重慶行政學(xué)院 法學(xué)教研部， 重慶 400041； 2.揚(yáng)州市廣陵區(qū)人民檢察院， 江蘇 揚(yáng)州 225009)

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論食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中專家理性與公眾參與的協(xié)調(diào)

徐信貴1，朱 釗2，梁 瀟1

(1.重慶行政學(xué)院 法學(xué)教研部， 重慶 400041； 2.揚(yáng)州市廣陵區(qū)人民檢察院， 江蘇 揚(yáng)州 225009)

專家評(píng)估與公眾認(rèn)知在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理中均具有重要作用。專家自身具有的局限性可能會(huì)導(dǎo)致食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果失真。公眾主體的復(fù)雜性及其認(rèn)知的非專業(yè)性會(huì)對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理產(chǎn)生負(fù)面效果。因此，應(yīng)從形式合理性和實(shí)質(zhì)合理性入手協(xié)調(diào)專家評(píng)估與公眾認(rèn)知之間的關(guān)系，通過(guò)公眾參與克服專家評(píng)估的部分局限性，通過(guò)專家理性引導(dǎo)社會(huì)公眾對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理的正確認(rèn)知。

食品安全；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；專家理性；公眾認(rèn)知

我國(guó)現(xiàn)行《食品安全法》第十七條*《食品安全法》第十七條規(guī)定：“國(guó)家建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，運(yùn)用科學(xué)方法，根據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)信息、科學(xué)數(shù)據(jù)以及有關(guān)信息，對(duì)食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品中生物性、化學(xué)性和物理性危害因素進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)負(fù)責(zé)組織食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，成立由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營(yíng)養(yǎng)、生物、環(huán)境等方面的專家組成的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)公布。對(duì)農(nóng)藥、肥料、獸藥、飼料和飼料添加劑等的安全性評(píng)估，應(yīng)當(dāng)有食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)的專家參加?！币?guī)定了食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)制度。關(guān)于“食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”，學(xué)界存在一定的認(rèn)知爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為，《食品安全法》強(qiáng)調(diào)的主要是食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的專家理性，忽視了公眾參與的作用。在實(shí)踐中，食品安全風(fēng)險(xiǎn)具有雙重模式：現(xiàn)實(shí)主義模式和建構(gòu)主義模式，現(xiàn)實(shí)主義模式是指食品安全風(fēng)險(xiǎn)具有唯一屬性——物質(zhì)性，獨(dú)立于主觀存在，強(qiáng)調(diào)理性與科學(xué)，這種模式實(shí)質(zhì)上是我國(guó)《食品安全法》所確立的基本模式；建構(gòu)主義模式是指食品安全風(fēng)險(xiǎn)主要具有社會(huì)屬性，而不單純是一種客觀存在，其中蘊(yùn)含著經(jīng)濟(jì)、政治、文化、倫理、歷史傳統(tǒng)等多重因素，“兩類風(fēng)險(xiǎn)屬性模式對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估隱含著不同意義”[1]，不可偏廢其一。

筆者同意建構(gòu)主義的觀點(diǎn)，食品安全風(fēng)險(xiǎn)并非單純意義上的客觀事件，人們對(duì)食品風(fēng)險(xiǎn)有著本能的回避，這種回避包含著自身的價(jià)值判斷，而這種價(jià)值判斷建立在人們以往的經(jīng)驗(yàn)和對(duì)知識(shí)的掌握基礎(chǔ)上。例如，“2008年的‘三鹿奶粉’事件對(duì)上海整個(gè)食品行業(yè)的影響都很大……一些與該事件雖然并無(wú)直接關(guān)系但選用了奶制品作為原料的涉奶食品企業(yè)的生產(chǎn)、銷售都出現(xiàn)同比三成以上的暴跌”[2]。“三鹿奶粉”事件的此種后果正是由于人們內(nèi)心的恐慌以及趨利避害的本能所引發(fā)的連鎖反應(yīng)。治愈公眾內(nèi)心恐懼的一個(gè)藥方即是公眾參與。

食品安全是一種基本人權(quán)，具有“公共”屬性。根據(jù)《世界人權(quán)宣言》《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利國(guó)際公約》的相關(guān)規(guī)定*《世界人權(quán)宣言》第25條第1款：“人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)?！?《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利國(guó)際公約》第12條第1段規(guī)定：“本公約締約各國(guó)承認(rèn)人人有權(quán)享有能達(dá)到的最高的體質(zhì)和心理健康的標(biāo)準(zhǔn)?！?，公眾的健康權(quán)是一項(xiàng)包容性權(quán)利，食品安全是健康權(quán)的重要組成部分[3]。在某種意義上，食品安全是人的生命權(quán)和健康權(quán)的延伸。為了全面保障公眾健康，公眾有權(quán)參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為食品安全管理的前提和基礎(chǔ)，不能單純依靠現(xiàn)實(shí)主義模式下的專家理性，還要注重評(píng)估中的公眾參與。在食品安全評(píng)估中，專家理性和公眾參與在某種意義上就猶如國(guó)家行政中的官僚制與民主制之間的關(guān)系。無(wú)專家理性，評(píng)估就無(wú)法進(jìn)行，食品安全監(jiān)管就軟弱無(wú)力，無(wú)法運(yùn)行；無(wú)公眾參與，公眾只能被動(dòng)地接受行政機(jī)關(guān)所發(fā)布的單向標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果可能導(dǎo)致公眾的反抗[4]。當(dāng)前，如何協(xié)調(diào)專家理性和公眾參與之間的關(guān)系、彌補(bǔ)兩者的缺陷、發(fā)揮兩者的優(yōu)勢(shì)，已成為一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

一、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的專家理性局限

食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一項(xiàng)高度專業(yè)性的工作。正如有學(xué)者指出：“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一個(gè)純粹的專家行為”，“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是獨(dú)立評(píng)估……專家在工作中不受任何政治、經(jīng)濟(jì)、文化、飲食習(xí)慣的影響”[5]。因此，為確保評(píng)估的科學(xué)性、專業(yè)性，我國(guó)《食品安全法》確立了專家委員會(huì)評(píng)估制度。專家是指一個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的學(xué)術(shù)權(quán)威，具有較強(qiáng)的專業(yè)性。理想中的專家是獨(dú)立的、客觀的，完全擺脫了利益糾葛。但這只是一種理想狀態(tài)，在現(xiàn)實(shí)中并不存在。在食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，專家理性存在諸多局限性。

(一)專家認(rèn)知的人性局限

從人性的角度分析，任何人都具有人性的弱點(diǎn)，趨利避害是人的本能，專家也概莫能外。專家作為一個(gè)特定個(gè)體，也有自身利益，有的專家除擔(dān)任委員會(huì)的職務(wù)以外，還在其他單位擔(dān)任著一些重要職務(wù)，在評(píng)估時(shí)可能會(huì)受到部門(mén)利益的影響；有的專家可能過(guò)于自信，對(duì)不同觀點(diǎn)的接受程度有限。“專家往往有一種奇怪的反民主意味，對(duì)專業(yè)技術(shù)、知識(shí)的關(guān)注，容易造成對(duì)同樣重要甚至更重要的非技術(shù)問(wèn)題(如誰(shuí)獲益、誰(shuí)在承擔(dān)代價(jià))的排斥。”[6]在食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，專家所掌握的知識(shí)是有限的，專家所調(diào)查的數(shù)據(jù)也是有限的。在進(jìn)行實(shí)驗(yàn)時(shí)，食品元素的化學(xué)反應(yīng)可能過(guò)慢，專家無(wú)法保證評(píng)估的準(zhǔn)確性；亦或者某類食品在當(dāng)前科學(xué)水平的評(píng)估之下是安全的，但隨著科技的進(jìn)步，又逐步發(fā)現(xiàn)其所具有的危害性。鑒于科學(xué)的不確定性，食品安全不可能處在“零風(fēng)險(xiǎn)”狀態(tài)，專家的作用是論證當(dāng)前科技水平下該類食品對(duì)人體的危害程度，并為公眾說(shuō)明理由，降低公眾的心理負(fù)擔(dān)，而不能只是單純地向公眾說(shuō)明論證結(jié)果，弱化公眾在食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的參與。

我國(guó)《食品安全法》第十七至十九條強(qiáng)調(diào)了衛(wèi)生行政部門(mén)在食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的主導(dǎo)作用?！妒称钒踩▽?shí)施條例》亦強(qiáng)調(diào)由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)組織食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。這表明當(dāng)前我國(guó)對(duì)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)的功能定位尚不明確。在這種自上而下的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模式中，行政機(jī)關(guān)首先是與食品安全風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的公共利益的當(dāng)然判斷者和代表者，其次是規(guī)制食品安全風(fēng)險(xiǎn)的絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)者、支配者和監(jiān)督者，最后是食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制責(zé)任的集中承擔(dān)者[7]。專家的應(yīng)然狀態(tài)是客觀中立，在不受任何外在因素的影響下進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，“只有完全客觀的科學(xué)才會(huì)有助于政策的制定，這就需要實(shí)現(xiàn)研究課題的自主性，自由地開(kāi)展廣泛的同行評(píng)議”[8]。例如2008年的“三鹿奶粉”事件，在該事件曝光之前的3個(gè)月，國(guó)家質(zhì)檢總局網(wǎng)站上有消費(fèi)者反映嬰兒食用三鹿奶粉后有腎功能衰竭的情況，江蘇、甘肅、河北各地政府也有收到反映問(wèn)題奶粉的信息，但在2008年9月2日之前，一些地方的食品安全監(jiān)督檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)對(duì)三鹿奶粉的檢測(cè)結(jié)果竟然全都合格。因此，如何保證專家的獨(dú)立性，增強(qiáng)公眾的信任度，是食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系建設(shè)的重要內(nèi)容。

事實(shí)上，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)的專家數(shù)量是有限的，不可能把所有食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估所涉及領(lǐng)域的專家全都納入其中。一方面，召集專家需要耗費(fèi)大量資源；另一方面，人數(shù)越多并不意味著評(píng)估越準(zhǔn)確，反而可能導(dǎo)致評(píng)估效率低下。但應(yīng)如何對(duì)待“受聘專家”與其他同行專家之間的關(guān)系呢？本文認(rèn)為，鑒于“受聘專家”的潛在缺陷，有必要建立同行專家對(duì)這些“受聘專家”的評(píng)估過(guò)程、評(píng)估結(jié)果的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。兩者是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，通過(guò)同行之間的專業(yè)監(jiān)督，一方面可以提高評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性和說(shuō)服力；另一方面可以規(guī)制“受聘專家”的失范行為，避免評(píng)估“腐敗”和“共謀”行為。

二、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的公眾參與

食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估具有高度的專業(yè)性和不確定性，過(guò)多的公眾參與可能阻礙風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的順利進(jìn)行。有學(xué)者曾明確指出：“我們所面對(duì)的最令人不安的威脅是那種‘人造風(fēng)險(xiǎn)’，它們來(lái)源于科學(xué)與技術(shù)的不受限制的推進(jìn)?？茖W(xué)理應(yīng)使世界的可預(yù)測(cè)性增強(qiáng)，但與此同時(shí)，科學(xué)也造成了新的不確定性——其中許多具有全球性，對(duì)這些捉摸不定的因素，我們基本上無(wú)法用以往的經(jīng)驗(yàn)來(lái)消除?！盵9]為了保障專家委員會(huì)評(píng)估工作的客觀、真實(shí)和理性，避免食品安全評(píng)估工作的恣意，應(yīng)通過(guò)公眾參與這一程序性機(jī)制對(duì)專家的評(píng)估工作進(jìn)行必要的控制。

(一)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的公眾參與內(nèi)涵

根據(jù)我國(guó)《憲法》第二條規(guī)定，我國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民依照法律規(guī)定通過(guò)各種途徑和方式管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)、管理社會(huì)事務(wù)?？芍妳⑴c的根本目的在于實(shí)行民主立法，管理社會(huì)事務(wù)，讓法律能夠體現(xiàn)人民的意志。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的公眾參與不能僅僅局限于公眾的知情權(quán)、建議權(quán)，還應(yīng)該包含公眾的獲回應(yīng)權(quán)。知情權(quán)是公眾參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的前提和基礎(chǔ)，也是公眾提出建議和獲回應(yīng)的前提和基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)的是公眾具有參與資格。建議權(quán)從本質(zhì)上講是公眾言論自由的體現(xiàn)，也是整合公眾智力成果的體現(xiàn)。在現(xiàn)實(shí)中，有大量對(duì)該領(lǐng)域感興趣的民眾尤其是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，能夠并且愿意為保障食品安全提供良好的建議[10]。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)開(kāi)辟民意渠道，認(rèn)真聽(tīng)取民眾的建議和意見(jiàn)。食品安全領(lǐng)域中的獲回應(yīng)權(quán)在本質(zhì)上是行政立法程序中說(shuō)明理由制度的具體體現(xiàn)，其目的在于對(duì)專家委員會(huì)對(duì)公眾意見(jiàn)的態(tài)度形成控制機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)承載人格尊嚴(yán)、過(guò)程公開(kāi)和結(jié)果理性等價(jià)值的程序正義[11]。正如有學(xué)者所說(shuō)：“回應(yīng)性是民主自身正當(dāng)性的理由?！盵12]在食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中公眾若沒(méi)有獲回應(yīng)權(quán)保障，任何合理建議都無(wú)法發(fā)揮作用，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估亦可能成為一種事實(shí)意義上的單方表達(dá)。

(二)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中公眾參與的正面效應(yīng)

公眾是無(wú)數(shù)個(gè)群體的抽象化，食品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估領(lǐng)域的公眾可以劃分為兩大類：生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和普通消費(fèi)者。兩類群體的不同利益訴求會(huì)引發(fā)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估公眾意見(jiàn)表達(dá)沖突。食品安全評(píng)估中公眾參與模式的一個(gè)顯著特征是，“通過(guò)制度化的方式讓利害關(guān)系人和普通公眾及聘請(qǐng)的專家參與整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程，讓這些主體與專家委員會(huì)以一種相互信任的伙伴式關(guān)系來(lái)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制任務(wù)，以一種主人翁的態(tài)度來(lái)與專家委員會(huì)共享食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息，從而盡可能克服食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的信息不對(duì)稱難題”[7]。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估具有高度專業(yè)性，其過(guò)程可分為4個(gè)階段：危害識(shí)別、危害特征表述、暴露評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)特征表述。雖然這4個(gè)階段對(duì)專業(yè)性的要求強(qiáng)度會(huì)有所不同，但其共同基礎(chǔ)是證據(jù)收集。若證據(jù)收集缺乏完整性，評(píng)估結(jié)果就有可能大相徑庭。充分的公眾參與能夠?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供相關(guān)證據(jù)，克服食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)證據(jù)收集的不足，確保食品安全評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。事實(shí)上，在危險(xiǎn)識(shí)別階段，普通民眾和食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)此有切身體會(huì)，應(yīng)有較大的發(fā)言權(quán)。

四是調(diào)查現(xiàn)狀并分析。品管圈小組成員利用分析法對(duì)現(xiàn)行的手術(shù)安全核查制度實(shí)施的每一個(gè)步驟進(jìn)行調(diào)查分析,并對(duì)導(dǎo)致問(wèn)題的相關(guān)原因進(jìn)行確定,并將其作為本次品管圈活動(dòng)主要改善的內(nèi)容。

此外，公眾參與既增強(qiáng)了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的合法性論證，也是人的生命權(quán)和健康權(quán)在食品安全領(lǐng)域的某種延伸。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的公眾參與既是公眾的一項(xiàng)基本權(quán)利，也是對(duì)專家委員會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的一種程序規(guī)制。從某種意義上說(shuō)，公眾參與是一種事中救濟(jì)機(jī)制。

(三)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中公眾參與的負(fù)面效應(yīng)

公眾作為無(wú)數(shù)個(gè)個(gè)體所構(gòu)成的整體，其形成的公眾認(rèn)知存在兩大問(wèn)題。一是公眾所掌握的專業(yè)知識(shí)有限，會(huì)出現(xiàn)認(rèn)知錯(cuò)誤?！帮L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是指對(duì)各種危害(化學(xué)的、生物的、物理的)對(duì)人體產(chǎn)生的已知的或潛在的不良健康作用的可能性的科學(xué)評(píng)估?！盵13]尤其是在食品領(lǐng)域，涉及到毒理學(xué)、流行病學(xué)、微生物學(xué)、營(yíng)養(yǎng)學(xué)等諸多領(lǐng)域，這些領(lǐng)域都需要高度專業(yè)的知識(shí)，而公眾的評(píng)價(jià)大都建立在自身經(jīng)驗(yàn)和直覺(jué)基礎(chǔ)上，若過(guò)分強(qiáng)調(diào)公眾參與只會(huì)導(dǎo)致評(píng)估效率低下、評(píng)估結(jié)果不可靠等問(wèn)題。二是公眾認(rèn)知具有“羊群效應(yīng)”，具有情緒化的特征?！捌胀ù蟊娫谔囟ǖ那闆r下通常會(huì)對(duì)這些錯(cuò)誤的觀點(diǎn)或看法產(chǎn)生認(rèn)同感，形成某種非理性的、情緒性的共鳴，這種共鳴往往會(huì)形成一種壓力，迫使持不同意見(jiàn)者受制于這種非理性和情緒化的主流意見(jiàn)?！盵14]這種情緒化的公眾認(rèn)知在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代更為明顯。

三、專家理性與公眾參與的協(xié)調(diào)路徑

專家理性代表評(píng)估中的事實(shí)判斷，公眾參與代表評(píng)估中的價(jià)值判斷。即使兩者之間存在不足甚至矛盾也需達(dá)成共識(shí)，共同證成評(píng)估的科學(xué)性和合法性。在食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，片面強(qiáng)調(diào)專家理性或公眾參與都不是最佳選擇，應(yīng)通過(guò)有機(jī)結(jié)合發(fā)揮兩者所具有的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)兩者的不足。兩者必須統(tǒng)一于食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程之中，用專家理性保證食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性，用公眾參與論證風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的合法性，通過(guò)兩者的合理定位，更好地完成食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。筆者認(rèn)為需從形式合理性和實(shí)質(zhì)合理性兩方面入手，形式合理性使公眾對(duì)專家產(chǎn)生信任感，實(shí)質(zhì)合理性保障公眾參與的實(shí)現(xiàn)。

(一)形式合理性

1.增強(qiáng)專家委員會(huì)的獨(dú)立性

“聯(lián)合國(guó)食品法典委員會(huì)(簡(jiǎn)稱CAC)制定的風(fēng)險(xiǎn)分析工作原則中指明，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理之間應(yīng)該進(jìn)行職能分離，以保證兩個(gè)不同職能部門(mén)之間相互獨(dú)立，以免因行政、歷史和其他原因等造成不必要的干擾?！盵15]食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估領(lǐng)域不同于行政立法領(lǐng)域，在后一領(lǐng)域中，行政機(jī)關(guān)具有主導(dǎo)性地位，專家可視為行政助手，是行政機(jī)關(guān)手足的延伸，在行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下完成行政立法任務(wù)，而在前一領(lǐng)域中主要是技術(shù)性工作，為保證評(píng)估結(jié)果的客觀準(zhǔn)確，要求專家必須客觀中立。因此，必須重新定位食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的專家委員會(huì)。

為保證專家委員會(huì)的客觀中立，首先應(yīng)保證專家委員會(huì)在組織上的獨(dú)立。根據(jù)《食品安全法》第五條第一款的規(guī)定，食品安全委員會(huì)的法律定位應(yīng)是國(guó)務(wù)院的一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其主任由國(guó)家總理?yè)?dān)任，所以食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)應(yīng)隸屬于該機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于其他國(guó)務(wù)院衛(wèi)生部門(mén)，組成人員也由國(guó)家食品安全委員會(huì)聘用。專家委員會(huì)與其他部門(mén)之間具有兩層意義上的聯(lián)系：一是協(xié)助關(guān)系。食品安全委員會(huì)下達(dá)評(píng)估任務(wù)時(shí)，由國(guó)務(wù)院其他部門(mén)負(fù)責(zé)提供信息和數(shù)據(jù)。二是委托關(guān)系。當(dāng)其他部門(mén)有評(píng)估任務(wù)需要委托專家委員會(huì)評(píng)估時(shí)，專家委員會(huì)屬于被委托機(jī)構(gòu)，責(zé)任最終由委托機(jī)構(gòu)承擔(dān)。此外，還應(yīng)保證專家委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)獨(dú)立，明確規(guī)定“專家委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源直接與財(cái)政部掛鉤”，以擺脫食品安全部門(mén)的影響。

2.建立專家宣誓制度

凡擔(dān)任食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)的專家在就職時(shí)都必須向公眾宣誓保證利益獨(dú)立，承諾自己在任職期間以科學(xué)分析作為評(píng)估的唯一標(biāo)準(zhǔn)。專家宣誓并非僅僅只在就職時(shí)，在每年的食品安全宣傳日都應(yīng)組織專家集中宣誓，增強(qiáng)專家的使命感。在宣誓時(shí)，應(yīng)通過(guò)媒體或者其他渠道予以公開(kāi)，讓公眾以看得見(jiàn)的方式了解專家及其所肩負(fù)的使命。在宣誓的內(nèi)容上，不能僅僅是“固定套路”的語(yǔ)言，應(yīng)至少包含四方面的內(nèi)容，即“堅(jiān)持以科學(xué)為評(píng)估依據(jù)；堅(jiān)持自身獨(dú)立性；堅(jiān)持注重保護(hù)人民利益；違反誓言如何處理”，從而讓宣誓以體系化的方式展現(xiàn)在公眾面前。

(二)實(shí)質(zhì)合理性

1.加強(qiáng)信息公開(kāi)

公眾的知情權(quán)是公眾參與的前提和基礎(chǔ)，“公眾要想成為自己的主人，就必須用可得的知識(shí)中隱含的權(quán)力武裝自己；政府如果不能為公眾提供充分的信息，或者公眾缺乏暢通的信息渠道，那么所謂的面向公眾的政府，也就淪為一場(chǎng)滑稽劇或悲劇或悲喜劇的序幕”[16]。因此，對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的信息應(yīng)予以記錄并保留全部材料，食品安全委員會(huì)應(yīng)及時(shí)、準(zhǔn)確地公開(kāi)評(píng)估信息。發(fā)現(xiàn)影響社會(huì)穩(wěn)定、關(guān)系食品市場(chǎng)安全的不準(zhǔn)確信息時(shí)，應(yīng)及時(shí)澄清。在公開(kāi)的方式上，由食品安全委員會(huì)在其官網(wǎng)上予以公布亦或者在公共閱覽室、信息索取點(diǎn)、信息公告欄、電子信息屏等場(chǎng)所或者設(shè)施專門(mén)設(shè)置食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息公開(kāi)欄，方便公眾查閱。信息公開(kāi)必須在評(píng)估結(jié)束后的合理期限內(nèi)。對(duì)于評(píng)估中涉及不適宜公開(kāi)的信息時(shí)可由利害關(guān)系人申請(qǐng)，由負(fù)責(zé)信息公開(kāi)的機(jī)關(guān)依法決定是否公開(kāi)。

2.構(gòu)建同行監(jiān)督機(jī)制

其他同行專家不在專家委員會(huì)之列，可視為社會(huì)公眾的一部分。但由于其具有關(guān)于食品安全的專業(yè)知識(shí)，有必要區(qū)別對(duì)待。在同行評(píng)審的主體上，由于專家委員會(huì)之外的專家都可稱之為同行，同行評(píng)審人必須由專家委員會(huì)之外的專家隨機(jī)匿名選舉產(chǎn)生。在評(píng)審方式上，由同行專家參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程，可在評(píng)估完畢后匿名提出異議，由專家委員會(huì)解釋，最后通過(guò)匿名投票的方式?jīng)Q定評(píng)估結(jié)果。同行評(píng)審應(yīng)有限制要求，并非任何食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估都需要同行評(píng)審介入，同行評(píng)審介入的標(biāo)準(zhǔn)(可參照影響范圍、人數(shù)、危害程度)由食品安全委員會(huì)規(guī)定；最后，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的4個(gè)階段并非都需要同行評(píng)審，只有在對(duì)專業(yè)性要求較高的階段才引入同行評(píng)審。危害特征表述、暴露評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)特征表述要求專業(yè)性較強(qiáng)，需要生物、化學(xué)、物理學(xué)、病理學(xué)等專業(yè)知識(shí)，可引入同行評(píng)審機(jī)制。

3.危害識(shí)別中的公眾參與

食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的4個(gè)階段中，只有危害識(shí)別對(duì)專業(yè)知識(shí)要求相對(duì)較少，公眾可全方位參與該階段，可通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)以及網(wǎng)上討論會(huì)的方式，由普通公眾、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、專家委員會(huì)、衛(wèi)生行政部門(mén)通過(guò)舉證、質(zhì)證、辯論等方式表明立場(chǎng)，由食品安全委員會(huì)派代表主持，在不能達(dá)成一致時(shí)，由食品安全委員會(huì)作出最終決定。普通公眾的代表可由人大代表?yè)?dān)任，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者代表可由生經(jīng)營(yíng)者協(xié)會(huì)選舉產(chǎn)生。危害特征表述、暴露評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)特征表述階段對(duì)專業(yè)性要求較高，公眾過(guò)多參與只能導(dǎo)致評(píng)估效率低下，可以以專家評(píng)估為主。當(dāng)然，這3個(gè)階段也并非完全排斥公眾參與，一方面同行評(píng)審機(jī)制可視為公眾參與的一部分，另一方面，普通公眾享有對(duì)這3個(gè)階段材料的知情權(quán)，在評(píng)估結(jié)束后可提出異議，要求專家委員會(huì)予以解答。另外，在進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之前，可組織專家委員會(huì)成員與公眾之間的見(jiàn)面會(huì)，或者在網(wǎng)上開(kāi)設(shè)征集公眾意見(jiàn)的信箱，或者組織專家委員會(huì)成員通過(guò)網(wǎng)絡(luò)在線答疑，加強(qiáng)專家與普通公眾之間的交流，該階段可稱為“預(yù)評(píng)估”階段，其目的在于讓專家委員會(huì)在評(píng)估時(shí)能更多地反映公眾的意見(jiàn)。

4.明確專家釋明義務(wù)

專家釋明是公眾參與的重要內(nèi)容。在食品安全領(lǐng)域中，普通公眾與專家委員會(huì)之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱問(wèn)題，公眾往往處于弱勢(shì)地位。專家釋明義務(wù)一方面是公眾參與權(quán)的保障，另一方面也是對(duì)公眾參與的人格尊重，間接說(shuō)明專家委員會(huì)對(duì)公眾意見(jiàn)的處理決定是經(jīng)過(guò)理性分析的結(jié)果。筆者認(rèn)為，在專家釋明義務(wù)的具體構(gòu)建上，也并非要求專家對(duì)公眾所有意見(jiàn)都要解釋說(shuō)明。專家委員會(huì)可對(duì)公民所提意見(jiàn)進(jìn)行整理、分類，針對(duì)問(wèn)題集中的區(qū)域進(jìn)行集中作答；專家委員會(huì)在作出評(píng)估決定后，可開(kāi)展專家、民眾面對(duì)面活動(dòng)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)或者其他渠道，由專家當(dāng)面回答民眾問(wèn)題；為防止拖延，可規(guī)定專家釋明的時(shí)間期限。

5.完善公眾參與的救濟(jì)機(jī)制

一個(gè)正確的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論可造福公眾，一個(gè)錯(cuò)誤的結(jié)論則可能損害公眾的人身健康或者導(dǎo)致食品生產(chǎn)企業(yè)的破產(chǎn)。為保證風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的公眾參與權(quán)利，有必要規(guī)定救濟(jì)機(jī)制。食品生產(chǎn)企業(yè)認(rèn)為評(píng)估結(jié)果不合理并損害自己合法權(quán)益時(shí)，可依法提起行政訴訟或者行政復(fù)議[17-18]，訴訟或者復(fù)議的對(duì)象根據(jù)具體情況的不同而不同，若是由食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)主動(dòng)采取，則對(duì)象為食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)，受理對(duì)象為食品安全委員會(huì)。若是由行政機(jī)關(guān)委托，則按行政復(fù)議或者行政訴訟法的規(guī)定即可。在舉證責(zé)任分配上，由食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者舉證。若是普通公眾普遍對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果不認(rèn)同，則可按照公益訴訟處理，或者仿照美國(guó)建立公共利益代理人制度，由人大授權(quán)“公共官吏”主張公共利益提起行政訴訟，也可不授權(quán)“公共官吏”而制定法律授權(quán)私人或者私人團(tuán)體提起訴訟。

四、結(jié)語(yǔ)

食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估往往被視為科學(xué)領(lǐng)域，專家具有更大的話語(yǔ)權(quán)，但這并不意味著專家具有絕對(duì)話語(yǔ)霸權(quán)、是絕對(duì)真理的代言人。因此，在食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，既要通過(guò)專家宣誓制度、專家獨(dú)立性保證專家作用的有效發(fā)揮，又要發(fā)揮評(píng)估中信息公開(kāi)、同行評(píng)審、公眾參與、專家釋明義務(wù)、公眾參與救濟(jì)機(jī)制等方面的作用，克服專家理性的局限性。

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(責(zé)任編輯 馮 軍)

Analysis on the Coordination Between Expert Rationality and Public Participation in Food Safety Risk Assessment

XU Xingui1, ZHU Zhao2, LIANG Xiao1

(1.Teaching and Research Department of Law, Chongqing Administration Insititute, Chongqing 400041, China; 2.People’s Procuratorate of Guangling District of Yangzhou, Yangzhou 225009, China)

The assessment of experts and public awareness all play an important role in the risk management of food safety. The limitations of experts might lead to distortions on the risk management of food safety. The complexity of public subject and the non-professionalism of its knowledge will have a negative effect on the risk management of food safety. We should coordinate the relationship of assessment of experts and public awareness from the aspects of the formal rationality and the essential rationality, that is, we should overcome some limitations of experts’ assessment by public participation, and guide the public’s correct cognition on the risk management of food safety by experts’ assessment.

food safety; risk assessment; expert rationality; public awareness

2017-06-27

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示制度研究”(13CFX028)；教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“我國(guó)食品安全法律實(shí)施研究”(15JZD009)

徐信貴(1982—)，男，江西廣豐人，法學(xué)博士，教授，研究方向：行政法學(xué)、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制。

徐信貴,朱釗,梁瀟.論食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中專家理性與公眾參與的協(xié)調(diào)[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué))，2017(7):106-111.

format：XU Xingui, ZHU Zhao, LIANG Xiao.Analysis on the Coordination Between Expert Rationality and Public Participation in Food Safety Risk Assessment[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(7):106-111.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.07.014

D922.1

A

1674-8425(2017)07-0106-06