趙 愛 莉

(山西水利職業(yè)技術(shù)學院，太原 030027)

我國是一個發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國，特殊的自然和社會經(jīng)濟條件決定了農(nóng)村水利在我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中具有特別重要的地位。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國農(nóng)村水利事業(yè)取得了可喜的成就，為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、提高農(nóng)民生活水平、保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境做出了巨大的貢獻。

但同時也應(yīng)看到，目前我國的農(nóng)村水利工程還面臨著工程老化失修嚴重、建設(shè)和管護經(jīng)費短缺、工程建設(shè)質(zhì)量不高、工程效益能力不足等一系列亟待解決的問題。要想消除這些制約農(nóng)村水利發(fā)展的短板，必須對我國現(xiàn)行農(nóng)村水利工程建設(shè)與運行管理體制機制進行改革創(chuàng)新，建立農(nóng)村水利工程良性運行長效機制。

1 我國農(nóng)村水利工程建設(shè)與運行管理現(xiàn)狀

目前我國農(nóng)村水利工程是按照分級管理、統(tǒng)一規(guī)劃、政府主導(dǎo)的原則進行建設(shè)與管理，各級管理機構(gòu)設(shè)置較為健全，形成了一套比較完善的農(nóng)村水利建設(shè)和管理體系。

1.1 管理體系

我國農(nóng)村水利工作實行統(tǒng)一管理與分級管理相結(jié)合的行政管理體制，在國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下分為全國及省、市、縣、鄉(xiāng)級等五級管理體系。同時，與農(nóng)村基本經(jīng)濟制度(實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制)和村民自治組織體系(設(shè)立村民小組和村民委員會)相適應(yīng)，在五級行政管理體系之下還有村民們自發(fā)成立的各類群眾性涉水合作組織。

1.2 工程規(guī)劃

全國性的農(nóng)村水利相關(guān)規(guī)劃由水利部(或會同相關(guān)部門)統(tǒng)一組織編制，報由國務(wù)院或國家發(fā)改委、財政部等部門審批(或印發(fā))后實施。規(guī)劃編制工作一般要經(jīng)過“兩下兩上”等環(huán)節(jié)：一是全國、省、市、縣自上而下逐級布置規(guī)劃編制任務(wù)，以及自下而上逐級提交、匯總平衡規(guī)劃編制成果，形成全國規(guī)劃報告初步成果；二是水利部就全國規(guī)劃報告初步成果向各省級水行政主管部門征求意見，各省級水行政主管部門向水利部反饋意見，根據(jù)相關(guān)意見修改完善后提出全國規(guī)劃報告送審成果。規(guī)劃審批工作一般要經(jīng)過技術(shù)審查、行政協(xié)調(diào)、審批等環(huán)節(jié)。

1.3 項目前期

項目前期工作是農(nóng)村水利建設(shè)項目立項、建設(shè)的必經(jīng)程序和內(nèi)在要求。根據(jù)國家基本建設(shè)程序和水利部相關(guān)規(guī)定，水利建設(shè)項目前期工作一般分為項目建設(shè)書、可行性研究報告、初步設(shè)計報告三個階段；但對于農(nóng)村水利工程等點多、面廣、量大、單項資金少的面上水利建設(shè)項目，項目前期工作可簡化執(zhí)行。目前，各類農(nóng)村水利工程項目前期工作都不需要編制項目建議書和可行性研究報告，大多實行初步設(shè)計(或?qū)嵤┓桨?一階段審批方式，由地方發(fā)改或財政部門會同水行政主管部門審批。

1.4 建設(shè)投入

農(nóng)村水利工程建設(shè)主要為地方事權(quán)，國家層面給予一定的中央投資補助予以支持，剩余部分投資由地方通過多種方式進行配套?？傮w而言，農(nóng)村水利工程建設(shè)投入管理制度主要有以下兩個特點：一是中央補助投資實行分省切塊下達，各類農(nóng)村水利工程中央預(yù)算內(nèi)投資補助資金，都分別通過財政專項轉(zhuǎn)移支付的方式整體切塊下達到各省，由省級有關(guān)部門分解落實到具體項目；二是實行差別化的投資補助政策，針對不同類型、不同地區(qū)的農(nóng)村水利工程項目實行差別化的投資補助政策和標準。

1.5 建設(shè)管理

近年來，水利部先后印發(fā)《關(guān)于進一步加強水利工程建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》(水建管[2009]115號)、《關(guān)于加強中小型公益性水利工程建設(shè)項目法人管理的指導(dǎo)意見》(水建管[2011]627 號)等一系列指導(dǎo)意見和管理規(guī)定，不斷加強和完善水利工程建設(shè)管理制度體系。要求嚴格執(zhí)行項目法人責任制、招標投標制、建設(shè)監(jiān)理制、合同管理制等建設(shè)管理“四制”，普遍實行設(shè)計變更報備(報批)制度和竣工驗收制度。

1.6 運行管理

2013年，財政部印發(fā)《關(guān)于深化小型水利工程管理體制改革的指導(dǎo)意見》(水建管[2013]169號)，針對縣級及以下管理的農(nóng)村水利工程和其他小型水利工程提出了一系列改革舉措和制度要求。一是明晰工程產(chǎn)權(quán)。按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰負擔”的原則，落實小型水利工程產(chǎn)權(quán)。二是落實工程管護主體和責任。明確工程產(chǎn)權(quán)所有者為工程的管護主體，要求健全管護制度，落實管護責任，確保工程正常運行。三是落實工程管護經(jīng)費。管護經(jīng)費原則上由工程產(chǎn)權(quán)所有者負責籌集，財政適當給予補助。四是探索工程管理模式。針對不同類型工程特點，因地制宜采取專業(yè)化集中管理及社會化管理等多種管護方式。

2 我國農(nóng)村水利工程建設(shè)與運行管理存在的問題

我國農(nóng)村水利經(jīng)過幾十年的發(fā)展，取得了巨大的成就，探索建立了一套較為有效的管理體制，但由于歷史、體制等多方面的原因，也在實際工作中暴露出諸多問題，如工程老化失修嚴重、缺乏科學的工程建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)籌、建設(shè)和管護經(jīng)費短缺、工程建設(shè)質(zhì)量不高、工程效益能力不足等問題，其主要原因有以下六個方面：

(1)管理主體缺失。部分農(nóng)村水利工程管理主體缺失，這其中既有長期以來政府重建輕管的認識問題，也有客觀上管理難度大，受益主體的農(nóng)民缺乏管理的積極性的因素。一是政府長期重建輕管，主觀上不重視。二是工程點多面廣，客觀上難以統(tǒng)一管理。三是產(chǎn)權(quán)不明確，農(nóng)民缺乏管理的積極主動性。

(2)缺乏統(tǒng)一的建設(shè)規(guī)劃和管理。隨著近年來國家對農(nóng)村水利建設(shè)投入力度加大，涉及農(nóng)村水利建設(shè)的部門有發(fā)改、財政、水利、國土等眾多部門，造成大量的重復(fù)投資，難以進行有效的工程建設(shè)監(jiān)管。一是多頭立項，建設(shè)資金利用效率不高。二是標準不一，增加工程建設(shè)難度和成本。三是部門間溝通不暢，難以有效監(jiān)管。

(3)立項科學性嚴謹性不夠。按照國家、各省有關(guān)規(guī)定和辦法，農(nóng)村水利工程有嚴格的立項程序，但是實際操作過程中由于前期準備不足、篩選方法和程序等問題，仍然存在立項不嚴謹，不科學的問題。一是缺乏定量、細化的篩選技術(shù)標準和有效的競爭性立項機制。二是勘測深度不夠、調(diào)查不徹底，項目前期準備不足。三是缺乏科學的群眾參與制度，群眾意見得不到充分重視。

(4)招投標實施過程僵化。小型農(nóng)村水利建設(shè)點多面廣，施工地點分散，單個工程規(guī)模小，投資規(guī)模小，建設(shè)定額偏低。部分地區(qū)工程投實施過程中沒有充分考慮這些實際困難，一刀切要求所有工程均實行招投標制，給工程建設(shè)帶來了困難。一是環(huán)節(jié)費用高，增加建設(shè)成本。二是招標周期較長，易耽誤建設(shè)工期。

(5)工程建設(shè)和管護資金短缺?？h級政府財政壓力較大，嚴重制約著農(nóng)村水利工程建設(shè)和管護的投入，致使部分工程無法按期啟動，開工建設(shè)的也很難按計劃竣工驗收，很多農(nóng)村水利工程主要還是靠受益群眾自行解決。一是建設(shè)資金地方配套難，資金不能足額到位。二是管護資金籌措困難，資金缺口巨大。

(6)工程良性運行機制尚未形成。農(nóng)村水利工程維修養(yǎng)護范圍包括灌溉、農(nóng)村飲水、排澇、水庫、水保等各類工程設(shè)施、設(shè)備，數(shù)量眾多，但從目前的管護效果來看，大部分工程并不理想。一是農(nóng)村水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革尚未到位，管護主體積極性難以發(fā)揮。二是缺乏可操作的工程管護考核機制，工程項目得不到及時維修與養(yǎng)護。三是工程管護能力有待提高，工程運行效益低下。

3 我國農(nóng)村水利工程建設(shè)與運行管理體制機制改革的思路

當前是我國水利實現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要時期，也是我國水利改革全面深入的重要時期，必須貫徹落實習近平總書記新時期治水新思路，堅持“政府主導(dǎo)、兩手發(fā)力，統(tǒng)一規(guī)劃、分類實施，多方兼顧、突出重點，建管并重、注重實效，因地制宜、尊重民意”基本原則，突出強化宏觀頂層調(diào)控與基層服務(wù)體系建設(shè)相結(jié)合，突出發(fā)揮政府引領(lǐng)作用與社會共同參與相結(jié)合，突出事前制定統(tǒng)一技術(shù)標準與事后考核檢查相結(jié)合，建立健全農(nóng)村水利建設(shè)和運行管理順暢運行的體制機制，全面推動工程建設(shè)與運行管理專業(yè)化、市場化和社會化，確保農(nóng)村水利工程建設(shè)和運行的良性發(fā)展。

3.1 改革創(chuàng)新框架

農(nóng)村水利建設(shè)和管理體制機制改革的框架初步設(shè)計分作3個部分。

3.1.1以“省-市(區(qū))-縣”三級協(xié)商為主要特征的行政管理體制

按照“統(tǒng)籌協(xié)商安排部署、分部門立項實施”思路，在農(nóng)村水利分三級建立協(xié)商體制。各級要建立協(xié)商機構(gòu)，對農(nóng)村水利總體規(guī)劃、投資規(guī)模、投資方向等進行總體協(xié)商，統(tǒng)一部署安排?？紤]到現(xiàn)階段投資體制，各個部門的資金來源渠道不同，項目類型的復(fù)雜性，可在水利部門為主的基礎(chǔ)上，分部門進行實施。這種體制下，一方面可以統(tǒng)籌資金安排，投資重點明確，另一方面可以避免重復(fù)投資建設(shè)的問題，提高投資效率。如圖1所示。

圖1 政府各部門間的協(xié)調(diào)關(guān)系

3.1.2 以縣為基礎(chǔ)的水利建設(shè)管理體制

按照“頂層設(shè)計、基礎(chǔ)支撐、事先標準、強化監(jiān)督”的思路，構(gòu)建基層農(nóng)村水利管理體制框架。

①縣水利局組織開展頂層設(shè)計，綜合考慮上級部署和全縣實際，牽頭編制全縣總體規(guī)劃和有關(guān)專項規(guī)劃，安排年度投資計劃。②基層水利主體形成基層服務(wù)機構(gòu)、專業(yè)服務(wù)隊伍、新型社會主體組成的“三駕馬車”，為水利建設(shè)提供行政組織、技術(shù)和日常管理服務(wù)等。③水行政主管部門牽頭制定統(tǒng)一技術(shù)標準、統(tǒng)一建設(shè)規(guī)范、統(tǒng)一實施方案，為農(nóng)村水利建設(shè)提供可依照、可遵循的制度規(guī)范，無論是政府部門實施的，還是社會企業(yè)投資建設(shè)的，也無論是政府部門不同部門實施的，都必須按照統(tǒng)一標準設(shè)計、施工。四是政府開展對下級以及各類社會主體的考核、評估、檢查，確保各類主體按照有關(guān)規(guī)定、標準開展建設(shè)和運行管理，確保各類市場主體遵守市場秩序，維護社會公平。

3.1.3以發(fā)揮政府主導(dǎo)，社會主體積極參與的建設(shè)和運行管理機制

在建設(shè)領(lǐng)域方面，建立項目申報-審批-建設(shè)-竣工為主要流程的工程建設(shè)機制。以政府為主導(dǎo)，吸收社會參與全過程的建設(shè)管理，要建立以下五個機制：①政府多個部門共同參與規(guī)劃編制；②在項目審批過程中征求社會主體的意見；③擴展資金投入渠道，特別是給社會主體投資提供渠道；④規(guī)范項目的組織實施，設(shè)計同一的建設(shè)標準；⑤監(jiān)督投資主體建設(shè)過程。如圖2所示。

圖2 建設(shè)管理機制

在設(shè)施管護領(lǐng)域方面，落實管護主體-運行管理-資金補助為主要流程的工程設(shè)施運行管理機制。以政府為主導(dǎo)，吸收社會參與全過程的管理，要建立以下四個機制：①明確工程的所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)等；②社會主體實施管護過程；③落實項目的運行管理經(jīng)費；④考核監(jiān)督。如圖3所示。

圖3 運行管理機制

3.2 實施路徑

農(nóng)村水利體制機制的改革需要一個循序漸進的過程，按照目前的實際和工作安排，實施路徑分作以下4個階段(見圖4)。

圖4 實施路徑

3.3 保障措施

為配合完善上述改革思路，結(jié)合農(nóng)村水利工程建設(shè)和運行管理改革重點任務(wù)，提出改革保障措施如下：

(1)建立政府主導(dǎo)、社會參與的工程建設(shè)管理體制。以轉(zhuǎn)變政府職能為指導(dǎo)方向，在現(xiàn)有體制基礎(chǔ)上建立或重構(gòu)農(nóng)村水利工程建設(shè)管理體制，強調(diào)政府主導(dǎo)和社會參與，明確相關(guān)管理主體的權(quán)限、責任和義務(wù)。

(2)建立財政主導(dǎo)、多元籌資的工程投融資體制。積極采用調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)、擴展資金渠道等多種方式做好各級財政投入在農(nóng)村水利建設(shè)中的主導(dǎo)作用；采取讓渡收益、水價改革、稅收優(yōu)惠等多種手段，鼓勵和吸引社會資本參與農(nóng)村水利工程的建設(shè)和運行管理；支持農(nóng)民以“先建后補”或“民辦公助”等方式參與小型農(nóng)田水利工程建設(shè)；引導(dǎo)金融機構(gòu)進行產(chǎn)品創(chuàng)新，從信貸、保險等多方面支持農(nóng)村水利工程建設(shè)的發(fā)展。

(3)建立法人負責、統(tǒng)分結(jié)合的工程組織實施方式。根據(jù)農(nóng)村水利工程的不同項目類型、規(guī)模及分布特點等，以建管一體的原則組建項目法人，全面負責項目的組織實施；因地制宜，根據(jù)項目類型、大小等特點利用獨立、委托、打捆的辦法靈活應(yīng)用招標投標制；完善合同制和監(jiān)理制，確保工程建設(shè)進度、質(zhì)量和安全。

(4)建立產(chǎn)權(quán)明晰、責任明確的工程運行管理體制。以省水利廳為主，負責制定相關(guān)的管理制度、政策和標準，各級水行政主管部門細化和落實具體的實施辦法；根據(jù)工程設(shè)施的規(guī)模、使用年限、完好狀況等，合理評估工程資產(chǎn)，并發(fā)放產(chǎn)權(quán)證書；根據(jù)不同農(nóng)村水利工程類型、規(guī)模、性質(zhì)等明確管理權(quán)和使用權(quán)，切實落實工程管護責任。

(5)建立社會化、專業(yè)化、市場化的多種工程管護模式。因地制宜采取專業(yè)化集中管理和社會化、市場化管理等多種管護方式；從“以事定費”逐步過渡到政府委托購買或競爭購買的政府購買水利公共服務(wù)模式；通過承包、租賃、股份合作等對小微型農(nóng)村水利工程實施市場化模式；組建用農(nóng)民水合作組織對村內(nèi)聯(lián)戶、村集體興建或跨村工程實現(xiàn)自管模式。

(6)建立穩(wěn)定可靠、使用高效的工程 管護經(jīng)費保障機制。嚴格下達落實農(nóng)田水利資金，為農(nóng)村水利工程管護經(jīng)費提供基礎(chǔ)財政保障；建議設(shè)立農(nóng)村水利工程水價附加，作為農(nóng)村水利工程運行維護的重要資金補充渠道；通過開展多種經(jīng)營、分成工程經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓收益、鼓勵社會捐助等多種方式拓展工程管護經(jīng)費籌集渠道，彌補工程管護經(jīng)費的不足。

(7)建立獎懲分明、科學考核的工程管理監(jiān)督機制。制定科學、可行的農(nóng)村水利工程管理考核評價指標體系，并以此制定農(nóng)村水利工程管護的獎懲辦法；堅持行政監(jiān)督和社會監(jiān)督并舉，常態(tài)化農(nóng)村水利工程建設(shè)與運行管理情況的審計和問責，利用各類公眾平臺公開、公布有關(guān)資金使用情況，接受社會監(jiān)督。

4 結(jié) 語

農(nóng)村水利建設(shè)和管理體制機制改革是一項系統(tǒng)性、前瞻性和綜合性工程。只有遵循正確的指導(dǎo)思想，堅持基本原則，結(jié)合農(nóng)村水利工程建設(shè)和運行管理改革重點任務(wù)，綜合考慮體制改革的基本要求，統(tǒng)籌各種復(fù)雜關(guān)系融入發(fā)展的總體框架，提出實施路徑和切實有效的改革措施，才能實現(xiàn)體制改革的目的，形成農(nóng)村水利建設(shè)和運行管理順暢運行的體制機制，推動工程建設(shè)與運行管理專業(yè)化、市場化和社會化，確保農(nóng)村水利工程建設(shè)和運行的良性發(fā)展。

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[1] 龔孟建. 社會學視野下農(nóng)村水利工程管理制度改革研究[J]. 中國農(nóng)村水利水電，2008,(5).

[2] 何壽奎，李軍毅，洪 迪. 小型農(nóng)村水利工程建設(shè)發(fā)展機制探討——以重慶部分區(qū)縣為例[J]. 節(jié)水灌溉，2013,(1).