曾煌林，可文彤欣

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007)

環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟的困境與出路

曾煌林，可文彤欣

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007)

當(dāng)前，作為唯一合法主體的環(huán)保組織在參與環(huán)境公益訴訟時(shí)，依然面臨著來自法律法規(guī)、管理體制以及訴訟能力等方面的束縛和制約。相應(yīng)的，解決問題的出路在于完善法律法規(guī)、改革管理體制和加強(qiáng)扶持力度，提升環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟的能力，以期保障社會組織、人民群眾的社會參與，為全面深化社會管理體制改革，實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化提供新思路。

環(huán)保組織；環(huán)境公益訴訟；社會參與；治理現(xiàn)代化

2015年1月1日新《環(huán)境保護(hù)法》施行當(dāng)天，全國第一例生態(tài)環(huán)境破壞類環(huán)境公益訴訟案件獲南平市人民法院正式立案。無獨(dú)有偶，2015年7月20日，漳州市中級人民法院生態(tài)巡回法庭對另一起環(huán)境公益訴訟立案并公開審理。兩案中的原告——北京市自然之友環(huán)境研究所、福建省綠家園環(huán)境友好中心以及中華環(huán)保聯(lián)合會，所代表的都是當(dāng)前法律所唯一明確的環(huán)境公益訴訟參與主體——環(huán)保組織，其重要性自然不言而喻，近年來國家亦相繼修改、出臺了數(shù)部與之相關(guān)的法律法規(guī)，對環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟具有綱領(lǐng)性指導(dǎo)作用。即使如此，其境況依然不容樂觀：面臨制度障礙和現(xiàn)實(shí)困難。如何突破困境——探索環(huán)保組織有效參與環(huán)境公益訴訟的出路霎時(shí)被推到研究與實(shí)踐的“風(fēng)口浪尖”。

一、環(huán)境公益訴訟概念及其特征

目前，環(huán)境公益訴訟在法律層面上尚無嚴(yán)格的概念界定，在學(xué)界內(nèi)亦是眾說紛紜，本文采用徐祥民、陶衛(wèi)東（2011）的觀點(diǎn)，認(rèn)為環(huán)境公益訴訟是包括法定國家機(jī)關(guān)、有關(guān)組織和公民的社會參與者，在環(huán)境已遭受損害或有合理證據(jù)證明即將遭受損害的情況下，為了保護(hù)環(huán)境公益，對不法侵害人或行政機(jī)關(guān)提起的訴訟[1]。需要說明的是，從訴訟對象上區(qū)分，環(huán)境公益訴訟可分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟，本文所指“環(huán)境公益訴訟”特指“環(huán)境民事公益訴訟”。

概念雖未獲統(tǒng)一，環(huán)境公益訴訟的兩個(gè)特征確是得到廣泛共識：一是公益性。環(huán)境公益訴訟是為了環(huán)境范疇內(nèi)的公共利益所提起的訴訟，其目的是保護(hù)環(huán)境公共利益不受侵害。二是明確環(huán)保組織的參與主體資格。幾乎所有學(xué)者均認(rèn)為環(huán)保組織是保護(hù)環(huán)境、參與環(huán)境公益訴訟的重要主體，更有甚者，如環(huán)保部法規(guī)司司長別濤（2008）直接將訴訟的原告主體界定為“環(huán)保組織”[2]。這都表明在學(xué)界內(nèi)，環(huán)保組織的參與主體資格已獲共識。

二、環(huán)保組織及其訴訟參與資格規(guī)定

（一）環(huán)保社會組織的概念界定

2010年國家環(huán)保部頒發(fā)了《關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》，其中明確環(huán)保社會組織是參與各類公共性環(huán)?；顒?，以人與環(huán)境和諧發(fā)展為宗旨，為社會提供環(huán)境公益服務(wù)的社會組織，志愿性、非政府性、非營利性是其本質(zhì)特征。

（二）環(huán)保社會組織訴訟參與資格規(guī)定

從時(shí)間的脈絡(luò)看，由《民事訴訟法》中“只言片語”式的描述——“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，到《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（簡稱“司法解釋”）數(shù)個(gè)條款的詳細(xì)規(guī)定，環(huán)保社會組織訴訟參與主體資格正在一步步明確、放寬。詳見表1。

表1 環(huán)保社會組織參與主體資格規(guī)定

三、環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟的困境分析

（一）環(huán)保組織代表社會利益缺少法理依據(jù)

目前，雖然新《環(huán)保法》以及“司法解釋”都確定環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟的合法性資格。但可以代表公眾、社會提起環(huán)境公益訴訟，并不意味著環(huán)保組織可以代表社會利益要求被告方進(jìn)行經(jīng)濟(jì)賠償并管理此項(xiàng)賠償款，即環(huán)保組織作為社會利益的代表缺少法理依據(jù)，這種“子為父先”的畸形狀態(tài)將不利于環(huán)保組織參與訴訟。在南平案中，原告方提出要求四位被告人3個(gè)月內(nèi)恢復(fù)被其破壞的林地植被并賠償134萬元作為生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失費(fèi)，被告方對此提出異議——其中就有這方面的質(zhì)疑。

（二）環(huán)保組織的原告資格法律規(guī)定仍然存在漏洞

通過南平案我們可以看到一個(gè)有趣的現(xiàn)象，雖然新《環(huán)保法》以及“司法解釋”中都不同程度的對環(huán)境公益訴訟的主體資格進(jìn)行描述，但其原告及被告關(guān)于環(huán)保社會組織的主體資格問題依然產(chǎn)生了強(qiáng)烈的意見分歧，爭論的焦點(diǎn)在于“五年”的規(guī)定上。被告方依據(jù)“自然之友”所提供的相關(guān)資料指出，其在民政局的登記日期為2010年6月18日，在提起訴訟時(shí)并不滿足新《環(huán)保法》中規(guī)定的“依法在設(shè)區(qū)以上市級民政部門登記，并專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年”，因此被告方認(rèn)為原告不適格。原告方則提出“自然之友”早在 1994年就開始專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動，與新《環(huán)保法》的規(guī)定并無矛盾。案例中雙方關(guān)于訴訟主體是否適格問題的爭執(zhí)，其實(shí)就是對新《環(huán)保法》的條款在不同角度有不同理解的問題。新《環(huán)保法》和“司法解釋”關(guān)于環(huán)保社會組織在時(shí)間界限上的資格界定，到底是以環(huán)保社會組織開始從事環(huán)保社會工作的時(shí)間算起還是以其在相應(yīng)民政部門的登記時(shí)間算起，至今還沒有明確的解釋，在實(shí)際操作中也依然存在歧義[3]。

（三）雙重管理體制制約環(huán)保組織的主體擴(kuò)展

所謂雙重管理體制是指每一個(gè)正式的環(huán)保組織都必須依靠在一個(gè)與之相關(guān)的業(yè)務(wù)主管部門，受其業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并在相應(yīng)層級的民政部門登記管理機(jī)關(guān)進(jìn)行登記注冊，接受其監(jiān)督。新《環(huán)保法》以及“司法解釋”對環(huán)境公益訴訟的主體資格進(jìn)行了較為嚴(yán)格的限制，據(jù)此有學(xué)者考證，我國目前有 700余家環(huán)保組織符合環(huán)境公益訴訟主體資格，但另據(jù)“自然之友”從2014年6月搭建的環(huán)境公益訴訟支持網(wǎng)絡(luò)的不完全統(tǒng)計(jì)，符合資格的僅有十余家[4]，還包括一些沒有訴訟意愿的組織。造成這種尷尬局面的原因是我國對社會組織實(shí)行嚴(yán)格的登記和管理制度，導(dǎo)致很多環(huán)保組織找不到掛靠單位，無法在民政部登記，而只在工商部門注冊或者掛靠為二級社團(tuán)甚至未注冊?？傮w而言，由于雙重管理體制的嚴(yán)重束縛，致使參與環(huán)境公益訴訟的環(huán)保組織主體難以擴(kuò)展，造成大量的制度性浪費(fèi)。

（四）行政管理限制環(huán)保組織的獨(dú)立性參與

我國有相當(dāng)一部分的環(huán)保組織是由政府發(fā)起的，接受政府的指導(dǎo)和管理。據(jù)調(diào)查，只有30%的在政府支持下建立的環(huán)保組織愿意通過環(huán)境公益訴訟來維護(hù)公民的環(huán)保權(quán)益，絕大一部分有政府背景的環(huán)保組織還是受制于政府的行政權(quán)力，不愿提起環(huán)境公益訴訟。環(huán)保組織參與訴訟的主觀意愿不強(qiáng)與政府的行政壓力有密切關(guān)系[5]。于是，我們發(fā)現(xiàn)政府與環(huán)保組織在參與環(huán)境公益訴訟時(shí)形成一個(gè)悖論：環(huán)保組織所提起的無論是針對污染企業(yè)的民事公益訴訟或是針對行政部門的行政公益訴訟（尚未立法），其利害結(jié)果均直接或間接地與政府發(fā)生關(guān)系，政府若以其行政權(quán)力對環(huán)保組織的行為進(jìn)行干預(yù)，環(huán)保組織因自身利益考慮，是否放棄訴訟？如果放棄，則背離環(huán)保公益的原則和宗旨；如果不放棄，則必然招致來自政府的多方壓力，生存堪憂。環(huán)保組織在雙重管理體制的重壓下喪失了獨(dú)立性，導(dǎo)致訴訟參與舉步維艱。

（五）環(huán)保組織專業(yè)人才嚴(yán)重不足

在人力資源數(shù)量上看，環(huán)保組織普遍沒有專職人員，同時(shí)，由于我國社會組織普遍存在的對志愿者資源利用效率不高的因素，環(huán)保社會組織的志愿者利用效果也差強(qiáng)人意，可供利用的人力資源數(shù)量極其有限。在人力資源質(zhì)量上看，環(huán)境公益訴訟所涉及的專業(yè)領(lǐng)域相當(dāng)廣泛，包括管理學(xué)、法學(xué)、環(huán)境學(xué)等，多個(gè)學(xué)科門類的交叉考量和綜合運(yùn)用，對環(huán)境公益訴訟的提起者——環(huán)保組織作出了相當(dāng)高的要求，致使一般環(huán)保組織遭遇人才能力困境?！白匀恢选焙途G家園組織在提起南平生態(tài)破壞案時(shí)，絕大程度上是倚賴南平市人民檢察院、中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心的專業(yè)支持，從前期考證、司法鑒定到中期開庭訴訟以及后期的證據(jù)完善等，都不乏這兩者的身影，這從側(cè)面顯示出當(dāng)前環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟的人力資源薄弱現(xiàn)狀。

（六）環(huán)保組織面臨嚴(yán)峻的資金困境

作為非營利性組織的環(huán)保社會組織，其資金來源主要為會員繳納的會費(fèi)、社會捐贈以及政府的資金支持等，但是多數(shù)環(huán)保社會組織的社會認(rèn)識度不高，社會影響力較低，導(dǎo)致社會及企業(yè)捐贈資金甚少，而政府對環(huán)保社會組織的支持也多局限于提供宣傳服務(wù)、活動場地等，真正的資金支持相當(dāng)疲軟，資金籌集向來成為環(huán)保社會組織的頭等難題。環(huán)保社會組織的自身運(yùn)行經(jīng)費(fèi)已然捉襟見肘，如若再參與牽涉復(fù)雜利益關(guān)系的環(huán)境公益訴訟，高額的鑒定費(fèi)用、訴訟費(fèi)用將使多數(shù)環(huán)保社會組織難堪重負(fù)、望而卻步。2013年，作為原告的“自然之友”在云南省提起了一場環(huán)境公益訴訟，鑒定公司為其提供了高達(dá)700萬元的鑒定報(bào)價(jià)，而“自然之友”在2011年的全年總支出也才500萬元，強(qiáng)烈的數(shù)字對比顯示出的環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟將面臨的嚴(yán)峻資金困境。

四、優(yōu)化環(huán)保組織參與訴訟的路徑分析

（一）完善法律法規(guī)，保障環(huán)保組織依法參與

破解環(huán)保組織代表社會公益法理依據(jù)不足的困境，迫切地需要加快《社會組織法》的立法和出臺[6]。目前，針對社會組織的管理，國家已經(jīng)相繼出臺了《社會團(tuán)體管理管理?xiàng)l例》、《基金會管理?xiàng)l例》以及《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等三大條例，但尚未出臺關(guān)于社會組織核心法律——《社會組織法》，在中國公民社會愈發(fā)顯現(xiàn)、社會組織愈發(fā)活躍的今天，國家應(yīng)該果斷地抓住時(shí)機(jī)，推動立法。正如當(dāng)年《公司法》的頒布，及時(shí)為我國的經(jīng)濟(jì)體制改革規(guī)范現(xiàn)代公司體制，并最終建成市場經(jīng)濟(jì)制度，當(dāng)前國家應(yīng)當(dāng)及時(shí)推動《社會組織法》立法，明確社會組織的社會公益代表的角色，促進(jìn)現(xiàn)代社會組織體制的形成，以保障環(huán)保組織的依法參與。

同時(shí)，完善環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟的法律法規(guī)，進(jìn)一步明確環(huán)保組織的訴訟權(quán)利?！耙婪ㄐ袨椤笔欠ㄖ螄业闹匾獪?zhǔn)則之一，做到“依法行為”必先實(shí)現(xiàn)“有法可依”。通過司法實(shí)踐和案例總結(jié)，重點(diǎn)關(guān)注和審視《民事訴訟法》、新《環(huán)保法》以及兩高“司法解釋”中的相關(guān)規(guī)定，積極主動地加以完善。如本文中提到的關(guān)于“五年”的規(guī)定，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)通過修改法律、做出說明等方式，向社會提出解釋意見，避免產(chǎn)生歧義和誤解造成不必要的內(nèi)耗和麻煩。

此外，進(jìn)一步降低環(huán)保組織參與訴訟的門檻，鼓勵(lì)環(huán)保組織參與訴訟。當(dāng)前我國已經(jīng)進(jìn)入全面深化改革的深水區(qū)，進(jìn)一步創(chuàng)新社會治理方式方法，提升治理現(xiàn)代化水平是全社會的共識。環(huán)保組織是社會治理的主體之一，在社會治理過程中扮演著十分重要的角色。立法者應(yīng)該繼續(xù)降低環(huán)保組織參與訴訟的門檻，鼓勵(lì)更多的環(huán)保組織參與到環(huán)境公益訴訟中來，參與到環(huán)境保護(hù)中來，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（二）改革管理體制，優(yōu)化環(huán)保組織訴訟環(huán)境

一方面，進(jìn)一步落實(shí)社會組織直接登記制度。2013年3月10日，國務(wù)院明確規(guī)定四類社會組織直接登記制度，環(huán)保社會組織作為公益慈善類也被涵蓋進(jìn)直接登記的范圍。直接登記是指符合條件的社會組織可以直接向相關(guān)民政部門登記注冊，無需再提供“業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)文件”、“業(yè)務(wù)主管單位同意設(shè)立的文件”等，弱化了掛靠業(yè)務(wù)主管單位的登記門檻限制，應(yīng)當(dāng)說這是一項(xiàng)利好制度改革。因此，要繼續(xù)落實(shí)該項(xiàng)登記制度，進(jìn)一步減輕手續(xù)、減少條件，讓更多的環(huán)保組織可以不用因?yàn)閲?yán)苛的條件而注冊于工商部門甚至未注冊成為“黑戶口”，可以合法身份平等享受政府鼓勵(lì)和支持政策，并積極參與到環(huán)境保護(hù)事業(yè)中來。

另一方面，改革業(yè)務(wù)主管部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)制度。直接登記制度并非完全拋棄業(yè)務(wù)主管部門的管理體制，相應(yīng)的業(yè)務(wù)主管部門依然需要監(jiān)督和引導(dǎo)社會組織的日常活動，政府的干預(yù)問題還將長期存在。為此，筆者提出兩點(diǎn)改革意見：一是拓寬業(yè)務(wù)主管部門的授權(quán)范圍。社會組織的業(yè)務(wù)主管部門主體一般限定于政府行政部門，這很可能演化為前文所述的悖論，可以嘗試將環(huán)保組織的業(yè)務(wù)主管部門延伸至中華環(huán)保聯(lián)合會、“自然之友”等大型全國性環(huán)保組織，實(shí)現(xiàn)更具針對性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，也避免出現(xiàn)過度的行政干預(yù)。二是為政府建立的環(huán)保組織“松綁”。政府應(yīng)當(dāng)還原這類環(huán)保社會組織的活動空間，減少政府部門的行政干預(yù)，保證環(huán)保社會組織的獨(dú)立性[7]。這類社會組織可以繼續(xù)為政府的政策性工作提供協(xié)助，如環(huán)保宣傳、教育等，也應(yīng)該承擔(dān)法律賦予的提起環(huán)境公益訴訟的責(zé)任。

（三）加強(qiáng)扶持力度，提升環(huán)保組織訴訟能力

首先，加強(qiáng)對環(huán)保組織工作人員的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，提升環(huán)保組織訴訟能力。結(jié)合環(huán)保部《關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》中“加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)”的要求，政府部門應(yīng)該引導(dǎo)環(huán)保組織充分借鑒各專業(yè)領(lǐng)域的研究成果，聯(lián)合諸如中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心等公益組織，以及法院、檢察院等司法部門，在環(huán)保社會組織內(nèi)部建立業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)的長效機(jī)制，提高環(huán)保組織工作人員的業(yè)務(wù)水平。

其次，建立環(huán)境公益訴訟基金制度，為環(huán)保組織提供長效的資金支持。借鑒南平生態(tài)案的做法，“自然之友”成立環(huán)境公益訴訟支持基金，基金重點(diǎn)資助對象為符合環(huán)境公益訴訟起訴資格的環(huán)保組織。基金主要用于提起訴訟的費(fèi)用，包括調(diào)研、取證、聘請專家等?；鹬贫鹊脑O(shè)計(jì)可應(yīng)用基金滾動支持模式，在這種模式下，可先對一件環(huán)境公益訴訟案提供前期的成本支持，待該案件勝訴且獲得勝訴案件成本補(bǔ)償后，再從該補(bǔ)償中補(bǔ)回當(dāng)初基金支持的訴訟案件成本，以為下一個(gè)環(huán)境公益訴訟案件提供辦案基金。

再次，完善訴訟費(fèi)用減免制度，減輕環(huán)保組織的訴訟資金壓力。依據(jù)“司法解釋”等相關(guān)法律法規(guī)，建議在環(huán)境公益訴訟的相關(guān)規(guī)定中完善訴訟費(fèi)用減免制度：一是降低訴訟費(fèi)用計(jì)算比例；二是全面適用訴訟費(fèi)用緩交；三是一定條件下指定被告預(yù)交訴訟費(fèi)用；四是規(guī)定鑒定費(fèi)用被告預(yù)交；五是被訴案件采取相應(yīng)的減免制度。運(yùn)用以上制度措施，改善涉事企業(yè)以“經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢”壓倒環(huán)保組織“經(jīng)濟(jì)劣勢”帶來的“不平等”的現(xiàn)狀，著力提升環(huán)保社會組織環(huán)境公益訴訟的參與水平。

五、結(jié)語

無論是漳州案雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議，或是南平案立案成功并進(jìn)入質(zhì)證環(huán)節(jié)，都向我們表明環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟的能力完成了質(zhì)的飛躍。在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，以公民社會為理論背景，透視治理現(xiàn)代化，強(qiáng)調(diào)環(huán)保組織的參與并非排斥政府、市場的力量，恰恰要突破法律規(guī)范下的常規(guī)思維——環(huán)保組織是提起訴訟的“唯一主體”，運(yùn)用社會治理的主體多元互動方式提供新思路：正如南平案中的環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟，行政部門（當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門）提供幫助，檢察部門（南平市檢察院）提供指導(dǎo)，其他社會力量（中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心）協(xié)同支持，這樣一種多部門、多主體的協(xié)同配合構(gòu)建起現(xiàn)代化的治理格局。

當(dāng)然，現(xiàn)今首要的是克服和完善環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟的困境和問題，探尋優(yōu)化參與的路徑，提高參與的質(zhì)量和效率。在此基礎(chǔ)上，我們還要很多問題值得探討：環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟，其他主體如何協(xié)同參與？由包括環(huán)保組織在內(nèi)的社會組織組成的社會力量是否會發(fā)生薩拉蒙稱之為慈善不足的“志愿失靈”？等等，這些問題都將成為今后研究的方向和重點(diǎn)。

[1] 徐祥民, 陶衛(wèi)東.生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境公益訴訟[M].北京: 知識產(chǎn)權(quán)出版社, 2011: 34-60.

[2] 別濤.中國環(huán)境公益訴訟及其立法設(shè)想[J].中國環(huán)境法治, 2006（1）: 32-40.

[3] 胡靜.新《環(huán)保法》生效后首例環(huán)境民事公益訴訟案件之評析[J].環(huán)境保護(hù), 2015(16): 54-56.

[4] 葛楓, 王惠詩涵, 馬榮真.知性而行——新環(huán)保法下環(huán)境民事公益訴訟的梳理[J].綠葉, 2015(8): 51-58.

[5] 王燦發(fā), 程多威.新《環(huán)境保護(hù)法》下環(huán)境公益訴訟面臨的困境及其破解[J].法律適用, 2014(8): 46-51.

[6] 王名.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)盡快啟動社會組織法立法程序[J].經(jīng)濟(jì)界, 2015(3): 18-19.

[7] 俞可平.中國公民社會：概念、分類與制度環(huán)境[J].中國社會科學(xué), 2006(1): 109-123.

(責(zé)任編校：葉景林)

D20.4

：A

：1674-327X (2017)01-0007-04

10.15916/j.issn1674-327x.2017.01.003

2016-07-29

曾煌林(1992-)，男，福建泉州人，碩士生。

時(shí)間：2016-12-13 16:10:29；

http://www.cnki.net/kcms/detail/21.1415.C.20161213.1610.008.html