夏劍霞

2016，上海涉災(zāi)部門如何應(yīng)對災(zāi)害

夏劍霞

2016年上海主要受到臺風(fēng)、暴雨、雷電、大風(fēng)、高溫等災(zāi)害的影響。與2015年相比，影響上海的高溫天數(shù)和強(qiáng)對流次數(shù)增多，汛期降水量和臺風(fēng)次數(shù)減少。與往年相比，上海2016年年平均氣溫偏高，降水偏多。高溫天數(shù)和汛期雨量均高于近十年平均值，臺風(fēng)次數(shù)和強(qiáng)對流次數(shù)低于近十年平均值。雖然本市2016年災(zāi)情總體平穩(wěn)，但是面對自然災(zāi)害,容不得絲毫懈怠。我們清楚地認(rèn)識到，同自然災(zāi)害抗?fàn)幨侨祟惿姘l(fā)展的永恒課題，各部門需要在抵御各種自然災(zāi)害的實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，落實(shí)責(zé)任、完善體系、整合資源、統(tǒng)籌力量，全面提高本市綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。

本年度自然災(zāi)害災(zāi)情分析

（一）災(zāi)害總體情況

2016年上海自然災(zāi)害發(fā)生總體平穩(wěn)，全年共計(jì)因?yàn)?zāi)死亡1人，倒塌房屋3間，農(nóng)作物受災(zāi)面積3 110.3333公頃，直接經(jīng)濟(jì)損失2 388.71萬元。

氣象災(zāi)害方面，年平均氣溫偏高、降水偏多。尤其汛期，呈現(xiàn)降水量多、高溫日數(shù)多的特點(diǎn)。本市2016年降水總量約1 546.5毫米，較常年平均值約偏多24%，年平均氣溫約為18.5℃，較常年平均值約偏高1.6℃。汛期本市暴雨日數(shù)為5天，較常年同期（3.3天）明顯偏多；累計(jì)雨量757.1毫米（徐家匯站），較常年同期684.4毫米偏多10.6%，汛期出現(xiàn)了兩次超過10天的持續(xù)性高溫過程。2016年雖然受到臺風(fēng)外圍影響偏多，影響程度不大。

海洋災(zāi)害方面，2016年，影響上海市沿海的海洋災(zāi)害以風(fēng)暴潮、海浪為主，咸潮、赤潮、海嘯災(zāi)害均未發(fā)生。共有8個(gè)熱帶氣旋登陸我國大陸，較常年持平。影響上海沿海的熱帶氣旋共有1個(gè)，即1616號“馬勒卡”，較2015年相比強(qiáng)度減弱，個(gè)數(shù)減少，但是上海沿海出現(xiàn)了一次較明顯的風(fēng)暴增水過程。

生物災(zāi)害方面，2016年全市病蟲自然發(fā)生程度總體為偏重發(fā)生，全市蔬菜主要病蟲害發(fā)生面積300多萬畝次，是2008年以來最少的。

地質(zhì)災(zāi)害方面，全市地面仍然維持微量沉降狀態(tài)，但全市平均沉降量與往年相比略有下降。

地震災(zāi)害方面, 2016年1～11月上海行政區(qū)內(nèi)發(fā)生3次地震，周邊地區(qū)發(fā)生4次地震，但未發(fā)生地震災(zāi)害事件。

（二）預(yù)警發(fā)布與應(yīng)急響應(yīng)

2016年，全市針對自然災(zāi)害，共發(fā)布預(yù)警次數(shù)208次，較去年有所增加。其中氣象部門發(fā)布預(yù)警172次，同比增加59%，其中針對高溫發(fā)布3次紅色預(yù)警。（年度預(yù)警發(fā)布情況詳見表一）

2016年，預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)已經(jīng)接入10個(gè)市級基層應(yīng)急管理單元，全年共發(fā)布?xì)庀鬄?zāi)害預(yù)警、民政救災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)預(yù)警、防空警報(bào)試鳴信息、黃浦江潮位預(yù)警、航班延誤預(yù)警、中環(huán)事故安民告示等信息共計(jì)175次。

表一：年度預(yù)警發(fā)布情況

針對災(zāi)情預(yù)警，全市年共啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)66次，沒有啟動(dòng)一級響應(yīng)，啟動(dòng)二級響應(yīng)6次，三級響應(yīng)51次，四級響應(yīng)9次。（年度啟動(dòng)響應(yīng)情況詳見表二）

在全市上下的共同努力下，本市2016年成功抵御了多次臺風(fēng)、暴雨、高潮的侵襲，全市未發(fā)生因臺風(fēng)、暴雨、高潮等災(zāi)害而導(dǎo)致的人員傷亡和重大財(cái)產(chǎn)損失事故，實(shí)現(xiàn)了安全度汛的目標(biāo)。

表二：年度啟動(dòng)響應(yīng)情況

（三）災(zāi)損情況

2016年本市共發(fā)生兩次突發(fā)性、局地性自然災(zāi)害，分別是8月20日風(fēng)雹雷擊災(zāi)害和9月16日“莫蘭蒂”臺風(fēng)災(zāi)害。在兩次報(bào)災(zāi)實(shí)戰(zhàn)過程中，相關(guān)區(qū)縣、街鎮(zhèn)救災(zāi)干部堅(jiān)守崗位，及時(shí)、準(zhǔn)確地進(jìn)行災(zāi)情的統(tǒng)計(jì)和上報(bào)，較好地完成了自然災(zāi)害災(zāi)情管理工作。（年度災(zāi)害損失情況詳見表三）

表三：年度災(zāi)害損失情況

應(yīng)急工作分析與評價(jià)

（一）部門間合作更加緊密，聯(lián)動(dòng)機(jī)制不斷深化

上海市氣象局與多部門展開多領(lǐng)域合作，提升氣象服務(wù)能力。積極推進(jìn)精細(xì)化氣象預(yù)報(bào)和預(yù)警信息接入城市網(wǎng)格化管理、景區(qū)旅游氣象服務(wù)、長三角空氣質(zhì)量預(yù)報(bào)預(yù)警、氣象安全街鎮(zhèn)建設(shè)以及標(biāo)準(zhǔn)化氣象災(zāi)害防御鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建工作。

針對2016年汛期的嚴(yán)峻情勢，市防汛指揮部各成員單位共制定完善了20余項(xiàng)工作制度，防汛辦和排水公司、市容環(huán)衛(wèi)部門、路政等各排水管網(wǎng)管理主體建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)了防汛工作各環(huán)節(jié)的管理，對確保安全平穩(wěn)度汛起到了重要的推動(dòng)和保障作用。

市規(guī)土局和市應(yīng)急辦相關(guān)單位建立了聯(lián)動(dòng)協(xié)作工作機(jī)制，形成了信息互享?協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的工作局面。尤其是在地面沉降方面，市規(guī)土局會同市水務(wù)局、市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會、市交通委員會建立了部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，取得了較好的地面沉降防治成效。

（二）預(yù)案體系更加完善，應(yīng)急工作有據(jù)可依

市民政局根據(jù)重新修訂發(fā)布的《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，修訂應(yīng)急響應(yīng)啟動(dòng)條件，細(xì)化了保障措施，增加了部門職責(zé)，編制完成《上海市自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案（送審稿）》。市民政局還會同市財(cái)政局制定了與預(yù)案相配套的《上海市自然災(zāi)害生活救助資金管理暫行辦法》，對災(zāi)害救助的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確，對本市救災(zāi)資金及災(zāi)害救助工作的開展提供了重要的依據(jù)。

（三）應(yīng)急準(zhǔn)備更加到位，各項(xiàng)投入有所加大

市防汛辦新購置了42臺大功率移動(dòng)泵車，擴(kuò)建、組建了100支防汛排水突擊隊(duì)伍，更新、輪換、新增各類防汛物資儲備1 000余萬元，并新建完成了市區(qū)兩級防汛物資儲備基地，有效提升了防汛搶險(xiǎn)能力和應(yīng)急保障水平。

市民政局租用嘉定工業(yè)區(qū)婁陸路312號作為上海市救災(zāi)物資儲備庫。物資儲備庫面積11 189平方米，改建工程已于11月底完成。管理方面，將在原上海市民政減災(zāi)中心機(jī)構(gòu)設(shè)置基礎(chǔ)上增設(shè)相應(yīng)職能，增加部門設(shè)置和人員編制，并制定完成相關(guān)管理辦法，確保儲備庫的有效運(yùn)行。

救災(zāi)物資的采購工作也在同步進(jìn)行，共落實(shí)9 900萬的物資采購資金，分兩年完成物資采購。2016年共采購物資4 950萬，其中包括帳篷、棉被、棉大衣、毛巾被、折疊床、應(yīng)急燈、應(yīng)急廁所、床墊等8類物資。信息化系統(tǒng)建設(shè)將配合物資入庫進(jìn)度于2017年一季度全部完成。

（四）標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不斷推進(jìn)，工作規(guī)范性不斷提升

市規(guī)土局進(jìn)一步完善了地面沉降防治相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)完善工作，正式發(fā)布了上海市工程建設(shè)規(guī)范《地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評估技術(shù)規(guī)程》（DGJ08-2007-2016,J10897-2015），啟動(dòng)上海市工程建設(shè)規(guī)范《地面沉降監(jiān)測與防治技術(shù)規(guī)程》。

市民政局在2015年發(fā)布《城鎮(zhèn)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)指南》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范了防災(zāi)減災(zāi)工作評估等方面工作的內(nèi)容和要求。2016年8月，上海市民政局在楊浦區(qū)試點(diǎn)開展了社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工作骨干專項(xiàng)培訓(xùn)，此次培訓(xùn)圍繞《城鎮(zhèn)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)指南》的相關(guān)要求，以培養(yǎng)合格的社區(qū)綜合減災(zāi)管理者為目標(biāo)，探索形成了本市針對社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)管理者的規(guī)范的培訓(xùn)課程和教材，進(jìn)一步完善全市社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)管理隊(duì)伍體系建設(shè)，推動(dòng)上海社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工作的提升。項(xiàng)目的實(shí)施過程中，市民政局繼續(xù)深化多元主體共同參與的防災(zāi)減災(zāi)協(xié)同治理的工作模式，對社會力量參與減災(zāi)救災(zāi)工作進(jìn)行了進(jìn)一步的探索。

（五）圍繞城市內(nèi)澇，七部門聯(lián)合開展項(xiàng)目研究

上海市氣象局牽頭，聯(lián)合上海中心氣象臺、上海市水務(wù)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、上海市水文總站、華東師范大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)、上海市民政減災(zāi)中心，共同開展《極端性暴雨內(nèi)澇影響預(yù)報(bào)預(yù)警技術(shù)及決策支持應(yīng)用平臺研發(fā)》項(xiàng)目研究。各課題組明確分工、協(xié)同創(chuàng)新，已基本完成任務(wù)節(jié)點(diǎn)考核指標(biāo)。目前，已經(jīng)開發(fā)了一套暴雨預(yù)報(bào)產(chǎn)品庫，研發(fā)了暴雨預(yù)報(bào)產(chǎn)品與內(nèi)澇預(yù)報(bào)模型的接口；研究多因素影響下極端性暴雨造成的內(nèi)澇模擬技術(shù)，搭建了上海市暴雨內(nèi)澇精細(xì)化預(yù)報(bào)模型；建設(shè)虬江水系水文監(jiān)測站，開展了水文監(jiān)測和水文基礎(chǔ)資料收集工作；收集整理上海市暴雨災(zāi)害歷史數(shù)據(jù)，初步搭建了暴雨安全影響災(zāi)害庫；調(diào)研國外先進(jìn)防澇彈性技術(shù)，試制了針對示范區(qū)域的防澇彈性樣品并開展實(shí)驗(yàn)；調(diào)研國外先進(jìn)的內(nèi)澇影響預(yù)報(bào)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警業(yè)務(wù)，已全面啟動(dòng)決策支持應(yīng)用平臺開發(fā)。

（六）宣傳不斷擴(kuò)大覆蓋面，提升針對性

2016年5月，在市應(yīng)急委的領(lǐng)導(dǎo)下，由市民政局、市民防辦牽頭，會同有關(guān)部門和單位以及各區(qū)縣政府，以“減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn) 建設(shè)安全城市”為主題開展了系列宣傳活動(dòng)。活動(dòng)期間，各區(qū)縣、各委辦局共發(fā)放各類防災(zāi)減災(zāi)知識宣傳資料近80萬份，近85萬人參與了各級各類應(yīng)急疏散救護(hù)演練4 600余次，防災(zāi)減災(zāi)宣傳口號滾動(dòng)播放近3萬次，播放宣傳短片和公益廣告近3萬條次、15萬余分鐘，發(fā)送防災(zāi)減災(zāi)短信3 700萬余條，設(shè)點(diǎn)宣傳近1 000場次，制作宣傳板報(bào)和懸掛橫幅1.5萬余塊（條），近16萬人接受了1 000余場次的各類防災(zāi)減災(zāi)培訓(xùn)，全市各類科普宣傳場館接待了4萬余人次。本次宣傳活動(dòng)覆蓋全市5 600多個(gè)居（村）委會、1 300多所中小學(xué)校、3 000多個(gè)居民小區(qū)。

典型案例分析

低溫寒潮

1.寒潮來襲，氣溫突破歷史同期最低值。

2016年1月下旬，受上游生成的冷流降雪影響，1月23日起，全市陸續(xù)出現(xiàn)雨雪天氣，1月24日凌晨本市西部和南部地區(qū)出現(xiàn)了短時(shí)小雪，其中金山、青浦有輕微積雪并伴有道路結(jié)冰現(xiàn)象。1月24日早晨起隨著補(bǔ)充南下冷空氣影響，本市內(nèi)陸地區(qū)風(fēng)力增大到7～8級，長江口區(qū)和沿江沿海地區(qū)陣風(fēng)8～9級。

本次冷空氣過程造成22日起最低氣溫48小時(shí)降溫達(dá)9.7℃，1月24日早晨全市氣溫普遍降至零下6℃～零下8℃，崇明最低為零下8.5℃，市區(qū)徐家匯零下7.2℃，突破了1981年以來1月下旬歷史同期最低值，但尚未達(dá)自1873年有氣象記錄以來的同期極值(1916年徐家匯最低氣溫曾達(dá)零下10.6℃)。同時(shí)，徐家匯24日平均氣溫僅為零下5.2℃，為1949年來1月下旬同期最低，1873年以來歷史第三低值。

2.氣溫驟降，對城市運(yùn)行造成一定影響。

一是對春運(yùn)及交通造成影響。寒潮帶來的降溫、降雪及大風(fēng)天氣對上海市內(nèi)的交通、航空水運(yùn)及鐵路公路均產(chǎn)生一定影響。1月23日8時(shí)上海普遍飄雪，浦東高架中環(huán)、內(nèi)環(huán)以及外環(huán)的立交、跨線橋事故驟增；23日上午崇明三島客輪除長橫渡外，其他航線全部停航；洋山海域客輪全線停航。浦東機(jī)場、虹橋機(jī)場因航空器出港前需要除冰作業(yè)，23日上午兩大機(jī)場出港航班均出現(xiàn)了短時(shí)間延誤；寒潮、冰雪對長途客運(yùn)的影響較大，上海長途南站23日取消班次約500班。

二是對人體健康造成影響。寒潮天氣引起申城醫(yī)院急診患者近日有小幅增加，并且主要集中在呼吸道、心腦血管系統(tǒng)疾病。據(jù)中山醫(yī)院統(tǒng)計(jì)，氣溫降低后每日急診量約為700人左右，每日急救車送至急診者約30人，其中呼吸道系統(tǒng)疾病人數(shù)明顯增多，約占急診總量的30%～40%；老年人心腦血管疾病增幅在兩成左右。在華東醫(yī)院，入冬以來急診量增加50%左右，此次降溫后再度增加10%，患者多為80歲以上老人。

三是對綠葉菜價(jià)格造成影響。從蔬菜批發(fā)市場獲悉，為了確保市場供應(yīng)，穩(wěn)定菜價(jià)，寒潮來襲這幾天本市各大批發(fā)市場蔬菜的投放量較之前一周增加10%～30%。1月22日的蔬菜批發(fā)價(jià)達(dá)到最高峰，23日起有所回落，24日恢復(fù)正常。

3.積極應(yīng)對，做好預(yù)警發(fā)布和防御指引。

低溫寒潮影響本市期間，市氣象局共發(fā)布寒潮藍(lán)色預(yù)警信號1次，道路結(jié)冰黃色預(yù)警信號1次，大風(fēng)藍(lán)色預(yù)警信號2次，霜凍橙色預(yù)警信號2次，為聯(lián)動(dòng)部門提供重要天氣和氣象實(shí)況信息通報(bào)22批次，約23 000余人次。市氣象局還與城市應(yīng)急管理部門對接，共同起草針對霜凍天氣的應(yīng)急行動(dòng)建議，向全市各部門及各區(qū)縣下發(fā)，指導(dǎo)部門開展防御準(zhǔn)備。還發(fā)布了氣象災(zāi)害防御指引。同時(shí)，市氣象局用足各類宣傳渠道加強(qiáng)對公眾氣象預(yù)報(bào)信息的解讀和防御引導(dǎo)，加強(qiáng)雨雪量級預(yù)報(bào)、過程內(nèi)最低氣溫、平均氣溫預(yù)報(bào)等，讓公眾能更加直觀地了解到寒潮和雨雪的影響，避免公眾因不實(shí)消息產(chǎn)生恐慌，確保市民生活和出行安全有序。