胡美玲

【摘 要】本文通過政策分析法和規(guī)范分析法，探索如何完善土地收購儲備制度。土地收購儲備制度已在全國范圍內(nèi)基本建立并在調(diào)控土地市場中發(fā)揮了重要作用，但也存在許多問題和不足，需要進(jìn)一步規(guī)范和完善。將土地收購儲備機(jī)構(gòu)改造為中央控股的股份公司，有助于增強(qiáng)中央對土地的宏觀控制力，調(diào)節(jié)中央地方土地收益，拓展外資民資投資新領(lǐng)域。

【關(guān)鍵詞】土地收購儲備；土地宏觀調(diào)控；收益分成

[Abstract] This paper explored how to perfect the system of land purchase and reserve through policy analysis and normative analysis.

[Key words] land purchase reserve； land macro-control； gain sharing

1 土地收購儲備制度存在的不足和問題

土地收購儲備的宗旨是調(diào)控市場。市場上可供建設(shè)的土地過多時，開展收購以減少市場中土地供應(yīng)潛在數(shù)量；市場上可供建設(shè)的土地過少時，將儲備的土地釋放出來，緩解需求壓力。此過程類似國際上各國中央銀行為穩(wěn)定匯率而做出的反應(yīng)。雖然運(yùn)行規(guī)則都是“低買高賣”，而且最終結(jié)果都是要贏利的，但沒有一家中央銀行是以牟利為目的而介入?yún)R市的。土地收購儲備的作用也是相似的，倘若在土地儲備期間，恰逢市場地價上升，土地又經(jīng)開發(fā)、整理，收購儲備贏利也是毋庸置疑的，但是若以牟利為主要目標(biāo)甚至是惟一目標(biāo)來運(yùn)作，則有違土地收購儲備制度建立的初衷。

2 將收購儲備機(jī)構(gòu)改造為股份公司的建議

為從根本上完善現(xiàn)行土地收購儲備制度，克服收購儲備操作上的問題，應(yīng)將各地收購儲備機(jī)構(gòu)改組、改造為中央控股，面向外資民資開放、當(dāng)?shù)卣畢⒐傻耐恋厥召弮涔煞莨?。這些公司不以牟利為目標(biāo)，而專司土地市場供應(yīng)調(diào)控之職。較之目前的土地收購儲備機(jī)構(gòu)，這些股份公司具有以下優(yōu)勢：

2.1 中央控股有助于穩(wěn)定市場和降低金融風(fēng)險

在土地收購儲備股份公司的構(gòu)架中，實行中央控股有利于構(gòu)建全國統(tǒng)一的土地調(diào)控體系，形成和提高通過調(diào)控土地市場干預(yù)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的能力，防止各地在土地調(diào)控上各行其是，遏制“與民爭利”式或“巧取豪奪”式收購儲備行為對土地市場穩(wěn)定的破壞性影響。另外，由于目前的土地收購儲備資金主要來自國家開發(fā)銀行和其他國有商業(yè)銀行，因此，中央?yún)⑴c并控股并不會比現(xiàn)有收購儲備方式帶來更多的金融風(fēng)險，反而在一定程度上因為監(jiān)管加強(qiáng)而有助于此類風(fēng)險的降低。

2.2 允許外資民資進(jìn)入有利于提高投資效率

土地收購儲備股份公司中允許外資、民資進(jìn)入，不僅拓展了外資、民資在中國的投資新領(lǐng)域，加大了引進(jìn)外資、啟動民資的力度；而且，由于土地開發(fā)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的資金吸納容量極大，這一做法還使得目前沉淀的巨額民資和尋找出路的外資有了較佳的投資機(jī)會；另外，對投資來源的開拓也有利于擺脫當(dāng)前收購儲備主要依靠借貸維持運(yùn)轉(zhuǎn)的局面，有助于降低商業(yè)銀行的金融風(fēng)險。

2.3 地方政府參股能夠調(diào)動積極性并規(guī)范操作

在土地收購儲備股份公司中，除了接受中央和外資、民資的控股、參股外，地方政府的參股也是非常重要的。地方政府擁有一定股份的做法，仍然可以確保當(dāng)?shù)卣畯闹蝎@得相應(yīng)的土地收益。這樣一來，由于切身利益所在，加上監(jiān)管加強(qiáng)，當(dāng)?shù)卣环矫嫒詴e極支持和繼續(xù)推動土地收購儲備，協(xié)調(diào)減少當(dāng)?shù)厣鐣κ召弮渫恋氐淖枇Γ硪环矫嬉膊辉賰A向于過度使用行政權(quán)力，以及不再破壞市場規(guī)則干預(yù)土地收購。

3 建立具有宏觀調(diào)控能力的收購儲備機(jī)制的設(shè)想

由于各地的土地收購儲備機(jī)構(gòu)均由中央控股，加之又被定性為非牟利實體，公司的重大決策和日常運(yùn)行就可以由中央統(tǒng)一調(diào)度，其實際操作行為及其結(jié)果也就完全可以預(yù)期。當(dāng)宏觀局勢上有要求時，服從中央是第一位的，對中央的土地宏觀調(diào)控政策可以保證做到令行禁止。也就是說，對土地供應(yīng)數(shù)量、種類、結(jié)構(gòu)、布局、時序等的控制都可以做到收放自如，從而有助于形成和提高符合市場機(jī)制的、真正的土地宏觀調(diào)控能力。

4 創(chuàng)新管理方式提高土地開發(fā)和城市建設(shè)水平的考慮

首先，改造后的土地收購儲備股份公司應(yīng)考慮引入基金管理公司的方式進(jìn)行管理。隨著外資、民資等資本的紛紛進(jìn)入，土地收購儲備可以減少對國有商業(yè)銀行貸款的依賴，降低金融風(fēng)險。與此同時，這些資本也必定會要求按國際慣例聘請基金管理公司，并由基金管理公司引入職業(yè)經(jīng)理人進(jìn)行操作。為確保基金有穩(wěn)定可靠的回報，這些管理公司必然會鼎力推出高水平的土地開發(fā)和城市建設(shè)的布局構(gòu)想和規(guī)劃設(shè)計，并按土地市場需求和最佳經(jīng)濟(jì)利用模式有計劃地適時、適量推出土地。這種管理方式和運(yùn)行模式既促使各地遵循市場經(jīng)濟(jì)的要求集約用地、規(guī)范土地供應(yīng)的行政行為，也確保了收購儲備的土地能得到最大程度地增值。最后，需要指出的是，雖然土地收購儲備股份公司不能以牟利為目的，但并非沒有盈利能力。根據(jù)筆者的設(shè)想，只要操作得當(dāng)、監(jiān)管有力，在社會目標(biāo)實現(xiàn)后，土地收購儲備過程中所獲得的利潤將足以確保外資、民資的回報，并可以較好地兼顧中央、地方在土地上的經(jīng)濟(jì)利益。