陳然然，豐景春，薛 松

(1.河海大學商學院，南京 211100；2.河海大學項目管理研究所，南京 211100；3.江蘇省“世界水谷”與水生態(tài)文明協(xié)同創(chuàng)新中心，南京 211100；4. 河海大學國際河流研究中心，南京 211100)

0 引 言

我國城市化進程的加快導致基礎設施需求的增加，這為政府帶來了各方面的壓力，如政府財力不足、資金使用效率低下、缺乏競爭機制和投資管理機制、缺乏先進技術等。為了解決以上問題，近年來我國逐漸把公私合作(public-private-partnership,簡稱PPP)理念引入我國項目的建設中來，將基礎設施建設中引入社會資本，來緩解政府的壓力，同時滿足公共服務需求。目前，我國多個領域項目的建設中都引入了PPP模式。作為城市基礎設施建設的重要內容，近年來，污水處理事業(yè)在我國得到很大發(fā)展，污水處理行業(yè)也因此而進入快速成長期。為了在我國重點流域的水污染治理工作上有所突破，國家發(fā)改委發(fā)布18個省市的2015年重點流域水污染治理投資計劃，整體投資金額為264.89億元，其中中央財政支持金額約為47億元，占據(jù)總投資規(guī)模的17.74%，余下的投資需要依靠社會資本和地方財政。PPP模式是引進社會資本的有效途徑，將PPP模式引入污水處理項目，能減輕地方政府財政壓力，基礎設施投資領域有了社會資本的支撐，污染治理問題的解決又多了幾份籌碼。事實上，污水處理行業(yè)是一個具有可持續(xù)性盈利的行業(yè)，在這一點上可以看出PPP模式在這一行業(yè)的應用潛力。社會資本對利益的追逐和污水處理行業(yè)的可持續(xù)收益性決定了PPP模式對污水處理項目是有很大吸引力的。另外，政府在財政上的補貼和優(yōu)惠政策為PPP的使用提供進一步保證。在2014年財政部公布的第一批30個PPP示范項目中污水處理項目占9個。2015年財政部發(fā)布《關于公布第二批政府和社會資本合作示范項目的通知》確定第二批PPP示范項目，其中污水處理項目仍然是水務領域的重點。

雖然PPP模式具有應用于污水處理項目的潛力，但PPP模式并不適用于所有的污水處理項目。關于污水處理項目對PPP模式的適用性，需要針對項目進行科學、系統(tǒng)的評價才能確定。國際上比較流行的關于PPP項目適用性的評價方法是物有所值方法[1]。我國財務部在2013年提出要科學規(guī)范的對PPP項目進行物有所值評價。本文通過分析比較不同國家和地區(qū)對物有所值理論研究和應用的現(xiàn)狀，完善我國現(xiàn)有的PPP項目適用性評價體系。結合污水處理行業(yè)的項目特點和現(xiàn)有的PPP適用性評價方法，提出使用物有所值對污水處理項目PPP模式適用性進行評價的方法[2-5]。

1 PPP模式物有所值理論

1.1 PPP模式內涵

PPP模式有廣義和狹義之分。廣義的PPP模式是指政府部門和私人部門通過合作共同提供公共產品或服務,包括外包類PPP、特許經(jīng)營類PPP、私有化類PPP。私人部門和政府部門組成特殊目的機構(SPV, Special Purpose Vehicle)，讓社會資本參與進來，雙方共同進行項目的設計開發(fā)，共同對項目整個過程的風險負責，項目建設過程中政府部門和私人部門合作，項目期滿后再移交給政府部門，這種公共產品或服務開發(fā)運營模式是狹義的PPP。項目采用PPP模式涉及多方利益，PPP模式適用性的判斷至關重要。

1.2 物有所值內涵

物有所值(Value for Money, VFM)概念最初應用于英國選擇公共基礎設施項目采購模式，目前已經(jīng)發(fā)展成為英國政府采購模式的核心原則，其基本思想是保證全生命周期內的成本最小同時目標得以實現(xiàn)[6]?；A設施項目采用傳統(tǒng)方式的項目成本和使用PPP模式的全生命周期成本相比較得到的價值差值即是VFM。當VFM>0，則PPP模式適用于該項目，否則PPP模式不適用于該項目，這是物有所值評價PPP模式適用性的基本原則。物有所值方法通過評價政府、私人部門等組織對項目進行全生命周期的運營和管理是否能夠獲得最大收益來確定項目最終采用哪種方式。實施PPP項目最重要的目標是實現(xiàn)更好的物有所值，即以公共部門交付類似項目所需的等量資金情況下，通過使用PPP模式能夠提供更好的服務[7]。

1.3 物有所值研究綜述

1.3.1 國外研究綜述

自物有所值概念提出以來，物有所值評價方法已經(jīng)逐漸推廣應用至全球許多采用PPP模式的國家。應用比較成熟的國家和地區(qū)有英國、澳大利亞、中國香港，馬來西亞、泰國等PPP模式推廣比較遲緩的國家應用物有所值理念也相對缺乏成熟，需要結合本國的情況和實踐經(jīng)驗逐漸建立適用的物有所值PPP決策體系。國外學者在PPP模式物有所值理論研究方面相對比較全面。Demirag和K.hadaroo是比較早的進行PPP項目物有所值研究的學者，采用物有所值方法對英國國家安全部門使用PFI模式進行綜合評估[1]。Grimsey和Lewis在對英國VFM的研究過程中指出有必要對其中的折現(xiàn)率提出質疑，通過從不同的視角對PSC進行分析，他們提出了PSC應用的必要性和主觀性。Shaoul首次提出社會因素也應該包括在VFM的計算中，只是通過政府資金的變化來確定VFM是不準確的。Khadaroo通過對學校PFI項目的VFM進行研究，指出在對VFM進行確定的過程中某些前提假設條件太過于隨意主觀，缺乏客觀性，導致結果不可信。Coulson對2004年和2006年英國財政部頒布的PFI招標新準則中的PSC財務模型進行研究，認為其中的財務模型太過復雜，導致在評估過程中易出錯，對歷史數(shù)據(jù)的多度依賴也會導致結果有偏差[8]。

1.3.2 國內研究綜述

由于PPP在我國的發(fā)展尚處于初步階段，關于VFM的研究也相對缺乏，目前國內關于VFM的文獻主要是一些介紹性的文字，關于VFM在我國PPP項目決策中應用缺乏系統(tǒng)性研究。Chan通過對當前中國PPP模式進行研究，認為PPP模式在當前我國項目中應用主要原因是因為政府的資金短缺和財政緊張等問題，對于PPP模式可以有效地提高項目的效率方面有所忽視，因此對于PPP項目的VFM研究方面不予重視，結果往往是私營部門從政府那里得到較多的政策支持，項目不僅沒有實現(xiàn)物有所值反而加重了政府的財政負擔[9]。袁競峰、李啟明結合我國項目的特點和目前PPP模式在我國項目中應用的情況，對物有所值評價方法中的定性方法和PSC定量方法進行相對比較系統(tǒng)的研究，在此基礎上提出適用于我國的VFM評價方法，并用此方法分析了我國保障房建設的采購模式能否實現(xiàn)物有所值[5]。孫慧、周穎主要是對物有所值評價方法的類型進行了總結，通過對物有所值在不同國家的理論和實踐方面的發(fā)展進行研究，總結出比較流行的物有所值評價方式主要有兩種，成本效益分析法和PSC比較法，并對這兩種方法的應用進行了概括[8]。李佳嶸、王守清主要是在PSC指標體系改進方面進行了研究，通過對國外PPP項目評價過程中PSC指標體系進行整理，結合我國具體情況建立了適合我國的PSC計算方法，并對我國使用PPP模式的項目的前期決策模式的完善和改進提出了建議，最后利用實例來說明PSC體系在我國具體項目中的應用[6]。

2 PPP項目VFM評價流程

雖然國外關于VFM的研究很多，但是VFM的應用需要結合各個國家或者地區(qū)的實際情況，因此相關的研究可能會有所不同。國外針對物有所值的研究，主要集中在物有所值評估存在的缺陷，對物有所值評估程序進行改進。而目前國內的物有所值理論研究主要集中于介紹物有所值概念，推廣評估方法和驗證評估的適用性。相比較國內的研究要落后于國外，在相當長的一段時間內仍會處于初步研究水平。在實際應用VFM進行PPP模式適用性評價過程中，還需要結合我國的具體情況，同時也要根據(jù)具體項目類型的特點，進行相應的調整。

2.1 不同國家VFM評價的應用

PPP模式在多個國家得到推廣應用，其參與基礎設施項目采購的原因可能不同，但是共同的目標是實現(xiàn)項目的物有所值。因此，越來越多的國家或地區(qū)將VFM評價寫入法律或者規(guī)范中作為PPP決策評價中的必要步驟。在使用PPP模式的眾多國家和地區(qū)中，英國、澳大利亞、加拿大、日本因為比較早的把PPP應用到本國的項目中，因此在PPP模式選擇和項目評估方面相對比較成熟，依據(jù)豐富的實踐經(jīng)驗和理論研究建立起了適合本國的VFM評價體系[1]。VFM評價方法對PPP模式適用性的評價需要綜合考慮多方因素，因此不同國家建立的評價方法各有特點，對不同國家的評估標準進行對比可知，對項目的支付能力、風險分攤和風險競爭、最優(yōu)風險轉移目標、實現(xiàn)公共服務要求、充分利用公共資金、私人部門資源的利用率這幾個方面是共同的評價標準[10]。對不同國家的VFM應用進行比較，部分結果見表1[8]。

表1 不同國家VFM應用比較

2.2 PPP模式適用性VFM評價流程

由物有所值的內涵和在不同國家的實際應用經(jīng)驗可知，VFM評價方法可以應用于PPP項目的整個生命周期，主要包括可行性研究階段、項目選擇階段和項目評估階段。不同國家建立的VFM評價體系有差異，導致PPP項目的VFM評價流程也有所不同。此處選取英國、澳大利亞兩個應用VFM比較成熟的國家，對其VFM評價流程進行詳細的分析。英國主要是在項目的投資階段、項目評價階段和項目采購階段對其進行物有所值評價。在第一階段主要是通過對既定的投資計劃進行分析，初步判斷PPP模式能否實現(xiàn)項目的物有所值。第二階段主要是作進一步的評估，首先假設項目是采用PPP模式，然后對項目的風險進行全面分析，判斷能否實現(xiàn)最佳的物有所值。第三階段綜合考慮市場情況和項目初期實施計劃、投標者財務情況、項目交易成本等因素，通過對采用PPP模式帶來的轉移風險和多余費用的評估對項目作進一步的物有所值判斷，依據(jù)判斷結果采取相應措施。如果結果是采用PPP模式不能使物有所值最佳化，可以有兩種選擇，項目延期或者是重新返回進行再評價[11]。澳大利亞把對項目的物有所值評價分為項目初始階段、項目前期階段和項目招標階段。項目初始階段主要是定性分析，具體工作是確定項目的范圍，然后通過與PPP適用性對照表進行比較進行初步判斷。項目前期階段包括風險定量工作，具體方法是按照項目的范圍來明確項目成本和風險，識別并量化這些風險。項目招標階段綜合定量和定性評價的結果最終確定能否物有所值[12]。

通過英國和澳大利亞的VFM評價流程分析可知，VFM評價涉及PPP項目各個階段，包括適用性評價、績效評價等多個方面的內容。由于本文討論的是我國項目PPP模式的適用性，因此此處只是研究VFM在適用性評價方面的應用，對于績效評價等方面的應用不做研究。在我國傳統(tǒng)項目評價流程的基礎上，項目PPP模式適用性評價涉及階段為項目識別階段、項目準備階段和項目采購前期三個階段。對于具體執(zhí)行項目采購階段、項目執(zhí)行階段和項目移交階段，此處不涉及PPP適用性的評價。結合我國項目評價體系和污水處理項目的特點，構建適合我國的PPP模式適用性決策流程，見圖1。

圖1 PPP模式適用性評價流程

3 污水處理項目PPP模式VFM評價方法

3.1 定性評價

用問卷調查和專家咨詢的方式分析項目的定性因素來確定項目是否合理和可行，稱為VFM的定性評價。一般來說，污水處理項目因其特殊性而具有比較明顯的外部性，但是在經(jīng)濟效益、風險分擔、技術難度和對社會資本的吸引方面不同的項目往往具有不同的特點。由于定性分析不同于定量分析，因此在選擇定性因素的時候要做到盡可能準確全面，才能夠保證定性分析的準確性。這就決定了對PPP模式下污水處理項目進行VFM定性分析需要涉及的內容較廣，具體因項目而異。概括而言，主要包括四個方面的內容：一是對項目可行性進行分析，主要包括項目范圍確定和監(jiān)管問題；二是評估項目的收益和成本，具體包括對項目進行風險管理、項目的創(chuàng)新和激勵措施；三是對公私部門在項目管理上的能力進行分別評估；四是PPP模式可達性分析，具體工作是對市場和競爭水平進行評估[13]。定性分析得到的結果可以作為初步判斷PPP模式是否適用的標準，如果通過定性分析的結果得出PPP模式不適用，則項目采用傳統(tǒng)模式；如果定性分析的結果是使用PPP模式可以減少成本，則下一步工作是使用定量方法進一步評價，定量評價的結果可以作為最終結論。

3.2 定量評價

VFM定量方法在具體實施過程中因國家(地區(qū))和項目而異，綜合可分為兩大類：成本效益分析法和公共部門參照標準法(Public Sector Comparator，PSC)。成本效益分析法在實施過程中需要有很多前提假設并且要大量的數(shù)據(jù)支撐，一方面導致工作量加大，另一方面不能保證數(shù)據(jù)來源和定價的準確性，目前使用此方法的國家不多。由于評價PPP模式適用性是在進行每個PPP項目之前都需要做的工作，因此相對比較容易操作、結果更精確的方法更受歡迎，英國等比較早的使用PPP模式的國家采用的是PSC與PPP對比法，使用相對簡單。因此，本文選擇PSC與PPP對比法定量評價污水處理項目PPP模式適用性。

3.2.1 公共部門參照標準PSC

PSC在PPP項目物有所值評價中主要作為一種標桿價格，表示的是政府部門對項目采用傳統(tǒng)模式進行采購發(fā)生的成本，主要由初始PSC(用V1表示)、轉移風險成本(用V2表示)、保留風險成本(用V3表示)、競爭中立價格(用V4表示)4部分組成[14]。PSC的計算是基于一系列假設條件的，如項目由政府融資并擁有和運營、項目全生命周期現(xiàn)金流可準確預測、項目全生命周期風險可預測等。

(1)初始PSC，主要由直接投資成本、間接運營成本和第三方收益組成。初始PSC是政府進行項目建造、項目維護、項目運營等服務所需的基本費用，是采用傳統(tǒng)方式最優(yōu)方案進行項目采購發(fā)生的直接成本費用。

初始PSC=直接投資成本+間接運營成本+第三方收益

(2)轉移風險成本，即政府部門把風險轉移給私人部門的總價值。在衡量風險是否轉移給私人部門時，要考慮私人部門能否以最低的成本對風險進行管理。當政府管理風險成本高于私人部門管理風險成本時，風險轉移給私人部門。此時私人部門必然會采取有效措施控制風險成本，實現(xiàn)物有所值。以當前和歷史數(shù)據(jù)為參考基礎來確定轉移風險價值。對數(shù)據(jù)的參考方式和采用程度的不同導致各國計算轉移風險成本的方式有所差異。

(3)保留風險成本，用未能轉移給私人部門的風險價值來表示。PPP項目中必須要明確風險分擔。公私部門各自需要承擔的風險價值可以通過對風險發(fā)生的概率和風險影響程度分析來確定。保留風險成本和轉移風險成本的衡量方法須一致。

(4)競爭中立價格，指的是由于政府的公有制性質而帶來的政府業(yè)務的競爭優(yōu)勢的價值。私人部門通過從項目中獲利來最大化自己利潤的同時政府部門增加了稅收收入。政府部門增加的這部分收入在項目采用傳統(tǒng)采購方式時是沒有的，因此在計算PSC時需要給予考慮。

通過對以上4部分構成要素的綜合將各因素全部轉化成貨幣形式，則污水處理項目的PSC可以表示為VPSC=V1+V2+V3+V4。PSC的建立一般在項目初步評估階段，PSC體系的建立是項目PPP適用性評價的重要步驟。

3.2.2 PSC與LCC對比法定量計算

公共部門參照標準法VFM定量評價就是把PSC與項目全生命周期成本(Life-cycle cost，“LCC”)進行對比，得到的兩者之差即為VFM部分。污水處理項目在一段時間內擁有、運行、維護和拆除的總成本構成污水處理 PPP項目的全生命周期成本LCC，具體包括初始化成本和未來成本，計算可以參考私人部門報價或者采用生產規(guī)模指數(shù)估算得到。污水處理項目的LCC通常由建設成本、建設期利息、運營管理費用、稅金和風險管控的成本這些因素組成[15]。另外，為了使PSC與LCC具有可比性，要保證兩者具有相同的基準日期、折現(xiàn)率、通貨膨脹率假設、現(xiàn)金流時間假設。

對污水處理PPP項目進行適用性評價的具體步驟為，①計算PSC的值，主要由保留風險成本、轉移風險成本、競爭中立價格和初始PSC組成，記為VPSC；②計算LCC值，包括保留風險成本和具體支出費用，記為VLCC；(3)計算VFM,VFM=VPSC-VLCC。PSC和LCC的主要組成部分本文已給出，計算方法按照項目的不同而具體化。VFM的構成如圖2。

圖2 VFM計算示意圖

(1)當通過比較得出物有所值差額即圖中VFM部分比較多時，表示污水處理項目適合采用PPP模式，具體當VFM部分是多少時適合采用PPP模式根據(jù)不同的項目和公私雙方的協(xié)商進行調整。

(2)當VFM部分比較少時，分兩種情況考慮。如果相對于傳統(tǒng)模式，PPP模式在定性分析的時候有更多的優(yōu)勢，而且物有所值差額是公私雙方都可以接受的范圍，項目依然可以采用PPP模式；如果定性分析得到的結果差別比較微小，而且物有所值差額公私雙方不能一致接受，則項目采用傳統(tǒng)模式。

(3)當圖中PSC部分高于LCC部分，即VFM小于0，表示PPP模式并不適用于該項目，項目采用傳統(tǒng)采購方式更具優(yōu)勢。

現(xiàn)階段我國項目在實踐中應用PSC評價法的案例不多，且缺少相關的專業(yè)人才。為了保證項目PPP模式適用性評價的準確性，可以把PSC評價方法與其他方法相結合，如財務評價和經(jīng)濟評價，對每個評價方法結合具體情況賦予相應的權重，綜合所有評價結果，對項目PPP模式適用性進行評價，再結合定性評價，最終得出比較準確的評價結果。

4 結 論

(1)污水處理項目PPP模式適用性評價是PPP模式成功應用到污水處理項目中的前提。物有所值評價方法是目前國際上應用比較多的一種PPP項目前期決策方法，采用定性和定量兩種評價方法確定項目的VFM，為PPP模式是否適用提供重要依據(jù)。本文在分析物有所值理論的基礎上，結合我國污水處理項目的特點，將VFM評價方法引入我國污水處理項目中，指出污水處理項目VFM的組成和計算方法，分析了VFM對項目PPP模式適用性的判斷方法。

(2)PPP在我國處于初步發(fā)展階段，PPP模式的適用性評價方法尚不成熟，還需不斷完善PPP項目物有所值前期決策評價體系，使物有所值方法適用我國項目。結合我國污水處理項目的特點，將VFM評價方法與傳統(tǒng)方法相結合，綜合考慮多方面的影響因素，保證PPP模式在我國的成功運用和廣泛推廣。

(3)由于目前我國污水處理項目應用PPP模式典型案例缺乏，本文沒有進行案例分析，PPP模式在我國的推廣使用為研究PPP模式帶來更多的案例和實踐經(jīng)驗，進一步推動我國PPP項目的發(fā)展。

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