王博

摘要：損害生態(tài)終身追責(zé)制度是健全環(huán)境保護(hù)法規(guī)、推進(jìn)生態(tài)文明體系建設(shè)的關(guān)鍵，公共資源理論是該制度的理論基礎(chǔ)。盡快建立損害生態(tài)追責(zé)制度，規(guī)范相關(guān)行政行為，已成為學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界的共識(shí)。本研究首先嘗試界定損害生態(tài)終身追責(zé)制度，并通過(guò)公共資源理論闡述該制度的理論基礎(chǔ)，從而為健全、完善該追責(zé)制度提出了政策建議。

關(guān)鍵詞：損害生態(tài)終身追責(zé)制度；公共資源理論；生態(tài)文明體系

中圖分類號(hào)：F322 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0439-8114（2016）21-5690-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.21.063

Analysis on Lifelong Responsibility System for Ecological Damage

Based on the Theory of Public Resources

WANG Si-bo

（Department of Rural Development， Graduate School of Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 102488， China）

Abstract：Lifelong responsibility system for ecological damage is critical to improve the environmental protection laws and promote the construction of ecological civilization system， and the theory of public resources is the theoretical basis of the system. As soon as possible to establish an responsibility system for ecological damage， and regulate the related administrative actions， has become the consensus in the academic and practical circles. It was the first attempt to define the connotation of lifelong responsibility system for ecological damage， and then analyze the system's theoretical basis from the theory of public resources， and thereby put forward political suggestions for improvement and perfection of the responsibility system.

Key words： lifelong responsibility system for ecological damage； theory of public resources； Ecological civilization system

19世紀(jì)70年代后期，改革開(kāi)放促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，但由于對(duì)資源嚴(yán)重的依賴性，致使發(fā)展過(guò)程中存在嚴(yán)重的隱患，生態(tài)破壞問(wèn)題隨之產(chǎn)生，生態(tài)保護(hù)的法制化進(jìn)程勢(shì)在必行。央視網(wǎng)消息報(bào)道稱，2015年7月初，習(xí)近平主席主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議，會(huì)議主題是落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害追責(zé)制度，開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)，并強(qiáng)調(diào)無(wú)論提拔或退休，損害生態(tài)必須追責(zé)。損害生態(tài)終身追責(zé)制度的落地，不僅能有效約束、監(jiān)督相關(guān)負(fù)責(zé)人在工作中忽視生態(tài)、急功近利追求政績(jī)的行為，而且對(duì)推進(jìn)綠色化、生態(tài)文明建設(shè)也具有重大意義。相關(guān)部門(mén)應(yīng)建立與預(yù)防、監(jiān)管機(jī)制體系相結(jié)合的損害生態(tài)終身追責(zé)制度、規(guī)范離任審計(jì)工作、探索綜合審計(jì)模式，創(chuàng)新政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系、設(shè)立生態(tài)恢復(fù)基金。

1 公共資源理論

物品類型決定生產(chǎn)者和消費(fèi)者面臨迥異的激勵(lì)與約束條件[1]。依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，物品可分為公共物品和私人物品兩種類型。公共物品理論是研究公共事務(wù)的一種現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論[2]。由于公共資源，如濕地、森林以及海洋等資源與準(zhǔn)公共物品有必然聯(lián)系，所以首先對(duì)公共物品理論進(jìn)行介紹。

1.1 公共物品及準(zhǔn)公共物品界定

公共物品的兩大特性，即消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性[3]。消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性表示隨著消費(fèi)者數(shù)量增加不會(huì)影響個(gè)體消費(fèi)者的消費(fèi)水平，亦或增加消費(fèi)者數(shù)量的邊際成本為零；消費(fèi)的非排他性表示某物品的消費(fèi)不具有排除其他人的條件，任何人都有隨時(shí)使用的可能。同時(shí)具有兩種特性的公共物品為純公共物品，狹義的公共物品概念是指純公共物品，有相當(dāng)數(shù)量的物品介于兩者之間，不屬于純公共物品和純私人物品，此類物品統(tǒng)稱為準(zhǔn)公共物品[4]。廣義的公共物品包括純公共物品和準(zhǔn)公共物品。準(zhǔn)公共物品依其特性可分為兩類，即一類為具有消費(fèi)的非排他性，但具有消費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性，稱為可擁有物品；另一類是具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性，但具有消費(fèi)的排他性，可稱為俱樂(lè)部物品[5]。

1.2 公共資源的界定

濕地、海洋、草地、土地、森林、礦產(chǎn)等公共資源都屬于準(zhǔn)公共物品。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，公共資源是指滿足以下兩個(gè)條件的自然資源：一是這些資源不為任何個(gè)人或企業(yè)組織所擁有；二是社會(huì)成員可以自由地利用這些資源[6]。這兩個(gè)條件決定了公共資源具備了非排他性的特點(diǎn)，但卻不具備非競(jìng)爭(zhēng)性的特征，即具備競(jìng)爭(zhēng)性特征。公共資源的非排他性使得在可利用資源有限的情況下，若一個(gè)人增加對(duì)資源的利用，那么留給其他使用者的資源就自然減少，競(jìng)爭(zhēng)性的特征“迫使”個(gè)體使用者不得不增加對(duì)公共資源的開(kāi)采量。以上特性導(dǎo)致公共資源市場(chǎng)失靈現(xiàn)象明顯，即一些社會(huì)成員因其他成員對(duì)公共資源的使用而遭受到損失時(shí)，他們卻無(wú)法為此得到補(bǔ)償，這就是成本的外部化，或稱外部效應(yīng)[7]。

2 損害生態(tài)終身追責(zé)制度

損害生態(tài)終身追責(zé)制度仍處在探索階段，目前學(xué)術(shù)界還沒(méi)有關(guān)于其公認(rèn)、權(quán)威的釋義，結(jié)合環(huán)境保護(hù)法及相關(guān)法律文件，本研究嘗試闡述損害生態(tài)環(huán)境終身追責(zé)的定義，即地方政府機(jī)構(gòu)在其所管轄的部門(mén)內(nèi)，及其地方干部在其工作范圍內(nèi)因故意、過(guò)失等沒(méi)有正確履行其生態(tài)環(huán)境責(zé)任或者生態(tài)環(huán)境責(zé)任缺失而造成地方生態(tài)被破壞，或者人民生命財(cái)產(chǎn)受到威脅，給當(dāng)?shù)卦斐刹涣己蠊男袨?，而?yīng)對(duì)其進(jìn)行終身追責(zé)的制度。

建立責(zé)任終身追究制度，對(duì)生態(tài)意識(shí)薄弱、盲目決策、造成嚴(yán)重后果的官員，不但追究其責(zé)任，而且應(yīng)該終身追究?！敖K身”含義[8]即領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間以犧牲環(huán)境換取政績(jī)者，即使轉(zhuǎn)任、升遷，退居二線，甚至退休、離職，也要為在其任職期間，因有意或者過(guò)失造成的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題負(fù)責(zé)，堅(jiān)持功過(guò)分明、問(wèn)責(zé)到底，絕不姑息。問(wèn)責(zé)制度的關(guān)鍵在于提高官員環(huán)保意識(shí)，從而監(jiān)督官員對(duì)環(huán)保責(zé)任的履行。

3 公共資源理論是生態(tài)追責(zé)制度的理論基礎(chǔ)

3.1 實(shí)施損害生態(tài)終身追責(zé)制度是緩解市場(chǎng)失靈的必要手段

生態(tài)環(huán)境屬于公共資源，其有別于私人物品，不具有“排他性”和“競(jìng)用性”。就公共資源而論，經(jīng)濟(jì)參與者同時(shí)享有共同的生態(tài)環(huán)境資源，參與者之間就公共資源使用得到效用具有極強(qiáng)的相關(guān)性，該市場(chǎng)缺乏調(diào)控公共資源達(dá)到最優(yōu)化配置的內(nèi)在機(jī)制[9]。

近年來(lái)，全國(guó)生態(tài)環(huán)境整體質(zhì)量下降，資源緊缺、災(zāi)難頻發(fā)，其重要原因是官員在決策時(shí)，有意逃避或忽略生態(tài)資源開(kāi)發(fā)的社會(huì)成本，過(guò)度開(kāi)發(fā)、利用、破壞生態(tài)資源，致人民利益受到侵害。損害生態(tài)終身追責(zé)制度的實(shí)施能夠有效監(jiān)督、約束、規(guī)范相關(guān)負(fù)責(zé)人的執(zhí)政行為，促使相關(guān)人員關(guān)注生態(tài)資源開(kāi)發(fā)存在的社會(huì)成本，對(duì)成本進(jìn)行合理分?jǐn)?，并能夠延長(zhǎng)官員承擔(dān)相關(guān)責(zé)任的時(shí)間維度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色化、可持續(xù)、健康發(fā)展。

3.2 實(shí)施損害生態(tài)終身追責(zé)制度能夠有效遏制“公地悲劇”的發(fā)生

在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，由于邊際私人收益和邊際社會(huì)收益差別，致使索取的生態(tài)環(huán)境資源超出了生態(tài)承受能力，最終導(dǎo)致“公地悲劇”發(fā)生[9]。如圖1所示，假定MP表示開(kāi)發(fā)生態(tài)資源的邊際收益曲線，AP為多開(kāi)發(fā)單位生態(tài)資源的經(jīng)濟(jì)收益曲線，P為單位生態(tài)資源開(kāi)發(fā)使用成本。如果生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)、責(zé)任制度明晰，官員在決策開(kāi)發(fā)程度時(shí)會(huì)選擇有效開(kāi)發(fā)、占有量a，使得開(kāi)發(fā)生態(tài)資源的邊際收益MP等于單位生態(tài)資源的使用成本P。但目前中國(guó)生態(tài)資源開(kāi)發(fā)的產(chǎn)權(quán)、責(zé)任制度還不成熟，政府決策生態(tài)資源開(kāi)發(fā)、利用時(shí)會(huì)超過(guò)最優(yōu)量a，增加至利潤(rùn)為0的均衡開(kāi)發(fā)、占有量b，此時(shí)生態(tài)開(kāi)發(fā)、利用超過(guò)地區(qū)承受能力，最終導(dǎo)致“公地悲劇”事件發(fā)生較為頻繁。

生態(tài)環(huán)境屬于公共資源，中國(guó)政府是生態(tài)公共資源的惟一管理者，政府對(duì)生態(tài)公共資源管理具有決定性作用。以“資源詛咒”現(xiàn)象為例，“資源詛咒”是“公地悲劇”的一種情況，此現(xiàn)象在中國(guó)能源富集地區(qū)較為普遍，如遼寧阜新、甘肅玉門(mén)、內(nèi)蒙古鄂爾多斯等地。政府為了加速本地國(guó)民生產(chǎn)總值的提升，過(guò)度攫取本地能源，能源的過(guò)度開(kāi)采使得地區(qū)生產(chǎn)總值有所提高，但地區(qū)生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展受到威脅，最終導(dǎo)致該地變?yōu)椴幻?。損害生態(tài)終身追責(zé)制度的實(shí)施，不僅能夠有效引導(dǎo)政府對(duì)生態(tài)資源合理開(kāi)發(fā)，同時(shí)也能提高官員對(duì)地區(qū)未來(lái)可持續(xù)發(fā)展的責(zé)任感，從而有效遏制“公地悲劇”發(fā)生。

3.3 實(shí)施損害生態(tài)終身追責(zé)制度能夠避免“免費(fèi)乘車(chē)”現(xiàn)象

經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的私人成本小于該活動(dòng)所造成的社會(huì)成本，這種性質(zhì)的外部影響被稱為“外部不經(jīng)濟(jì)”?！巴獠坎唤?jīng)濟(jì)”在生活生產(chǎn)活動(dòng)中普遍存在，“有人消費(fèi)，沒(méi)人買(mǎi)單”情況時(shí)有發(fā)生，免費(fèi)乘車(chē)現(xiàn)象在公共資源領(lǐng)域較為嚴(yán)重[9]。中國(guó)法制不斷完善，但至今，參與者在生態(tài)資源開(kāi)發(fā)、利用、破壞中應(yīng)承擔(dān)責(zé)任尚屬空白，對(duì)公共資源的社會(huì)成本缺乏權(quán)威的評(píng)價(jià)衡量機(jī)制與支付機(jī)制。官員忽視生態(tài)資源社會(huì)成本，釀成悲劇的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。由于缺乏生態(tài)資源開(kāi)發(fā)責(zé)任機(jī)制，加之環(huán)境問(wèn)題存在滯后性，官員在決策規(guī)劃時(shí)只注重決策行為應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)成本，而忽視決策行為的生態(tài)環(huán)境成本，如圖2所示。MC為經(jīng)濟(jì)行為的邊際成本，MC+ME為涵蓋生態(tài)環(huán)境成本的經(jīng)濟(jì)行為總體邊際成本，相關(guān)負(fù)責(zé)人員決策政策執(zhí)行程度時(shí)，應(yīng)充分考慮生態(tài)資源成本，將政策執(zhí)行程度控制在a1位置。但現(xiàn)實(shí)中，政府官員為了提升本地區(qū)生產(chǎn)總值，往往忽略生態(tài)成本，庇護(hù)污染企業(yè)，將政策執(zhí)行程度決策在a2位置，政策執(zhí)行的生態(tài)損耗超過(guò)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境承受能力，導(dǎo)致地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化、甚至崩潰，給人民生命財(cái)產(chǎn)和人身安全帶來(lái)威脅，給國(guó)家造成不可估量的損失。

中國(guó)一些地區(qū)，官員由于生態(tài)責(zé)任缺失或者是決策失誤，致使河流、荒山、荒漠等公共資源變成了工廠企業(yè)、生活垃圾堆放的場(chǎng)所。地方政府只注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不顧人民生命健康、安全，在地區(qū)過(guò)度引進(jìn)、批準(zhǔn)污染企業(yè)生產(chǎn)，超過(guò)地區(qū)生態(tài)承受能力，生態(tài)環(huán)境平衡機(jī)制遭遇挑戰(zhàn)。由于環(huán)境污染，當(dāng)?shù)厝嗣竦慕】凳艿酵{，成為了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的犧牲品。損害生態(tài)終身追責(zé)制度的實(shí)施提高官員社會(huì)責(zé)任感，引導(dǎo)官員關(guān)注人民健康狀況，考慮政策實(shí)施的負(fù)外部性。同時(shí)促使官員正確評(píng)估經(jīng)濟(jì)行為的生態(tài)環(huán)境成本，使地區(qū)經(jīng)濟(jì)行為、生態(tài)環(huán)境開(kāi)發(fā)達(dá)到最優(yōu)配置，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色化及社會(huì)福利最大化。

4 實(shí)施損害生態(tài)終身追責(zé)制度政策建議

4.1 建立與預(yù)防、監(jiān)管機(jī)制體系相結(jié)合的損害生態(tài)終身追責(zé)制度

終身追責(zé)制度以經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共資源理論為基礎(chǔ)，使生態(tài)資源的責(zé)任明晰，提高官員的生態(tài)責(zé)任意識(shí)，優(yōu)化官員的決策行為。但損害生態(tài)終身追責(zé)制存在事后追責(zé)難、取證難的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。終身追責(zé)機(jī)制更主要的作用在于其威懾力，缺乏預(yù)防能力。一旦造成嚴(yán)重的環(huán)境污染，再嚴(yán)厲、再到位的追責(zé)都無(wú)法彌補(bǔ)已造成的損失。所以，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面，除了建立損害生態(tài)終身追責(zé)制，還應(yīng)該建立一整套與追責(zé)制度相結(jié)合科學(xué)合理的預(yù)防、監(jiān)管機(jī)制體系。具體應(yīng)做到：①監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)該明確監(jiān)督管理重點(diǎn)對(duì)象、區(qū)域、內(nèi)容，通過(guò)暗訪、調(diào)研，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)取證，對(duì)相關(guān)不當(dāng)行為進(jìn)行制止，同時(shí)對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行追責(zé)審查。②完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，關(guān)鍵是要通過(guò)全面設(shè)點(diǎn)、全國(guó)聯(lián)網(wǎng)、自動(dòng)預(yù)警、依法追責(zé)，形成政府主導(dǎo)、部門(mén)協(xié)同、社會(huì)參與、公眾監(jiān)督的新格局，為環(huán)境保護(hù)提供科學(xué)依據(jù)。利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立實(shí)時(shí)、公開(kāi)舉報(bào)系統(tǒng)，對(duì)提供有價(jià)值信息的舉報(bào)人給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。③加強(qiáng)官員社會(huì)公德教育，提高其群體的道德水平，通過(guò)媒體群眾監(jiān)督、道義勸說(shuō)等方式，提高政府官員的社會(huì)責(zé)任感與自我監(jiān)督意識(shí)。

4.2 規(guī)范離任審計(jì)工作執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)

離任審計(jì)工作是實(shí)施損害生態(tài)終身追責(zé)制度的重要組成部分，監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部守法守紀(jì)、守規(guī)盡責(zé)，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)集約利用和生態(tài)環(huán)境安全。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》，使得領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)有章可循。但目前離任審計(jì)制度的可行性尚不確定，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)該通過(guò)理論與實(shí)踐探索，盡快探索并制定一套比較成熟、可行性強(qiáng)的審計(jì)方案，明確獎(jiǎng)懲辦法及標(biāo)準(zhǔn)，并出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，將成熟的離任審計(jì)評(píng)價(jià)體系在全國(guó)范圍推廣[10]。明確領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任范圍，建立離任審計(jì)與任中審計(jì)、經(jīng)濟(jì)審計(jì)、廉潔審計(jì)等多種審計(jì)方式相結(jié)合的綜合審計(jì)評(píng)價(jià)體系。具體應(yīng)做到：①保障審計(jì)體制有效運(yùn)行，將國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與政府行政機(jī)構(gòu)完全剝離，地方各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)由地方各級(jí)人大常委會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)地方人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，保障審計(jì)行政執(zhí)法力度。②加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員的培訓(xùn)力度，不斷提高審計(jì)工作人員職業(yè)素養(yǎng)，改善審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)。③推行審計(jì)結(jié)果公告制度，提高政府管理的公開(kāi)性和透明度，讓公共資源審計(jì)的結(jié)果接受社會(huì)輿論的監(jiān)督。

4.3 創(chuàng)新政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系

中國(guó)現(xiàn)行的以地區(qū)生產(chǎn)總值為重心的政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系，導(dǎo)致官員往往以犧牲群眾健康和破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，換來(lái)短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。實(shí)行終身責(zé)任追究制度，需要建立科學(xué)的官員生態(tài)政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系，堅(jiān)決把空氣質(zhì)量、水土流失、資源消耗量、生態(tài)狀況等體現(xiàn)地區(qū)綠色化、生態(tài)文明現(xiàn)狀的指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，進(jìn)而將生態(tài)文明納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)體系，將考核結(jié)果與干部的提拔任用相掛鉤，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)關(guān)注生態(tài)文明問(wèn)題，意識(shí)到生態(tài)環(huán)境的重要性[11]。具體應(yīng)做到：①規(guī)范生態(tài)文明評(píng)價(jià)體系與考評(píng)辦法，根據(jù)地區(qū)特點(diǎn)將測(cè)評(píng)體系指標(biāo)化、標(biāo)準(zhǔn)化，使其具有較強(qiáng)的操作性與可行性。②構(gòu)建生態(tài)文明測(cè)評(píng)的賞罰體制，強(qiáng)化相關(guān)執(zhí)法、行政力度。

4.4 設(shè)立生態(tài)恢復(fù)基金

生態(tài)環(huán)境是公共產(chǎn)品，向社會(huì)提供良好的環(huán)境是政府職責(zé)。損害生態(tài)環(huán)境終身追責(zé)制度是為了避免相關(guān)責(zé)任人在享受權(quán)利的同時(shí)，忽視保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任和義務(wù)，該制度是為了維護(hù)公眾利益，挽回公眾損失，其在審理過(guò)程中的鑒定費(fèi)用、核算費(fèi)用等審理費(fèi)用應(yīng)由財(cái)政、社會(huì)以及涉事行政人員、企業(yè)、公民共同承擔(dān)。根據(jù)國(guó)家《公益信托法規(guī)》規(guī)定，應(yīng)該在各省、市部門(mén)建立“生態(tài)環(huán)境行政案件審理公益基金”，該基金主要來(lái)源于當(dāng)?shù)卣?cái)政投入、社會(huì)募捐資金以及對(duì)失職行政人員、相關(guān)責(zé)任人的處罰。其可用于破壞環(huán)境行政案件審理與恢復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境。

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