程 茜

“七五”計劃以來我國社會保障制度的嬗變進程

程 茜

在“七五”計劃中，我國首次提出了“社會保障”的概念。其后，我國社會保障制度的發(fā)展可劃分為1986—1996年的初步發(fā)展階段，1997—2011年的改革探索階段以及2012年至今的全面發(fā)展階段。分析各個時期社會保障制度的變化，總結發(fā)展成果，反思發(fā)展過程中存在的不足，展望未來我國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展。

社會保障；社會保險；社會救濟；社會福利；社會互助

在“七五”計劃中，我國首次提出了“社會保障”的概念。其后，我國社會保障制度的發(fā)展可劃分為1986—1996年的初步發(fā)展階段，1997—2011年的改革探索階段以及2012年至今的全面發(fā)展階段。梳理我國“七五”計劃以來社會保障制度的調整和變化，總結各個階段存在的不足，對深刻理解社會保障制度的發(fā)展現(xiàn)狀，指引未來社會保障事業(yè)的發(fā)展方向具有重要的意義。

一、初步發(fā)展階段（1986—1996年）

（一）“七五”計劃期：明確保障任務

在“七五”計劃中，我國首次確立了“社會保障”的觀點，并專門設章論述了改革、社會保障和社會化問題的聯(lián)系，提出了社會保障的總體系包括社會保險、社會救濟、社會福利和優(yōu)撫安置4個相互連接的組成部分?！捌呶濉庇媱澝鞔_提出，堅持提高生產效益和經濟水平，進一步改善城鄉(xiāng)人民的物質文化生活，要從國情出發(fā)保障人民的生活，按照有利生產、保障生活的原則，不斷調整和改善各類保險制度，完善各種福利政策、改進救濟與優(yōu)撫等工作，保證人民的基本生活需要，逐步形成能夠體現(xiàn)社會主義特色的社會保障制度初期形態(tài)。這個提法體現(xiàn)了我們不僅要重視經濟，發(fā)展經濟，而且要保障生活。在資金籌措上，“七五”計劃指出要采取不同的方式和渠道籌措社?；鹨杂行еС稚鐣Ｕ系倪\行；在管理方式上，“七五”計劃指出要改進相關的管理服務體制，堅持以社會化的管理模式為主，并輔以單位協(xié)調配合；同時，要把家庭、鄰里間互助互濟的良好作風延續(xù)下去，共同體現(xiàn)社會保障事業(yè)的社會主義性質及黨和國家的基本政策［1］。

（二）“八五”計劃期：確立保障計劃

“八五”計劃期間，我國的社會保障思想得以延續(xù)，社會保障制度不斷發(fā)展，多項相關條例及政策法規(guī)不斷出臺，進一步促進了我國社會保障制度的發(fā)展。1991年國務院出臺的《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》規(guī)定：養(yǎng)老保險不僅僅由國家和企業(yè)承擔，重新實行養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌，職工也要承擔相應的費用。這項改革減輕了國家和企業(yè)的負擔，使養(yǎng)老保險的所有費用轉變?yōu)橐环N較高層次的社會統(tǒng)籌。1993年，十四屆三中全會明確要求“建立多層次的社會保障體系”，指出社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助，個人儲蓄積累保障和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老醫(yī)療保險金都由單位和個人共同承擔，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合。以“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”為代表的個人責任回歸成為社會保障改革追求的主要目標，且越來越多地體現(xiàn)在這一時期的各種政策和實踐中［2］。1994年，國務院出臺的一系列條例完善了農村的五保制度，在住房改革方面建立了公積金制度，進一步體現(xiàn)了我國優(yōu)撫安置的思想。1995年3月，國務院發(fā)出《關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，明確了“社會統(tǒng)籌與個人賬戶”相結合的養(yǎng)老制度模式，將職工基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)賬結合模式拓展到全國范圍。另外，“八五”計劃還提到了殘疾人事業(yè)的總目標和指導方針，規(guī)定了殘疾人救濟的主要任務和指標，并提出了相應措施。

總之，在初步發(fā)展階段，我國的社會保障制度得到了一定程度的發(fā)展，社會保障改革也跟隨經濟改革的步伐而逐漸加速，城鄉(xiāng)居民的生活得到進一步改善。對這一時期社會保障思想和觀念的總結將有利于我們制定和探索下一步目標。

二、改革探索階段（1997—2011年）

（一）“九五”計劃期：加快保障步伐

在“九五”計劃中，確定了要加速“養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療”保險制度的調整，切實落實十四屆三中全會的要求，初步形成多層次的社會保障制度。從1997年開始，我國的養(yǎng)老保險制度改革進入實質性階段，各地方和各單位都開始制定相關改革方案，并取得了較大的進展。例如，增加基本養(yǎng)老保險的實施領域，從國有及部分集體企業(yè)的參與拓展到城鄉(xiāng)各類企業(yè)和個體戶，增加社會統(tǒng)籌基金，減輕國企負擔；同時，養(yǎng)老保險費由企業(yè)和職工共同承擔，將社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合。為了有效解決個人賬戶和名義賬戶的問題，2000年12月國務院頒發(fā)了《關于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案的通知》，將統(tǒng)籌基金與個人賬戶分開實行兩條線管理，個人繳費率提高到8%并且個人賬戶規(guī)模縮小為8%，基礎養(yǎng)老金的比例由20%提升至30%；公務員和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度維持不變。該文件出臺后，遼寧、吉林、黑龍江3個省相繼開始完善了城鎮(zhèn)社會保障體系的試點，并對養(yǎng)老保險制度進行改進和完善。在積極推進失業(yè)保險制度的改革中，繼續(xù)擴大其覆蓋范圍，逐步擴展到城鎮(zhèn)企業(yè)職工和機關事業(yè)單位職工。1998年以來，實行“兩個確保”，即“確保國有企業(yè)下崗職工基本生活”和“確保離退休人員養(yǎng)老金發(fā)放”，并創(chuàng)立了“三條保障線”制度，主要包括“基本生活保障、失業(yè)保險和城鎮(zhèn)居民最低生活保障”，使保障水平穩(wěn)步提高。在“九五”計劃期間，確定了合理的失業(yè)基金使用結構，以失業(yè)救濟為主，救濟補貼要保證失業(yè)職工的基本生活需要，并制定合理的給付期限，運用一定的基金進行下崗培訓，緊縮相關機構的行政管理費用開支，在政府、企業(yè)和個人的共同努力下，開展“再就業(yè)工程”［3］。

（二）“十五”計劃期：完善保障制度

黨的十五屆五中全會指出，社會保障制度的完善是國家社會主義市場經濟的重要支柱，其是否健全關系到全局的發(fā)展、改革和穩(wěn)定。在“十五”計劃期間，我國在完善社會保障機制方面做了很大的努力，并取得了顯著成就。

2002年11月，黨的十六大明確了把“社會保障”作為全面建設小康社會的重要內容，也要求要不斷完善同經濟水平相協(xié)調的社保體系。隨著“科學發(fā)展觀”的提出，“以人為本”的觀念深入人心，社會保障制度也被賦予了新的高度，逐漸從“摸著石頭過河”的實驗性階段進入到可持續(xù)發(fā)展的新階段，而社會保障的理念從“效率優(yōu)先，兼顧公平”逐漸轉向越來越注重公平。在《中國的勞動和社會保障狀況》白皮書中也提到，為了提高經濟發(fā)展，促進社會穩(wěn)定，維護廣大人民群眾最基本的生活水平和社保待遇，中國政府將努力創(chuàng)造一個能與我國市場經濟體制相適應和協(xié)調的社保體系［4］。隨著“七五”計劃以來的不斷探索和實踐，以社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助為重點的，以多種途徑進行社保資金的籌措，并將管理服務水平逐漸向社會化靠攏的社保體系已初步建立。2003年，農村“新型合作醫(yī)療”在全國進行試點，到2004年6月，全國已在310個縣開展了“新型合作醫(yī)療”的試點，其工作的成功開展表明了我國社會保障工作在實踐中逐漸強化和完善。十六屆三中全會提出要統(tǒng)籌兼顧和協(xié)調改革，明確提出要保障非公有制經濟的職工和流動人口的合法權益，做好與農村居民有關的社會保障制度的建設和規(guī)劃，并統(tǒng)一相關社會保障制度要求［5］。面對越來越多的人口老齡化問題，養(yǎng)老金收支缺口逐漸擴大。在基本養(yǎng)老金方面，要使基本養(yǎng)老保險制度逐步實行省級統(tǒng)籌，部分實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，用統(tǒng)籌推進社保制度改革建設的思路。在農村欠發(fā)達地區(qū)，逐步建立起了農村最低生活保障、貧困村民的醫(yī)療救助和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障制度，將社會保障工作提高了到一個更高的層次。

（三）“十一五”規(guī)劃期：推進保障建設

“十五”期間所取得的偉大成就為社會保障事業(yè)的發(fā)展奠定了良好的經濟基礎。2006年10月，黨的十六屆六中全會明確了要加強社會保障建設，將10億人口納入保障系統(tǒng)，進一步推進社保制度建設。這就要求將農村居民逐漸納入社會保障的體系范圍?！吨泄仓醒腙P于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出了到2020年構建社會主義和諧社會的主要目標和任務，其中包括要使“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”初步建立。2007年10月，黨的十七大報告提出，要重點完善保障民生，提高公平正義，促使全體人民“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)和住有所居”，推動建設和諧社會。黨的十七大報告也明確提出要完善廉租住房制度，盡力讓城市低收入家庭的住房難題得到緩解。這是在黨代會的工作報告中首次專門設計關于住房保障的問題，也是第一次明確了保障的對象和方式，從中我們能明顯感覺到社會保障制度的建設在不斷地推進和完善［6］。

值得肯定的是，在“十一五”期間，我國建立了新農保制度，并從2009年開展新農保的試點，這在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度建設上是有實質意義的一步。我國出臺了與養(yǎng)老關系相關的轉移接續(xù)辦法，規(guī)定從2010年1月1日起，將農民工在內的所有參與“城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險”的對象的基本養(yǎng)老保險關系可以在跨省工作的同時一同轉出，在個人賬戶儲存額轉移的同時，還能轉移由單位繳費的12%的統(tǒng)籌基金，有效解決了農民工到年底集中退保的問題。2010年10月，《中華人民共和國社會保險法》正式出臺，這是社會保障事業(yè)中具有里程碑意義的一件大事，對于維護居民參與社會保險及其相關服務和待遇，建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系具有重要意義，使公民能夠共享發(fā)展成果［7］?！笆晃濉逼陂g是我國新時期以來社會保障體系飛速發(fā)展的階段，各項相關制度的建設也取得了創(chuàng)新性的進展，使我國覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系框架已形成雛形。

總之，在改革探索階段，我國社會保障制度的改革步伐明顯加快，在原有發(fā)展的基礎上不斷建立和完善各項相關制度，社會保障的涉及層次逐漸變廣，尤其是在養(yǎng)老保險和失業(yè)保險方面更是加大了投入力度。新農保制度試點運行讓統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度邁出了實質性的一步，《中華人民共和國社會保險法》的出臺也讓社保制度以法律形式體現(xiàn)出來。無論是從改革內容還是形式上看，這一階段不僅延續(xù)了社會保障制度的初期發(fā)展階段的優(yōu)點，同時也為其全面發(fā)展奠定了良好的基礎，使社會保障制度有了質的飛躍。

三、全面發(fā)展階段（2012年至今）

（一）“十二五”規(guī)劃期：持續(xù)保障計劃

“十二五”階段中，社會保障在“十一五”建設的基礎上持續(xù)推進，社保基金的規(guī)模不斷擴大，也基本實現(xiàn)了制度全覆蓋。在此期間，我國還編制了“社會保障十二五規(guī)劃綱要”，重點提到要更加注重保障的公平性，注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，注重優(yōu)質高效的服務，尤其是可持續(xù)發(fā)展問題。這既是要求，也是目標，體現(xiàn)了我國的社會保障建設隨改革發(fā)展在不斷完善。

2012年6月，《社會保障“十二五”規(guī)劃綱要》的發(fā)布標志著我國社會保障進入了全面發(fā)展的新階段。2014年2月，我國出臺了《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)居民的基本醫(yī)療保險門診制度初步建立，并摸索創(chuàng)立了“重特大疾病保險”制。隨著社保參保人群的覆蓋面不斷擴大，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系也愈加完整。到2014年6月為止，我國基本養(yǎng)老保險參保的數(shù)量超過8億人，職保、城居保和新農合三項制度的涉及面超過95%，提前完成了“十二五”規(guī)劃的目標［8］。同時，由于我國經濟實力的逐步增強，社會保障的財政投入不斷加大，基金收支規(guī)模也不斷擴大，社會保障的待遇水平得到顯著提升，在連續(xù)11次上調企業(yè)退休金的背景下，到2014年末，企業(yè)職工的退休養(yǎng)老金較2000年增加了2倍，由2004年的月均647元提提升到如今的月均2 000多元；城鄉(xiāng)居民的最低養(yǎng)老金提高至每人每月70元；機關事業(yè)單位確立了“一個統(tǒng)一、五個同步”的養(yǎng)老保險制度改革?！笆濉逼陂g，社會保障事業(yè)在不斷地完善和推進，并得到飛速發(fā)展，各項保障措施也取得了巨大成功。這為“十三五”規(guī)劃指引了方向和目標，也為下一時期的社會保障發(fā)展奠定了基礎。

（二）“十三五”規(guī)劃期：繼續(xù)保障目標

“十二五”后期，我國的社會保障事業(yè)發(fā)展迅速，各項社會保障及其相關制度已被確定和實施，城鄉(xiāng)居民保障體系初步實現(xiàn)，制度全覆蓋已基本形成。隨著各項醫(yī)療保險制度的不斷完善，我國建構了世界上最大的醫(yī)療保障網(wǎng)絡，率先實現(xiàn)了覆蓋全民的醫(yī)保制度［9］。為此，在決勝“十三五”規(guī)劃發(fā)展目標的新階段，要繼續(xù)推行全民參保計劃，把基本醫(yī)療保險的參保率控制在95%以上，使法定人員達到全覆蓋。要更加完善社會保障制度體系，把基本養(yǎng)老保險的參保率提高到新的水平，逐步完成職工基本養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，同時要制訂分步延遲退休年齡的相關舉措。要繼續(xù)整合居民基本醫(yī)療保險制度，推進異地就醫(yī)結算的相關措施，將生育保險和基本醫(yī)療保險有效歸并。要加大對工傷保險的重視程度，全面開展省級統(tǒng)籌，完善相關保險的轉移接續(xù)手段，補充相關措施。更重要的是，要加強社?；鸬谋O(jiān)管，在適當降低社保費率、拓寬基金投資渠道的同時，維護社?；鸬陌踩行蜻\行。

四、我國社會保障制度的發(fā)展方向

雖然從“七五”計劃以來，我國的社會保障制度取得了巨大的發(fā)展和進步，農村的低保覆蓋面和保障標準也有所提高，但要想解決依然眾多的貧困人口的基本保障問題，做到“應保盡?！?，仍然還有很長的路要走。因此，在新形勢下，我國的社會保障制度要逐步突破城鄉(xiāng)和地域限制，建立覆蓋全面、人人共享的社會保障制度，對受保障群體進行分類和評估，制定有效合理的社會保障政策，實現(xiàn)由過去政府單一主導到逐步滿足社會多層次的需要，同時要不斷豐富保障的形式和手段，重視各界力量的參與度［10］。社會保障制度的建設絕不是一朝一夕之成，要依據(jù)社會的發(fā)展情況，在保持經濟健康有序的同時，逐步提高社會保障的整體水平。尤其要重視“再分配更要注重公平”的問題，在維護社會公平正義、和諧穩(wěn)定的前提下，分步縮小城鄉(xiāng)區(qū)域和不同群體間的待遇水平差距。

在社會保障各項制度的推行中，必然遵循社會發(fā)展的一般規(guī)律，打破過去的城鄉(xiāng)二元結構，讓城鄉(xiāng)所有居民平等享有各項福利，讓社會保障逐步實現(xiàn)“從無到有—從有到人人享有—從人人享有到人人公平享有”的偉大格局。社會保障的水平和層次直接影響著各項保障制度的應用。要改變費用支出水平過低的現(xiàn)狀，必須通過有效解決公共財政問題來促進社保制度的完善和可持續(xù)運轉，關鍵是要增加政府公共財政投入來提升社會保障的整體水平。要加快健全公共財政預算和體系建設，推動社會保障資金的政府投入，增強其公開程度、推動其持續(xù)化運行，逐漸提升財政資金的投入及其運行效率，進一步為提高社會保障水平服務。

歷經多年的探索和進步，我國的社會保障制度建設已經取得了不小的成績，基本實現(xiàn)了由國家—單位保障制到國家—單位—社會保障制的轉變。但是，由于我國經濟發(fā)展的基礎相對薄弱，現(xiàn)行的社會保障制度與經濟發(fā)展水平和社會前進的步伐相比仍然滯后，完善社會保障體系仍然是一項艱巨的任務。目前，我國的社會保障制度仍處于整合與改革階段，為此黨和國家要堅持不斷探索和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、均衡發(fā)展的舉措，促進我國社會保障制度之路實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

[1]潘烽.“七五”期間如何進一步發(fā)展社會保障事業(yè)[J].計劃經濟研究，1986（2）.

[2]劉振杰.坎坷與輝煌：中國社會保障變遷之路[J].經濟體制改革，2009（9）.

[3]鄭定銓.“九五”社會保障制度改革的重點[J].湖南經濟，1996（6）.

[4]宋士云，焦艷芳.十六大以來中國社會保障制度的改革與發(fā)展[J].中共黨史研究，2012（11）.

[5]張永清.“十五”期間社會保障問題與對策[J].政策與建議，2001（7）.

[6]鄭秉文.“十一五”期間建立社會保障長效機制的建議[J].中國經貿導刊，2005（18）.

[7]鄭功成.“十一五”期間社會保障工作新要求[J].中國勞動保障，2006（4）.

[8]胡曉義.“十二五”時期社會保障體系建設：機遇與挑戰(zhàn)并存[J].保險研究，2011（5）.

[9]王延中.中國“十三五”時期社會保障制度建設展望[J].遼寧大學學報（哲學社會科學版），2016（1）.

[10]關博.中國大陸地區(qū)社會福利制度與東亞福利模式的異質性：多維度視角比較[J].寧波大學學報（人文科學版），2015（3）.

（編輯：唐龍）

F240

：A

：1673-1999（2017）06-0048-04

程茜（1992—），女，河南大學哲學與公共管理學院2015級在讀碩士研究生，研究方向為社會保障基礎理論與實踐。

2017-04-03