王玉珊

審計全覆蓋背景下提升審計質(zhì)量的思考

王玉珊

審計全覆蓋是新時期國家審計工作的新方向，不僅要求審計工作擴大涉及面，更要提升審計工作的質(zhì)量。審計質(zhì)量是審計工作的生命線，直接影響審計工作的發(fā)展和職能發(fā)揮。審計質(zhì)量也越來越受到審計機關(guān)和社會各界的廣泛關(guān)注。通過對審計全覆蓋背景的思考，就提升審計質(zhì)量提出建立健全審計質(zhì)量管理制度，加強審計過程管理，統(tǒng)籌推進雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改革，充分利用審計結(jié)果，完善審計質(zhì)量管理制度的具體舉措。

審計管理；審計質(zhì)量；審計準則

近年來，國家審計準則等一系列規(guī)范性文件的頒布實施充分體現(xiàn)了對審計質(zhì)量的重視。然而，審計全覆蓋背景下，同樣存在著一些影響審計質(zhì)量的因素。

一、實現(xiàn)審計全覆蓋是全面協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的客觀要求

（一）全覆蓋是推動審計事業(yè)深入發(fā)展的需要

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及配套文件，就如何完善審計工作機制、狠抓審計發(fā)現(xiàn)問題的整改落實、提升審計能力等方面作出了總體部署。需要堅持黨政同責(zé)、同責(zé)同審，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋的目標。只有依靠審計全覆蓋，才能全面擔(dān)當(dāng)起審計工作肩負的歷史使命，名副其實讓審計監(jiān)督成為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，為促進國家治理現(xiàn)代化和國民經(jīng)濟健康發(fā)展作出更大的貢獻。

（二）全覆蓋是加快消除審計盲區(qū)的需要

長期以來，審計機關(guān)一直堅持“財政資金運行到哪里，審計監(jiān)督就跟進到哪里”。但是，不可否認在不同程度上還存在著一些審計監(jiān)督盲區(qū)。一些雙管單位，上級審計機關(guān)無暇審，地方審計機關(guān)無權(quán)審，長期游離于審計監(jiān)督之外。此外，一些單位表面上很不起眼，沒有顯著行政執(zhí)法權(quán)力，長期游離于監(jiān)督之外，存在違法和違紀的可能性。這些情況都為建立科學(xué)的審計全覆蓋機制提出了現(xiàn)實需求。

（三）全覆蓋是審計助力反腐倡廉建設(shè)的需要

當(dāng)前，一些領(lǐng)域消極腐敗現(xiàn)象仍然易發(fā)多發(fā)，一些重大違法違紀案件影響惡劣，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻。有的基層單位干部濫用權(quán)力，在資金分配、拆遷安置、土地流轉(zhuǎn)、招標投標、基本建設(shè)等領(lǐng)域存在中飽私囊、貪贓枉法等現(xiàn)象，嚴重損害了黨和政府形象，極易引發(fā)社會矛盾，造成不穩(wěn)定，甚至危及黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。深化領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計，著力檢查領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀、守規(guī)和盡責(zé)情況，促進依法行政、依法辦事，推進廉政建設(shè)，推動履職盡責(zé)。

二、當(dāng)前制約審計質(zhì)量的因素

全覆蓋審計工作要求審計部門加大審計力度、創(chuàng)新審計方式、提高審計效率，對公共資金、國有資產(chǎn)、領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任履行情況進行審計，確保穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生和防風(fēng)險等措施有效落實，實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋。要使所有的公共資金、國有資產(chǎn)等審計對象全部掌握在審計監(jiān)督制度下。提高國家審計的“免疫系統(tǒng)”功能，就要實施審計全覆蓋，提高審計全覆蓋質(zhì)量，最大程度地發(fā)揮審計職能部門的潛力［1］。

針對審計全覆蓋的總體要求和現(xiàn)實情況，筆者對存在的制約因素進行了深入分析，認為主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，審計的體制機制與全覆蓋要求還不適應(yīng)?，F(xiàn)行的審計體制要求審計機關(guān)對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負責(zé)。在實際工作中，省級以下審計機關(guān)的運轉(zhuǎn)模式，帶有很強的政府內(nèi)控機構(gòu)性質(zhì)，在審計項目計劃制定、審計查處問題揭示等方面，審計機關(guān)受制于同級政府領(lǐng)導(dǎo)，直接導(dǎo)致審計項目計劃制定缺少科學(xué)的統(tǒng)籌規(guī)劃，制定的審計實施方案的統(tǒng)領(lǐng)作用、指導(dǎo)作用和操作性不強。存在部分有權(quán)單位不能審、大量權(quán)小單位審不完的窘境，導(dǎo)致審計全覆蓋的重點不夠突出。有的地方審計機關(guān)往往受托在幾個月內(nèi)完成幾十個經(jīng)濟責(zé)任審計項目，這種任務(wù)安排必然會導(dǎo)致審計流于形式。此外，由于地方政府及相關(guān)部門的干涉，一些問題審得出卻報不出，影響了推進審計全覆蓋的深度。

第二，審計人員數(shù)量與全覆蓋要求還不適應(yīng)。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展進步，黨和政府賦予審計機關(guān)的審計職能日益拓展，社會各界對國家審計的需求急劇提升，出現(xiàn)審計人員偏少與任務(wù)繁重的矛盾日益突出，嚴重影響了審計全覆蓋的深入推進。目前的覆蓋面已讓審計人員焦頭爛額、疲于奔命，普遍處于超負荷的運轉(zhuǎn)狀態(tài)。遇到大型審計項目，往往只能通過整合綜合部門人員、內(nèi)部審計和社會審計人員的方式，才能勉強完成審計任務(wù)。但是，這種做法不具備可持續(xù)性，無法從根本上解決問題，審計質(zhì)量也難以保證，需要我們調(diào)整思維模式，用創(chuàng)新的思路緩解人少事多的突出矛盾。

第三，審計人員綜合能力與全覆蓋要求還不適應(yīng)。審計工作具有極強的專業(yè)性，對從業(yè)人員素質(zhì)要求較高。許多審計人員忙于事務(wù)性工作而忽視質(zhì)量，有的項目未編報審計實施方案，工作方案代替實施方案；審計證據(jù)和審計底稿編制不完整，結(jié)論和證據(jù)之間缺少有機聯(lián)系。有的審計報告對違規(guī)問題的來龍去脈描述不完整，使審計定性和處罰存在歧義和風(fēng)險。應(yīng)用定性依據(jù)和處理處罰依據(jù)也不準確，或處理與處罰模糊。審計建議的操作性不強。審計發(fā)現(xiàn)的共性、普遍性的問題，不能及時總結(jié)上報和提出針對性的意見和建議，宏觀服務(wù)意識發(fā)揮不到位。對完成的審計項目未能進一步分析研究提煉，審計成果深化、審計經(jīng)驗總結(jié)、知識體系完善等方面做得還不夠深入。審計涉及領(lǐng)域和內(nèi)容的日趨多元化、廣泛化也向?qū)徲嬋藛T提出了巨大的挑戰(zhàn)。大部分審計人員僅僅只對一個或幾個方面精通，對一些特殊的審計領(lǐng)域缺少知識儲備。部分審計人員自覺接受新知識、新方法的能力和意識差，難以適應(yīng)審計工作的新要求，導(dǎo)致一些審計內(nèi)容查得不深不透，甚至定性和處理依據(jù)都不夠科學(xué)嚴謹。

第四，審計方式方法與全覆蓋要求還不適應(yīng)。在組織層面上，國家審計、內(nèi)部審計、社會審計資源尚未實現(xiàn)較好的整合利用，在一定程度上存在重復(fù)審計。其主要原因，一是國家審計機關(guān)對內(nèi)部審計和社會審計結(jié)果的不信任；二是內(nèi)部審計和社會審計質(zhì)量在客觀上普遍存在缺陷。在技術(shù)方法層面，地方各級機關(guān)在數(shù)字審計平臺建設(shè)、聯(lián)網(wǎng)審計、審計技術(shù)方法推廣運用方面都在進行有益的探索，積累了一定的成功經(jīng)驗，但是相互之間缺少足夠的交流學(xué)習(xí)，總體層次和運用成效還不高，同時存在一些重復(fù)投資的情形，造成人力、物力和財力的浪費。

第五，審計整改工作與全覆蓋要求還不適應(yīng)。審計結(jié)果的公開程度不夠，抄送范圍不夠?qū)挿?，審計整改機制未有效建立，審計成果得不到有效利用?？v觀每年各級審計機關(guān)揭示的問題，多是違規(guī)轉(zhuǎn)移套取資金、違規(guī)收費、違規(guī)擴大開支范圍、違反招投標規(guī)定、“三公經(jīng)費”超標等老問題。面對審計揭示的問題，有的單位整改落實意識缺乏，審計整改不到位。通過審計監(jiān)督，可促進被審計單位整改存在的問題，建立長效機制，實現(xiàn)規(guī)范有效的內(nèi)部控制，維持良好的財經(jīng)秩序。但是，對審計揭示問題整改不到位，就偏離了這一初衷，需要消耗一定的審計力量持續(xù)對其實施跟蹤監(jiān)督。這不信僅造成審計資源的浪費，也影響了審計全覆蓋的成效。

三、審計全覆蓋背景下提升審計質(zhì)量的路徑

對照劉家義審計長提出“有深度、有重點、有步驟、有成效”的“全覆蓋”總體要求，在有限的人力、財力、物力等條件下，要充分考慮本地實際情況，科學(xué)統(tǒng)籌、合理配置審計資源，最大限度挖掘潛力，形成工作合力。

（一）建立健全審計質(zhì)量管理體制

審計機關(guān)應(yīng)建立健全關(guān)于審計質(zhì)量的法規(guī)和條例，逐步完善審計質(zhì)量規(guī)范建設(shè)體系。規(guī)范化體系建設(shè)的內(nèi)容應(yīng)包括質(zhì)量建設(shè)法律、法規(guī)和規(guī)范；科學(xué)規(guī)劃審計項目計劃；明確不同規(guī)模、不同類型的企業(yè)、行政事業(yè)單位的審計重點；制定規(guī)范統(tǒng)一的業(yè)務(wù)流程；完善質(zhì)量控制體系建設(shè)等。對于內(nèi)部組織機構(gòu)眾多，組織層次分明的企事業(yè)單位，可對經(jīng)濟活動、部門職能和價值收益等采取有針對性、有重點審計的方式，實現(xiàn)審計全覆蓋［2］。

（二）創(chuàng)新審計工作組織模式

近年來，由國家審計署先后組織開展的社保資金審計、政府性債務(wù)審計、國土出讓和耕地保護審計等，推動了審計組織管理方式由分散型向集中型轉(zhuǎn)變，有利于某一特定審計領(lǐng)域的全面覆蓋，實現(xiàn)了同一項目、同一時間、不同區(qū)域、不同審計小組的資源共享、整體聯(lián)動、成效倍增。開展綜合性審計，可以結(jié)合年度審計計劃進行統(tǒng)籌安排。例如，財政財務(wù)審計與經(jīng)濟責(zé)任審計、自然資源資產(chǎn)審計等可以有機結(jié)合，對同一審計對象一次進點、協(xié)同審計，提升審計現(xiàn)場工作開展的組織化和科學(xué)化程度，進而提高審計效率、擴大審計覆蓋面。

（三）強化過程質(zhì)量控制

審計過程管理，首先要管理審計調(diào)查環(huán)節(jié)。審計工作開展前需要深入調(diào)查審計對象的經(jīng)營方針、經(jīng)營策略及經(jīng)營目標，制定切實可行的審計方案，確保審計方案的可操作性。制定審計方案后，應(yīng)嚴格按照審計方案的具體審計事項逐項取證，保證相關(guān)證據(jù)的客觀性、合法性和合規(guī)性。通過對審計證據(jù)的歸納、分析和判斷，形成支持審計結(jié)論的證據(jù)鏈條。審計機構(gòu)應(yīng)建立完善的復(fù)核制度，從審計方案確立、收集審計證據(jù)到得出審計結(jié)論，分條逐步進行實質(zhì)性復(fù)核。對審計中發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)查深、查透，深入研究相關(guān)單位和個人的責(zé)任，分析問題產(chǎn)生的原因和后果。出具審計報告時要恰當(dāng)?shù)乇硎霭l(fā)現(xiàn)的問題，客觀評價審計結(jié)論，使問題轉(zhuǎn)化成高質(zhì)量、高層次的審計成果［3］。

（四）加強審計信息化建設(shè)

加強信息化條件下審計技術(shù)創(chuàng)新。加強審計數(shù)據(jù)分析平臺建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃和資源整合。推廣使用“大數(shù)據(jù)”審計，推行“集中分析、分散核查”審計模式，提高審計工作效率和效果。建立計算機審計方法和案例庫。通過推廣運用，可以促進審計效率和水平的快速提高，為審計全覆蓋奠定技術(shù)基礎(chǔ)。

（五）充分利用審計結(jié)果

審計報告作為審計項目實施成果的最終表現(xiàn)方式，應(yīng)在第一時間到達企業(yè)、事業(yè)單位決策層，根據(jù)報告內(nèi)容調(diào)整經(jīng)營策略，實現(xiàn)更高的經(jīng)濟價值或避免更多的經(jīng)濟損失，體現(xiàn)審計工作的最高價值。利用審計結(jié)果，明確分工，與監(jiān)察、財政等相關(guān)部門構(gòu)建更合理的審計整改聯(lián)動機制，進一步發(fā)揮審計結(jié)果的價值，實現(xiàn)全覆蓋審計的目標，提高審計“免疫系統(tǒng)”職能。

（六）扎實做好審計隊伍建設(shè)

打鐵還需自身硬。根據(jù)新形勢下審計工作任務(wù)日益繁重的實際，爭取組織、人事部門支持，合理配置審計力量，確保審計機關(guān)履行職責(zé)所必需的人員編制，把好審計干部隊伍“進人”和“用人”關(guān)。推進審計隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，提高職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平。探索施行審計執(zhí)法人員職業(yè)準入和入職前培訓(xùn)制度，對在職人員實行專業(yè)資格管理制度，加強后續(xù)教育培訓(xùn)，努力培養(yǎng)出更多查核問題的能手、計算機應(yīng)用的強手和分析研究的高手，普遍提升審計人員能力水平。

綜上所述，隨著審計工作的不斷深化和審計影響力的不斷擴大，強化和提升審計質(zhì)量顯得尤為重要。我們應(yīng)加大研究力度，不斷提升審計質(zhì)量，使審計工作在審計全覆蓋背景下發(fā)揮最大的社會職能，推動我國審計事業(yè)實現(xiàn)健康長足發(fā)展。

[1]敖殷，艾雙運.強化和提升審計質(zhì)量之探析[J].探索思考，2012（11）.

[2]閆波.全面深化改革背景下如何提升審計質(zhì)量[J].現(xiàn)代審計與經(jīng)濟，2015（2）.

[3]劉玉波.審計全覆蓋背景下提升審計質(zhì)量的思考[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2016（5）.

（編輯：唐龍）

F239.1

：A

：1673-1999（2017）06-0055-03

王玉珊（1980—），女，重慶市審計局教科文處主任科員，研究方向為教育科學(xué)。

2017-03-29