邱天朝

一、深入領會推進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展的重大意義

近兩年，農村一二三產業(yè)融合逐漸成為我國“三農”領域的一個熱點話題。實際上，無論在國內還是國外，三產融合都已經有了比較長時間的實踐，但我國在國家層面首次正式、明確提出農村一二三產業(yè)融合發(fā)展的概念，是在2015年中央一號文件之中。黨的十八屆五中全會再次強調要推動農村一二三產業(yè)融合發(fā)展。按照黨中央、國務院要求，國家發(fā)展改革委會同有關部門，在廣泛調研基礎上，研究起草了“關于推進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展的指導意見”（國辦發(fā)〔2015〕93號文件），明確了推進農村產業(yè)融合的總體要求、方式、路徑和主要政策措施。2016年的中央一號文件，把推進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展放到了更加突出的位置，專門作為文件的六大部分之一，從推動農產品加工業(yè)轉型升級、加強農產品流通設施和市場建設、大力發(fā)展休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游、完善農業(yè)產業(yè)鏈與農民的利益聯結機制四大方面，對相關工作做了進一步的部署。在國民經濟和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要中，推進農村產業(yè)融合發(fā)展也被作為單獨的一個章節(jié)進行論述，強調要推進農業(yè)產業(yè)鏈和價值鏈建設。目前，國家關于農村一二三產業(yè)融合發(fā)展的頂層設計已經完成，方向和政策已經比較明確，下一步關鍵是抓好落實。

現階段我國提出加快推進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，主要是基于三個大的背景：

第一，我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，農業(yè)發(fā)展進入新階段之后，農村經濟發(fā)展和農民增收遇到了新的嚴峻挑戰(zhàn)。一方面，國內外農產品價差巨大，玉米等農產品階段性產大于需，庫存大量增加，農產品市場競爭力下降導致進口壓力巨增，迫使我們不得不對2004年以來實行的玉米臨時收儲政策、稻谷小麥最低收購價格政策等進行改革，降低國內價格支持水平和市場價格水平，這無疑將直接影響農民增收。另一方面，經濟發(fā)展進入新常態(tài)后，增速放緩、結構調整、動力轉換，近幾年無論農民工的數量，還是工資水平，增速也都在不斷下降，今后一段時間有可能還會繼續(xù)。為了解決農民就業(yè)問題，國家出臺專門政策支持農民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，以此拉動就業(yè)。創(chuàng)什么業(yè)？就什么業(yè)？農村產業(yè)融合是農民創(chuàng)業(yè)就業(yè)的一個重要領域。當前我國經濟運行中的一個突出問題，就是農民收入增長速度明顯放緩。中央提出推進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，對于促進農民就業(yè)增收，實現我國農村經濟轉型升級，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，都有著特殊重要的意義。

第二，農村產業(yè)融合是推進農業(yè)供給側結構性改革，培育農村新經濟、新動能的重要內容。供給側結構性改革是我國應對經濟發(fā)展新常態(tài)的重大舉措，是中央做出的重大戰(zhàn)略決策部署。從本質上講，供給側結構性改革不僅要通過“去產能”、“去庫存”來減少無效供給和低端供給，更重要的是要通過“補短板”等措施，培育新動能，發(fā)展新經濟，擴大有效供給，增加中高端供給，提高整個供給體系的質量和效率，提高全要素生產率。從農業(yè)領域來看，一方面，農業(yè)現代化仍是我國“四化同步”的短腿，農村仍是全面建成小康社會的短板，部分農產品階段性過剩與結構性短缺并存，農產品質量安全水平難以滿足人民生活水平提高的需要，加之農業(yè)發(fā)展的資源環(huán)境壓力持續(xù)加大，要求我們必須貫徹落實新發(fā)展理念，加快推進農業(yè)供給側結構性改革，去庫存、補短板，加快轉變農業(yè)發(fā)展方式，提高農產品供給體系的質量和效率，提高農業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性。另一方面，供給側結構性改革要求發(fā)展新經濟，培育新動能，實現新舊動力轉換，而農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，正是我國農村經濟發(fā)展中涌現出來的新業(yè)態(tài)、新動能，是農業(yè)供給側結構改革的重要內容。從國際上看，日本、韓國等世界上小規(guī)模農業(yè)的國家，包括歐洲，在農業(yè)發(fā)展到一定階段后，均從完善農業(yè)產業(yè)鏈、發(fā)揮農業(yè)多功能性等角度，推動農業(yè)的“六次產業(yè)化”，尋找適應本國特點的現代農業(yè)發(fā)展道路，以提高本國農業(yè)的競爭力，拓寬農民就業(yè)和增收的渠道。加快推進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，對于我國補齊農業(yè)農村短板，提高農業(yè)競爭力，轉變農業(yè)發(fā)展方式，探索中國特色的農業(yè)現代化道路，具有重要意義。

第三，近年來我國農村一二三產業(yè)已經呈現出融合發(fā)展的趨勢。近年來，我國農業(yè)產業(yè)鏈不斷延伸，農業(yè)功能日益拓展，農村一二三產業(yè)已經呈現出融合發(fā)展勢頭，對農民增收的帶動作用日益顯現。農業(yè)生產經營主體“接二連三”，以資金、農產品、土地經營權入股合作社發(fā)展加工和流通業(yè)。農民合作社中已有50%以上從事產加銷一體化經營。龍頭企業(yè)“前延后伸”，將農戶、加工企業(yè)和經銷商等不同環(huán)節(jié)的經營主體，在空間上集聚形成利益共同體，打造了農業(yè)產業(yè)化升級版。2015年全國農產品加工業(yè)與農業(yè)總產值之比提高到2.2：1?！盎ヂ摼W+”等新信息技術快速發(fā)展，將電子商務、物聯網等新業(yè)態(tài)引入農業(yè)生產經營鏈條，產業(yè)邊界日益模糊，農業(yè)新業(yè)態(tài)不斷涌現，農業(yè)效益明顯提高。特別是隨著人民生活水平提高和閑暇時間增多，休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游、城郊農業(yè)、文化創(chuàng)意農業(yè)、農家樂等發(fā)展十分迅猛，農旅結合蔚然成風，可以說成呈井噴式發(fā)展態(tài)勢。因此，與其說國辦發(fā)〔2015〕93號文件，吹響了農村產業(yè)融合發(fā)展的號角，還不如說這個文件的出臺，順應了我國農業(yè)和農村經濟發(fā)展的時代要求，順應了我國農村產業(yè)融合發(fā)展的大趨勢。

二、準確把握農村一二三產業(yè)融合發(fā)展的基本內涵

農村產業(yè)融合的概念，來源于日本、韓國的“六次產業(yè)化”，最早是由日本農協(xié)綜合研究所所長今村奈良臣先生于1994年提出的，之后其內涵不斷擴展?！稗r村產業(yè)融合”的基本內涵，是以農業(yè)農村為基礎發(fā)展第二產業(yè)、第三產業(yè)，延伸農業(yè)產業(yè)鏈，拓展農業(yè)多功能，發(fā)展農村新業(yè)態(tài)，并且通過更加有效的產業(yè)組織方式，更加緊密的利益聯結機制，使農業(yè)產業(yè)鏈各環(huán)節(jié)之間的聯系，超越簡單的市場交換或商品交換關系，相互之間形成有機融合的一個整體，實現農、工、貿、旅一體化，產、加、銷、服一條龍，形成農業(yè)與二三產業(yè)交叉融合的現代產業(yè)體系。其基本邏輯是：農業(yè)相對而言是弱質產業(yè)，受到自然和市場雙重風險的困擾，而農產品流通、加工等環(huán)節(jié)受自然風險的影響相對較小，收益相對穩(wěn)定，通過農業(yè)與二三產業(yè)的融合，可以讓農業(yè)生產環(huán)節(jié)合理分享加工、流通環(huán)節(jié)的增值收益，增強抗風險能力，提高整個農業(yè)產業(yè)鏈的競爭力，提高農民收入。

從前幾年“六次產業(yè)化”的概念剛剛在國內傳播開始，一直到現在，都有不少人在討論“六次產業(yè)究竟是1+2+3，還是1X2X3”？實際上，“相加”或者“相乘”并不是“六次產業(yè)”的實質所在。從國內外實踐看，農村產業(yè)融合可以有多種具體模式，既可以是1+2+3（即通過協(xié)議、訂單等方式開展農工商合作，實現農工商一體化），也可以是1X2X3（即農民或農業(yè)生產者同時從事農產品加工、銷售，或者說由一個經營主體同時從事一產二產和三產！），也可以是1+3（即農商之間通過協(xié)議、訂單等方式開展合作），還可以是1X3（即農民直銷，或者農民利用農業(yè)農村資源發(fā)展第三產業(yè)，如觀光旅游、農家樂等）。無論何種模式，農村產業(yè)融合的核心是三條：一是必須以農業(yè)農村為基礎，都始終有一產環(huán)節(jié)，且與傳統(tǒng)相比，讓農業(yè)生產者在產業(yè)鏈條中占據更加有利的地位；二是更加有效的產業(yè)組織方式，農業(yè)產業(yè)鏈各環(huán)節(jié)之間必須超越松散的、簡單的、隨行就市的市場交換或商品交易方式，在技術、資金、人才、管理等生產要素方面相互交叉滲透；三是更加緊密的利益聯結機制，用二三產業(yè)的利潤合理反哺農業(yè)，產業(yè)鏈利益分配更加合理，提高農業(yè)競爭力，帶動農民增收。離開這三條，就不是真正的農村產業(yè)融合！

農村產業(yè)融合除了從“產業(yè)”維度考察之外，還有一個重要的維度，也就是“區(qū)域”維度。在最早提出“六次產業(yè)化”的日本、韓國，大家對此有比較明確的共識，強調“六次產業(yè)化是一種以地域為主的產業(yè)創(chuàng)新”，即在一定區(qū)域范圍內的農業(yè)與二三產業(yè)的交叉融合，目的是充分利用和發(fā)掘當地資源、促進區(qū)域經濟發(fā)展、帶動當地農民增收。特別是在我國現階段，農村一二三產業(yè)融合發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化之間存在著不可分割、相互促進的關系。也就是說，農村產業(yè)融合發(fā)展，決不僅僅是就農村論農村，更不是要重新走上世紀80年代我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“村村點火、戶戶冒煙”的老路，而必須與新型城鎮(zhèn)化相結合，優(yōu)化城鄉(xiāng)產業(yè)布局，引導人口和產業(yè)合理集聚，把農村一二三產業(yè)融合作為城鎮(zhèn)化和縣域經濟發(fā)展的重要支撐，促進產城有機融合，形成城鄉(xiāng)經濟社會一體化發(fā)展的新格局。因此也可以說，農村產業(yè)融合所涉及的不僅僅是一二三產業(yè)之間的關系，還涉及到城鄉(xiāng)之間的關系。

三、推進農村產業(yè)融合發(fā)展必須依靠市場力量發(fā)揮決定性作用

國辦發(fā)〔2015〕93號文強調，推進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，必須“堅持市場導向，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，營造良好市場環(huán)境，加快培育市場主體”。這是推進農村產業(yè)融合必須堅持的一個重大原則。在政府和市場之間，市場始終是推動農村產業(yè)融合的最根本動力。

因此，要加快培育市場化、多元化的產業(yè)融合主體，包括個體農民、種養(yǎng)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)、龍頭企業(yè)、工商資本等等。從日本、韓國、歐洲的經驗看，主要是通過家庭農場、農民合作社發(fā)展農產品流通加工銷售、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等，即以農業(yè)農村為基礎、以農民（或農業(yè)生產者）為主要的融合主體，通過“接二連三”向下游延伸產業(yè)鏈條、拓展多功能、發(fā)展新業(yè)態(tài)。但從我國的實際情況看，由于人多地少，個體農戶經營規(guī)模太小，家庭農場和各類農民合作社綜合實力弱小、發(fā)展不規(guī)范的問題比較突出，相對而言，農業(yè)企業(yè)、龍頭企業(yè)、工商資本由于在資金、管理、技術、人才、市場等方面具備明顯優(yōu)勢，通過向上游的農業(yè)生產環(huán)節(jié)拓展產業(yè)鏈條，實現一二三產融合，在實踐中發(fā)揮著不可或缺的重要作用。所以，既要發(fā)揮農民合作社和家庭農場的基礎作用，也要發(fā)揮龍頭企業(yè)的引領示范作用，同時要求積極吸引社會資本開展農村三產融合。同時，推進農村產業(yè)融合，一定不能偏面地追求規(guī)模，不能盲目貪大求洋，不能歧視以農民合作社、家庭農場或個體農戶為主體的小規(guī)模的、小范圍的三產融合。

要按照利益共享、風險共擔、各方自愿的原則，建立和完善多形式的利益聯結機制，有效帶動農民增收。農村一二三產業(yè)融合發(fā)展涉及產業(yè)鏈條上的不同環(huán)節(jié)、不同主體，只有相互之間真正形成合理的利益聯結機制，才能實現產業(yè)發(fā)展和農民增收的雙贏。完善利益聯結機制的實質，是農業(yè)產業(yè)鏈各環(huán)節(jié)之間、各經營主體之間，超越簡單、隨行就市的、一般性的商品交換關系，通過組織模式、經營方式和產權關系的創(chuàng)新，形成更加緊密、更加合理的分配機制，讓農民真正分享產業(yè)鏈延伸、產業(yè)功能拓展、農業(yè)新型業(yè)態(tài)發(fā)展的好處。具體而言，要創(chuàng)新發(fā)展訂單農業(yè)，引導龍頭企業(yè)在與農民簽訂購銷合同、實行保底價格收購、“二次返利”的基礎上，為農民（包括農戶、家庭農場、農民合作社）提供更多的資金支持和技術服務，如提供貸款擔保、贊助農戶參加農業(yè)保險、加強技術指導和服務等，有的還實行。要鼓勵發(fā)展股份合作，鼓勵農民以土地、資金等生產要素入股龍頭企業(yè)或合作社，通過“保底收益+分紅”等方式合理分享農產品加工、銷售環(huán)節(jié)的收益。要強化工商企業(yè)社會責任，規(guī)范工商資本租賃農地行為，鼓勵形成長期穩(wěn)定的土地流轉關系，健全風險防范機制，推廣實物計租、貨幣結算、租金動態(tài)調整的方式，保證農民合理收益。這里需要強調的是，在農村產業(yè)融合發(fā)展中，具體利益聯結方式的確定，本質上是一種市場行為，應該由相關利益主體根據具體情況和各方意愿，依法、自主、協(xié)商確定，政府可以積極引導但不應過多干預，更不能強制。對于各類利益聯結方式，政府都要允許并鼓勵發(fā)展。

四、政府在推進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展中的主要職責

政府在推進農村產業(yè)融合方面的職責和作用，主要是以下五個方面：

（一）加強規(guī)劃引導，優(yōu)化縣域產業(yè)空間布局

加強空間規(guī)劃管制，推進縣域“多規(guī)合一”，制訂縣域一二三產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，加強產業(yè)發(fā)展規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等的有效銜接，與新型城鎮(zhèn)化緊密結合，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)人口和產業(yè)分布，科學規(guī)劃農業(yè)生產基地、現代農業(yè)園區(qū)、農產品加工流通、物流園區(qū)等，促進城鄉(xiāng)產業(yè)合理分工、合理布局。引導農村二三產業(yè)向縣城、重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)及產業(yè)園區(qū)等集中，培育農產品加工、商貿物流等專業(yè)特色小鎮(zhèn)，促進農村二三產業(yè)集聚發(fā)展。要大力推進發(fā)展一鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一業(yè)、一村一品，推進農產品品牌建設，加強區(qū)域特色農產品營銷。

（二）努力保障農村產業(yè)融合發(fā)展的用地需求

用地問題是各地反映最為強烈的一個問題，是影響農村產業(yè)融合發(fā)展的一個重要因素。在這方面，國辦發(fā)〔2015〕93號文件明確了三條政策：一是在各?。▍^(qū)、市）年度建設用地計劃指標中單列一定比例，專門用于新型農業(yè)經營主體進行農產品加工、倉儲物流、產地批發(fā)市場等輔助設施建設。二是各地通過農村閑置宅基地整理、土地整治等新增的耕地和建設用地，要優(yōu)先用于農村產業(yè)融合發(fā)展項目。三是對社會資本投資建設連片面積達到一定規(guī)模的高標準農田、生態(tài)公益林等，允許在符合土地管理法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃、依法辦理建設用地審批手續(xù)、堅持節(jié)約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經營活動。這些用地政策，地方和有關部門要真正抓好落實，緩解農村產業(yè)融合的用地矛盾。在實踐中，一些地方（如上海金山區(qū)、四川崇州市等）結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃修編、村級規(guī)劃編制和農村土地整理，直接使用農村集體建設用地發(fā)展農產品烘干、加工項目，興辦農產品加工園區(qū)，或者建設鄉(xiāng)村旅游相關設施，這是解決農村產業(yè)融合發(fā)展中用地難問題的一個有效途徑，農民還可以以集體建設用地入股的方式參與相關利潤分配，值得各地借鑒和推廣。

（三）下大力氣改善農業(yè)農村基礎設施條件

堅持政府主導、多元投入、建管并重的方針，注重體制機制創(chuàng)新，結合國家有關專項規(guī)劃和投資支持渠道，加強高標準農田建設、農村土地整治和農田水利基礎設施建設，改造提升中低產田。按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求，加快完善農村水、電、路、通信等基礎設施，加快實現行政村寬帶全覆蓋，推進寬帶網絡提速降費，促進農村電子商務、互聯網+農業(yè)的發(fā)展。統(tǒng)籌規(guī)劃建設農村物流設施，逐步健全以縣、鄉(xiāng)、村三級物流節(jié)點為支撐的農村物流網絡體系。要加強農村環(huán)境整治和生態(tài)保護，建設持續(xù)健康和環(huán)境友好的美麗新農村。完善休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游道路、供電、供水、停車場、觀景臺、游客接待中心等配套設施。

（四）對農村產業(yè)融合發(fā)展進行必要的政策支持

一是創(chuàng)新和改善金融服務。綜合運用獎勵、補助、稅收優(yōu)惠等政策，鼓勵金融機構與新型農業(yè)經營主體建立緊密合作關系，推廣全產業(yè)鏈金融模式，加大對農村產業(yè)融合發(fā)展的信貸支持。穩(wěn)妥有序開展農村承包土地的經營權、農民住房財產權抵押貸款試點。以國家正在推進的農業(yè)“三項補貼”改革為契機，建立健全政府支持的全國農業(yè)信貸擔保體系，加強對新型農業(yè)經營主體的貸款擔保服務。二是加大財稅等政策支持力度。支持地方擴大農產品加工企業(yè)進項稅額核定扣除辦法試點行業(yè)的范圍，完善農產品初加工所得稅優(yōu)惠目錄。落實小微企業(yè)稅收扶持政策，積極支持“互聯網+”現代農業(yè)等新型業(yè)態(tài)和商業(yè)模式發(fā)展。健全農產品產地營銷體系，推廣農超、農企等形式的產銷對接，鼓勵在城市社區(qū)設立鮮活農產品直銷網點。三是加大投入支持。統(tǒng)籌安排財政涉農資金，加大對農村產業(yè)融合的投入。中央預算內投資、農業(yè)綜合開發(fā)等渠道資金向農村產業(yè)融合項目適當傾斜。地方各級政府也要加大對農村一二三產業(yè)融合發(fā)展的資金投入，積極培育和支持各類農業(yè)新型農業(yè)經營主體發(fā)展。積極研究借鑒日本等國經驗，以少量財政資金撬動社會資本進入，設立農村產業(yè)融合投資基金，努力緩解融資難、融資貴的問題。

（五）積極開展試點示范

按照2016年中央一號文件和國辦93號文件要求，國家發(fā)展改革委會同農業(yè)、財政、國土、商務、工信、旅游等七部門，專門印發(fā)“農村產業(yè)融合發(fā)展試點示范實施方案”，擬在全國范圍內組織開展農村產業(yè)融合“百縣千鄉(xiāng)萬村”試點示范工程，重點圍繞優(yōu)化縣域發(fā)展布局、探索產業(yè)融合模式、培育產業(yè)融合主體、健全產業(yè)鏈利益聯結機制、創(chuàng)新相關政策和投融資機制、完善產業(yè)融合服務等六個方面的主要任務，積極探索和總結可復制、可推廣的成功做法和經驗。試點工作的基本思路是：采取“分級負責、共同推進”的原則，中央層面重點抓好百縣試點示范，鄉(xiāng)級、村級的試點示范，分別由省級、縣級有關部門負責。中央層面主要是加大指導支持力度，試點示范的具體工作由地方負責。在自愿申報基礎上，擇優(yōu)選擇確定試點示范縣、鄉(xiāng)、村。目前，經地方推薦、篩選，全國137個試點示范縣名單已經確定。今年以來，國家有關部門對試點示范縣進行了專門培訓，指導各地進一步統(tǒng)一思想，提高認識，明確方向，理清思路，修改完善試點示范方案。各地要盡快開展試點示范工作，加強對試點產業(yè)融合示范鄉(xiāng)、示范村的培訓，為農村產業(yè)融合發(fā)展探索新路子，積累新經驗。

總之，農村產業(yè)融合發(fā)展是大勢所趨，時代要求。習近平總書記在今年“七一”講話中強調，要不忘初心、繼續(xù)前進，不能忘記為什么出發(fā)。應該說，推進農村產業(yè)融合的初心，就是為了提高我國農業(yè)的競爭力，促進農民就業(yè)增收，繁榮農村經濟，加快形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。為此，要建立和完善多形式的農業(yè)產業(yè)鏈利益聯結機制，讓農村產業(yè)融合真正成為帶動農民增收和農業(yè)現代化的新動能?！?