任冬梅

2016年蔡英文成為臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人，其對(duì)外政策的主軸是“倚美聯(lián)日抗大陸”，妄圖倚靠美日拓展所謂“國(guó)際空間”，并大力推動(dòng)“新南向政策”，試圖減少對(duì)大陸的結(jié)構(gòu)性依賴。但由于蔡英文當(dāng)局拒不承認(rèn)“九二共識(shí)”，且在“外交”路線上由馬英九當(dāng)局的“活路外交”變?yōu)椤叭嵝耘_(tái)獨(dú)外交”，導(dǎo)致臺(tái)對(duì)外交往深陷尷尬境地。未來(lái)蔡當(dāng)局將繼續(xù)推行“倚美聯(lián)日抗大陸”的政策，在美國(guó)對(duì)臺(tái)政策不確定性增大的情況下，日本因素或大幅上升。但在當(dāng)前國(guó)際政治格局的制約下，臺(tái)灣只能淪為美日的“棋子”，其對(duì)外交往之路也只能是越走越窄。

2016年12月12日，中國(guó)外交部長(zhǎng)王毅表示，對(duì)于特朗普與蔡英文通話事件，中方高度關(guān)注事態(tài)的發(fā)展。

以“踏實(shí)外交”鞏固“邦誼”

蔡英文上臺(tái)后，于6月24日至7月2日出訪了巴拿馬和巴拉圭，并提出“踏實(shí)外交”的新政策?！案笨偨y(tǒng)”陳建仁在8月中旬訪問(wèn)多米尼加，此后不足一月時(shí)間內(nèi)再度出訪梵蒂岡。此外，9月1日臺(tái)“外交部長(zhǎng)”李大維以蔡“特使”身份前往圣多美和普林西比，并改派吳志中代替李出訪布基納法索。在出訪經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重透支的情況下如此頻繁“出訪”，蔡當(dāng)局“固邦”意味濃厚。蔡“踏實(shí)外交”政策表面看是以“低調(diào)不挑釁”的柔軟姿態(tài)，通過(guò)經(jīng)貿(mào)和“民主價(jià)值”等手段“固邦”，實(shí)則是以“務(wù)實(shí)”“柔性臺(tái)獨(dú)”取代陳水扁時(shí)期的“沖撞外交”“硬性臺(tái)獨(dú)”，試圖讓“臺(tái)獨(dú)”暗度陳倉(cāng)。蔡英文的這種“外交”政策，使得僅存不多的“邦交國(guó)”與臺(tái)灣“斷交”的傳聞甚囂塵上，島內(nèi)各界對(duì)其質(zhì)疑和批評(píng)之聲四起。12月20日，圣多美和普林西比宣布與臺(tái)灣“斷交”。蔡英文雖宣稱不再對(duì)“友邦”采取單向金援，但據(jù)巴拿馬駐臺(tái)“大使館”披露，臺(tái)灣捐贈(zèng)巴拿馬警署45輛警車、直升機(jī)專用滅火器等物資，據(jù)評(píng)估，僅警車價(jià)值就超過(guò)3000萬(wàn)新臺(tái)幣。

提升與美日的實(shí)質(zhì)關(guān)系

蔡英文執(zhí)政以來(lái)，提升了與美日的實(shí)質(zhì)關(guān)系，表現(xiàn)如下：

一是任命重量級(jí)人物經(jīng)營(yíng)對(duì)美、對(duì)日關(guān)系。蔡英文的兩岸及對(duì)外團(tuán)隊(duì)，包括“國(guó)安會(huì)秘書長(zhǎng)”吳釗燮、“總統(tǒng)府秘書長(zhǎng)”林碧炤、“國(guó)防部長(zhǎng)”馮世寬、“外交部長(zhǎng)”李大維、陸委會(huì)主委張小月等人，均有較深厚的美國(guó)背景。蔡英文又指派謝長(zhǎng)廷、邱義仁等黨內(nèi)知日派要角“駐日”和掌管亞?wèn)|關(guān)系協(xié)會(huì)，顯示出其對(duì)日本的重視以及深化臺(tái)日關(guān)系的企圖心。

二是提升交往層級(jí)并互動(dòng)頻繁。6月5日，美國(guó)聯(lián)邦參議院軍事委員會(huì)主席約翰·麥凱恩率多位重量級(jí)美國(guó)參議員，在新加坡出席“香格里拉對(duì)話會(huì)”后隨即訪臺(tái)。這是時(shí)隔24年后美國(guó)參議院軍委會(huì)主席再度率團(tuán)訪臺(tái)，也是近十年來(lái)訪臺(tái)人數(shù)最多的美聯(lián)邦參議員訪問(wèn)團(tuán)。臺(tái)日雙方互動(dòng)則更為熱絡(luò)，今年蔡英文先后會(huì)見(jiàn)了日本議員聯(lián)盟“日華懇談會(huì)”干事長(zhǎng)古屋圭司、日本交流協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)大橋光夫、安倍晉三胞弟岸信夫、安倍晉三的母親安倍洋子等人;在蔡英文“就職典禮”上，日本派出最大規(guī)模的“觀禮團(tuán)”;8月，“立法院長(zhǎng)”蘇嘉全率層級(jí)最高、規(guī)模最大的“立委”團(tuán)訪日，并稱臺(tái)日是“同哭同笑”的“夫妻關(guān)系”。

三是美國(guó)為鞏固美臺(tái)關(guān)系提供機(jī)制性保障、臺(tái)日間建立新的溝通機(jī)制。5月16日，美國(guó)聯(lián)邦眾議院院會(huì)“無(wú)異議”通過(guò)有關(guān)支持臺(tái)灣的“共同決議案”，內(nèi)容提到“與臺(tái)灣關(guān)系法”與對(duì)臺(tái)“六項(xiàng)保證”是“美臺(tái)關(guān)系”的重要基石。7月6日，美國(guó)參議院也審議通過(guò)該案。7月19日，共和黨在通過(guò)的黨綱中首次將對(duì)臺(tái)“六項(xiàng)保證”納入，并表示將“助臺(tái)灣自衛(wèi)”、支持臺(tái)灣參與國(guó)際組織，以及對(duì)臺(tái)軍售和增加軍事交流。由蘇嘉全任會(huì)長(zhǎng)的臺(tái)“立法院”跨黨派議員團(tuán)體“臺(tái)日交流聯(lián)誼會(huì)”于5月6日成立。在10月31日舉行的首次“臺(tái)日海洋事務(wù)合作對(duì)話”上建立的“臺(tái)日海洋事務(wù)合作對(duì)話機(jī)制”，則成為具有戰(zhàn)略性的高層級(jí)臺(tái)日間新的對(duì)話機(jī)制。

四是美臺(tái)軍事合作與交流不斷深化。經(jīng)麥凱恩主導(dǎo)、美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的“2017年國(guó)防授權(quán)法案”中納入許多友臺(tái)條文，或?qū)⑼黄颇壳懊绹?guó)高級(jí)國(guó)防官員和現(xiàn)役軍人不得訪問(wèn)臺(tái)灣的限制，該法案已獲奧巴馬總統(tǒng)批準(zhǔn)。在2016“美臺(tái)國(guó)防工業(yè)會(huì)議”上蔡英文的“國(guó)防自主”政策得到了美國(guó)原則上的支持，并進(jìn)入實(shí)質(zhì)討論階段。今后會(huì)議召開(kāi)時(shí)間變?yōu)橐荒陜纱?，?huì)期延長(zhǎng)為三天，亦說(shuō)明臺(tái)美未來(lái)軍工產(chǎn)業(yè)對(duì)接推進(jìn)力度將加大。

五是美日繼續(xù)支持臺(tái)當(dāng)局拓展“國(guó)際空間”。3月18日，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬批準(zhǔn)了美國(guó)參眾兩院通過(guò)的支持臺(tái)灣成為國(guó)際刑警組織觀察員的法案，使之成為對(duì)美行政部門具有約束力的法律。古屋圭司訪臺(tái)時(shí)向蔡英文遞交了安倍晉三的親筆信，表示“全面支援臺(tái)灣加入《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）”。岸信夫在與蔡英文的會(huì)談中，主動(dòng)提出日本要支持臺(tái)灣以觀察員身分持續(xù)參與世界衛(wèi)生組織大會(huì)（WHA），參與共同處理犯罪、氣候變遷等國(guó)際組織，支持臺(tái)“新南向政策”;還表示未來(lái)將推動(dòng)臺(tái)灣加入TPP和重啟臺(tái)日自由貿(mào)易協(xié)定協(xié)商。

六是臺(tái)美、臺(tái)日不斷加強(qiáng)經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域合作。蔡英文上臺(tái)前就“放風(fēng)”試圖開(kāi)放“美豬”進(jìn)口，后因反彈聲浪太大作罷。在第10屆臺(tái)美“貿(mào)易暨投資架構(gòu)協(xié)定”（TIFA）會(huì)議上，臺(tái)美雙方同意合作加速推動(dòng)世貿(mào)組織服務(wù)貿(mào)易協(xié)定及環(huán)境商品協(xié)定，達(dá)成盡快完成談判的共識(shí)。

目前日本是臺(tái)灣第三大貿(mào)易伙伴，且是臺(tái)貿(mào)易入超最大來(lái)源地，臺(tái)灣則是日本第四大貿(mào)易伙伴，在11月29日舉行的第41屆臺(tái)日經(jīng)濟(jì)貿(mào)易會(huì)議上，雙方簽署“臺(tái)日產(chǎn)品安全領(lǐng)域交流合作備忘錄”及“臺(tái)日語(yǔ)言教育交流合作備忘錄”，日本同意開(kāi)放臺(tái)灣椪柑進(jìn)入日本。

大力推動(dòng)“新南向政策”

為擴(kuò)大臺(tái)灣對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系多元化，減少對(duì)大陸的結(jié)構(gòu)性依賴，蔡英文大力推動(dòng)“新南向政策”。6月15日，蔡當(dāng)局“新南向政策辦公室”正式成立。9月5日，“行政院”推出“新南向政策推動(dòng)計(jì)劃”，以四年為期，投入42億元新臺(tái)幣，增強(qiáng)與東盟十國(guó)、南亞六國(guó)（印度、孟加拉國(guó)、斯里蘭卡、巴基斯坦、不丹和尼泊爾）以及澳大利亞、新西蘭等18個(gè)“南向”國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、文化、科技等各領(lǐng)域的廣泛連結(jié)。在組織架構(gòu)上，蔡當(dāng)局將隸屬于“總統(tǒng)府”的“新南向政策辦公室”部分與“經(jīng)濟(jì)部經(jīng)貿(mào)談判代表辦公室”整合，在“行政院”設(shè)立“對(duì)外經(jīng)貿(mào)談判辦公室”，于9月19日正式掛牌成立。“新南向政策辦公室”保留作幕僚機(jī)關(guān)。9月12日，臺(tái)灣與印度簽署了“航空服務(wù)協(xié)定”及“農(nóng)業(yè)合作了解備忘錄”。臺(tái)“外交部”表示，文件的簽署“意義重大”，除符合臺(tái)當(dāng)局推動(dòng)“新南向政策”目標(biāo)，也將促進(jìn)“未來(lái)臺(tái)、印在航空、觀光和農(nóng)業(yè)等方面的合作”。

“新南向政策”一定程度上雖然可以借助東南亞經(jīng)濟(jì)近年的快速增長(zhǎng)推動(dòng)臺(tái)灣的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但由于該政策仍是意識(shí)形態(tài)掛帥，核心在于以“南向”對(duì)抗“西進(jìn)”，島內(nèi)普遍不看好其實(shí)施效果：其一違反市場(chǎng)規(guī)律。工商界普遍認(rèn)為“新南向政策”方向錯(cuò)誤，臺(tái)商根本離不開(kāi)大陸市場(chǎng);其二南亞相關(guān)國(guó)家投資環(huán)境不佳;其三未來(lái)執(zhí)行困難，包括存在無(wú)法繞過(guò)大陸、財(cái)力有限、對(duì)目標(biāo)國(guó)家政治影響力有限等問(wèn)題。

在國(guó)際組織參與上更具彈性策略

蔡英文執(zhí)政后，為維系馬英九任內(nèi)在臺(tái)灣“國(guó)際空間參與”上留下的“現(xiàn)狀”，費(fèi)盡心機(jī)，姿態(tài)更為柔軟、策略更為彈性。首先，在蔡英文即將上任前的5月份，世界衛(wèi)生組織邀請(qǐng)臺(tái)灣參加于5月23～28日在日內(nèi)瓦舉行的世界衛(wèi)生大會(huì)，邀請(qǐng)函上加注涉及一個(gè)中國(guó)原則的聯(lián)合國(guó)2758號(hào)決議。蔡當(dāng)局“衛(wèi)福部長(zhǎng)”林奏延在大會(huì)發(fā)言中全程使用“中華臺(tái)北”名稱，刻意低調(diào)謹(jǐn)慎。其次，在獲悉有可能無(wú)法參與今年國(guó)際民航組織（ICAO）大會(huì)時(shí)，蔡當(dāng)局主動(dòng)向大陸呼吁“兩岸協(xié)商”，稱愿意以“適當(dāng)名義”申請(qǐng)參加ICAO大會(huì)。再次，在參與今年亞太經(jīng)合組織（APEC）領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議的人選上，蔡當(dāng)局鎖定橘營(yíng)的宋楚瑜，并由其在出發(fā)前明確喊出“兩岸一中、反對(duì)臺(tái)獨(dú)”，讓宋得以順利過(guò)關(guān)。最后，在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第22屆締約方大會(huì)上，蔡當(dāng)局接受調(diào)降參與層級(jí)的安排，“平穩(wěn)順利”完成參會(huì)。

在南海問(wèn)題上迎合美國(guó)立場(chǎng)

7月12日，“南海仲裁案”結(jié)果出爐，仲裁結(jié)果“判定”中國(guó)在九段線范圍內(nèi)主張的歷史權(quán)利沒(méi)有法律依據(jù)，包括太平島在內(nèi)的南沙群島的所有海上地物均為礁巖，這一結(jié)果令蔡當(dāng)局始料不及。蔡一方面表示不承認(rèn)“仲裁結(jié)果”和“維護(hù)主權(quán)”，但又未對(duì)“航行自由”和U型線進(jìn)行闡述，以避免激怒大陸和美國(guó);另一方面采取“登艦不登島”并阻撓民間“宣示主權(quán)”的做法，盡量迎合美國(guó)的立場(chǎng)。7月19日，蔡英文在“國(guó)安會(huì)議”上拋出“依據(jù)國(guó)際法和平解決南海爭(zhēng)端、臺(tái)灣應(yīng)納入多邊爭(zhēng)端解決機(jī)制、維護(hù)南海航行和飛行自由、擱置爭(zhēng)議及共同開(kāi)發(fā)”等四項(xiàng)原則，并要求采取五項(xiàng)具體做法，包括“捍衛(wèi)漁權(quán)、多邊協(xié)商、科學(xué)合作與鼓勵(lì)海洋法研究人才，讓太平島成為人道救援中心及運(yùn)補(bǔ)基地”。而“讓太平島成為運(yùn)補(bǔ)基地”引發(fā)了猜測(cè)，外屆認(rèn)為蔡當(dāng)局此舉是在“為美軍提供租借地”和進(jìn)一步在南?！敖杳婪粗小?而11月29日臺(tái)“海巡署”在太平島舉行的人道救援操演，更顯示蔡有意借太平島做“人道救援中心”，以方便與美國(guó)及其他國(guó)際非政府組織展開(kāi)合作。

未來(lái)在南海政策上，預(yù)計(jì)蔡當(dāng)局或利用太平島在非傳統(tǒng)領(lǐng)域與多國(guó)展開(kāi)合作。蔡當(dāng)局若將太平島開(kāi)放供美日等盟友使用，勢(shì)將挑起新的南海風(fēng)云。

未來(lái)美對(duì)臺(tái)關(guān)系不確定性增強(qiáng)

未來(lái)，提升美日實(shí)質(zhì)關(guān)系仍是蔡英文對(duì)外政策的重點(diǎn)。隨著特朗普當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)，美國(guó)未來(lái)對(duì)臺(tái)政策的不確定性增加，但難以突破既有框架。特朗普在競(jìng)選時(shí)聲稱當(dāng)選后將采取戰(zhàn)略收縮的政策，不過(guò)多參與國(guó)際事務(wù)，輿論紛紛猜測(cè)奧巴馬的“亞太再平衡”政策恐將偃旗息鼓。但從近期特朗普“突發(fā)奇想”和蔡英文的通話、到特朗普連續(xù)在推特上對(duì)大陸的強(qiáng)硬表態(tài)來(lái)看，特朗普上臺(tái)初期大陸與美國(guó)的摩擦或會(huì)增大。從歷史上看，無(wú)論是共和黨或民主黨當(dāng)政，美國(guó)對(duì)臺(tái)政策都有高度一致性，且共和黨傳統(tǒng)上還更重視與臺(tái)灣的關(guān)系。7月，共和黨將對(duì)臺(tái)“六項(xiàng)保證”寫入黨綱時(shí)，執(zhí)筆撰寫這部分內(nèi)容的共和黨全國(guó)委員會(huì)委員葉望輝稱，特朗普的競(jìng)選顧問(wèn)也支持黨綱在臺(tái)灣議題上的用語(yǔ)。葉作為共和黨內(nèi)知名“友臺(tái)派”與綠營(yíng)關(guān)系深厚，被認(rèn)為是“特蔡通話”的中間人。目前特朗普身邊聚集了越來(lái)越多的共和黨右翼勢(shì)力，其中有不少親臺(tái)人士，包括即將擔(dān)任特朗普白宮幕僚長(zhǎng)的普里伯斯，經(jīng)濟(jì)與安全顧問(wèn)納瓦羅，特朗普重要智囊、前眾議院議長(zhǎng)金里奇，美國(guó)前駐聯(lián)合國(guó)大使博爾頓等?？梢钥隙ǖ氖牵乩势諏⒁云渖倘说膫€(gè)性，利用好手中這張“臺(tái)灣牌”來(lái)牽制中國(guó)，其執(zhí)政后將不會(huì)改變對(duì)臺(tái)軍售和發(fā)展美臺(tái)軍事安全關(guān)系的政策，反而有可能讓臺(tái)灣購(gòu)買更多的軍事裝備和服務(wù)，繳納高昂“保護(hù)費(fèi)”，在蔡當(dāng)局提出的“國(guó)防裝備自制”上或?qū)⑻峁┘夹g(shù)支持。但蔡當(dāng)局也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，大陸和美國(guó)的關(guān)系已成為全球最重要的大國(guó)關(guān)系，即便“不按常理出牌”的特朗普也不得不考慮這一因素，以他商人的精明更加不可能犧牲美國(guó)的利益去支持臺(tái)灣。

日本因素大幅上升

在臺(tái)日關(guān)系上，安倍在對(duì)臺(tái)問(wèn)題上將更加主動(dòng)，日本因素大幅上升。從地緣政治上看，大陸和日本的矛盾更加突出，遏制大陸崛起攸關(guān)日本戰(zhàn)略利益。安倍是1972年以來(lái)最親臺(tái)的日本首相，而蔡英文的親日立場(chǎng)也非常顯著，臺(tái)日對(duì)彼此都有很高期待。2016年臺(tái)日間的互動(dòng)頻繁程度遠(yuǎn)超臺(tái)美。臺(tái)日間新的對(duì)話機(jī)制——“海洋事務(wù)合作對(duì)話機(jī)制”，從功能和議題上看，都顯示出其戰(zhàn)略性和高層級(jí)，是未來(lái)臺(tái)日關(guān)系密切化的一個(gè)重要溝通渠道。蔡有意通過(guò)新的對(duì)話機(jī)制全面深化、強(qiáng)化臺(tái)日關(guān)系。有媒體爆料，臺(tái)“國(guó)安會(huì)秘書長(zhǎng)”吳釗燮曾和亞?wèn)|關(guān)系協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)邱義仁一起會(huì)見(jiàn)日本內(nèi)閣官員，與日方達(dá)成以解禁日核災(zāi)區(qū)食品換取啟動(dòng)臺(tái)日版自由貿(mào)易協(xié)定，即“臺(tái)日經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定”談判的交易。

由于日本漁民普遍對(duì)2013年達(dá)成的“日臺(tái)漁業(yè)協(xié)議”不滿，要求日本政府重新修訂，未來(lái)日本也很可能與臺(tái)灣重新協(xié)商并達(dá)成補(bǔ)充協(xié)議，不再對(duì)臺(tái)讓利。在美國(guó)對(duì)臺(tái)政策不確定性增大的情況下，日本將根據(jù)對(duì)已有利的原則，對(duì)臺(tái)灣予取予求，尤其在東海南海等關(guān)鍵問(wèn)題上，臺(tái)灣可能與日本立場(chǎng)保持一致，值得高度警惕。

（作者為中國(guó)社科院臺(tái)研所助理研究員）