孫久文++唐澤地

我國老少邊窮地區(qū)由于不利的自然條件和薄弱的經(jīng)濟基礎(chǔ)，呈現(xiàn)出貧困人口規(guī)模大、貧困程度深、減貧成本高的特點，解決這些地區(qū)的貧困問題關(guān)乎“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略的成效。當(dāng)前，老少邊窮地區(qū)的“精準(zhǔn)扶貧”工作還存在著基礎(chǔ)設(shè)施缺乏、基本公共服務(wù)不完善、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、扶貧模式單一、“造血”能力不足等難題。鑒于此，本文提出了老少邊窮地區(qū)扶貧開發(fā)的政策思路、實施路徑。

黨的“十八大”以來，我國的“精準(zhǔn)扶貧”取得了巨大的成就。習(xí)近平總書記在最近的講話中指出：“2013年至2016年4年間，每年農(nóng)村貧困人口減少都超過1000萬人，累計脫貧5564萬人;貧困發(fā)生率從2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%，下降5.7個百分點;貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入增幅高于全國平均水平，貧困群眾生活水平明顯提高，貧困地區(qū)面貌明顯改善”。

推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是實現(xiàn)貧困地區(qū)群眾生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)和前提，也是老少邊窮地區(qū)“精準(zhǔn)扶貧”工作的重點任務(wù)

正如習(xí)近平總書記指出的那樣：越往后脫貧難度越大，因為剩下的大都是條件較差、基礎(chǔ)較弱、貧困程度較深的地區(qū)和群眾。其中，脫貧難度最大的是老少邊窮地區(qū)。老少邊窮這些地區(qū)基本上處于我國的中西部山區(qū)和丘陵地區(qū)，若以縣為統(tǒng)計單元，當(dāng)前我國共有1000多個老少邊窮地區(qū)，約占全國總縣數(shù)的一半。從地域分布來看，老區(qū)主要集中在福建、江西、湖南、湖北、四川和陜西6省;少數(shù)民族地區(qū)除了5個自治區(qū)外，還分布在云南、貴州、四川、甘肅和青海5省;邊境地區(qū)是指沿陸地國境線的縣級行政區(qū)，主要集中在吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古、新疆、西藏、云南和廣西等省或自治區(qū);欠發(fā)達地區(qū)主要分布在西部的12個省市自治區(qū)。

一、老少邊窮地區(qū)扶貧開發(fā)難點

老少邊窮地區(qū)往往面臨著惡劣的自然條件、薄弱的經(jīng)濟條件和不利的社會條件，這些客觀條件都是老少邊窮地區(qū)的長期陷于貧困的原因。地形條件限制、生態(tài)環(huán)境惡劣、地理位置偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)欠缺、政策環(huán)境匱乏、人力資本缺乏等因素構(gòu)成了老少邊窮地區(qū)減貧的重大障礙。多種不利條件疊加導(dǎo)致老少邊窮地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展動力不足，貧困人口集中，成為“精準(zhǔn)扶貧”攻堅的重點。從整體來看，老少邊窮地區(qū)的“精準(zhǔn)扶貧”主要存在以下難點。

（一）基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)不完善

老少邊窮地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏和基本公共服務(wù)不完善，成為掣肘地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與脫貧攻堅的瓶頸。老少邊窮地區(qū)大多交通閉塞，缺乏交通運輸通道與運輸網(wǎng)絡(luò)，這些地區(qū)水利、電力、網(wǎng)絡(luò)信息、物流等基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，衛(wèi)生、教育、文化等公共服務(wù)設(shè)施落后，社會保障和公共服務(wù)水平亟待提升。

（二）產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，缺乏特色

產(chǎn)業(yè)是一個地區(qū)實現(xiàn)“內(nèi)生性”增長的關(guān)鍵，老少邊窮地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，缺乏主導(dǎo)和特色產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)層次低，大多數(shù)地區(qū)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或畜牧養(yǎng)殖為主，未充分發(fā)揮本地的比較優(yōu)勢。另外，老少邊窮地區(qū)遠(yuǎn)離市場，對資源的開發(fā)程度不高，很難吸引企業(yè)入駐。這些發(fā)展劣勢造成了農(nóng)戶收入單一，收入不穩(wěn)定，地區(qū)內(nèi)生發(fā)展動力不足的狀況。

（三）產(chǎn)業(yè)扶貧模式單一，創(chuàng)新不足

過去的產(chǎn)業(yè)扶貧政策大多是同質(zhì)化的經(jīng)濟增長政策，在一定時期取得了明顯的效果，但是隨著扶貧工作的推進，這種同質(zhì)化的、單一的產(chǎn)業(yè)扶貧模式產(chǎn)生了諸多弊端。老少邊窮地區(qū)地域面積廣，地區(qū)間要素稟賦不同，自然條件和社會條件存在差異，如果采取“一刀切”的扶貧政策，運用同一種扶貧模式，勢必會降低減貧效率。

（四）扶貧對象易返貧，“造血”能力不足

老少邊窮地區(qū)由于經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)民增收渠道單一、收入水平低，加之基本公共服務(wù)不完善，部分已經(jīng)脫貧的貧困人口因病返貧、因婚返貧、因?qū)W返貧等問題突出。另外，部分扶貧對象的參與度不高，思想觀念落后，未形成脫貧的內(nèi)生動力，政府的“輸血”工作未轉(zhuǎn)化為“造血”能力。

（五）地區(qū)肩負(fù)脫貧致富和安全穩(wěn)定任務(wù)

在老少邊窮的部分地區(qū)特別是少數(shù)民族地區(qū)和邊疆地區(qū)，由于歷史和諸多現(xiàn)實問題，尤其是受國際環(huán)境變化的影響，極端民族主義、民族分裂主義和恐怖主義盛行，嚴(yán)重影響著當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。因此，這些地區(qū)除了要脫貧致富外，還肩負(fù)著守土戍邊、安全穩(wěn)定的職能，相對而言，這些地區(qū)的“精準(zhǔn)扶貧”工作面臨的困難更多。

二、老少邊窮地區(qū)扶貧開發(fā)的政策思路

（一）推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是實現(xiàn)貧困地區(qū)群眾生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)和前提，也是老少邊窮地區(qū)“精準(zhǔn)扶貧”工作的重點任務(wù)，因此，應(yīng)著力加強老少邊窮地區(qū)交通、水利、能源、信息和物流等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

第一，推進交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。建設(shè)交通基礎(chǔ)設(shè)施是貧困地區(qū)實現(xiàn)脫貧的基礎(chǔ)條件，“要想富，先修路”，老少邊窮地區(qū)一方面要構(gòu)建交通骨干通道;另一方面，要通過“百萬公里農(nóng)村公路工程”，硬化農(nóng)村道路，改善貧困鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活條件，保障貧困地區(qū)交通外通內(nèi)聯(lián)。

第二，提升水利設(shè)施保障能力。保障貧困地區(qū)居民吃水、用水，是關(guān)乎貧困人口生存發(fā)展的基本問題，老少邊窮地區(qū)應(yīng)加大重大水利設(shè)施和小型水利工程的投入，提高水資源開發(fā)利用水平和飲水安全的保障能力。

第三，推動能源工程開發(fā)建設(shè)。應(yīng)保障老少邊窮地區(qū)供電服務(wù)全覆蓋，建成結(jié)構(gòu)合理、技術(shù)先進、安全可靠、智能高效的現(xiàn)代農(nóng)村電網(wǎng)。另外，依托當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢資源，推動風(fēng)電、水電等能源工程開發(fā)建設(shè)，走出“資源詛咒”。

第四，加強信息和物流設(shè)施建設(shè)。信息網(wǎng)絡(luò)和物流發(fā)展對于經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要，老少邊窮地區(qū)應(yīng)著力推進“寬帶鄉(xiāng)村”示范工程，完善農(nóng)村快遞攬收配送網(wǎng)點建設(shè)，強貧困地區(qū)物流的硬件和軟件的投入力度，實現(xiàn)“工業(yè)品下鄉(xiāng)”和“農(nóng)產(chǎn)品進城”雙向流通。

第五，改善人居環(huán)境和社區(qū)服務(wù)體系。一是要對農(nóng)村的危房給予改造、開展生活污水和垃圾處理等人居環(huán)境整治工作;二是加強貧困村基層公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，拓展學(xué)前教育、養(yǎng)老服務(wù)、殯葬服務(wù)等功能;三是依托“互聯(lián)網(wǎng)+”拓展綜合信息服務(wù)功能，逐步構(gòu)建線上線下相結(jié)合的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)新模式，實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)多元化供給。

（二）培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)

習(xí)近平總書記強調(diào)，“發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)脫貧的根本之策。要因地制宜，把培育產(chǎn)業(yè)作為推動脫貧攻堅的根本出路?！蓖怀霎a(chǎn)業(yè)脫貧的“治本”作用，關(guān)鍵在于“因地制宜”，這就要求老少邊窮地區(qū)充分利用當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦、充分發(fā)揮當(dāng)?shù)氐谋容^優(yōu)勢。同時，老少邊窮地區(qū)普遍存在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、科技含量不高、資金投入不足等問題，要解決這些現(xiàn)實問題，就要求當(dāng)?shù)卣畯膶嶋H出發(fā)，理清思路，制定因地制宜的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，從觀念、資金、技術(shù)等方面加強引導(dǎo)和支持，培育當(dāng)?shù)靥厣珒?yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

（三）創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧模式

扶貧政策不能“一刀切”，需要多角度，多領(lǐng)域探討扶貧模式，目前各省區(qū)市出臺和完善了“1+N”扶貧政策舉措，旅游扶貧、電商扶貧、光伏扶貧、農(nóng)林產(chǎn)業(yè)扶貧等成效明顯。老少邊窮地區(qū)應(yīng)立足當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢資源，以市場為導(dǎo)向，充分發(fā)揮企業(yè)、專業(yè)合作社、干部、網(wǎng)商的積極作用，探索“龍頭企業(yè)+示范園+貧困戶”、“專業(yè)合作社+基地+貧困戶”、“干部+基地+貧困戶”、“網(wǎng)商+服務(wù)站+貧困戶”等產(chǎn)業(yè)模式。未來，促進科技成果向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的“科技扶貧”也將發(fā)揮重要作用，以解決貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的關(guān)鍵技術(shù)問題。

（四）注重精神扶貧和社會參與

“精準(zhǔn)扶貧”不能只是政府“一頭熱”，既需要扶貧對象開動腦筋、勤奮努力、積極謀出路，也需要廣泛的社會參與。扶貧要扶“志”，也要扶“智”，從思想觀念改變教條灌輸，致富手段上擺脫單純的物質(zhì)輸送，通過創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，激發(fā)扶貧對象的內(nèi)生動力。扶貧的目的是讓貧困對象獲得基本的生活保障，依靠自身的努力走向富裕的生活，因此，扶貧政策應(yīng)實現(xiàn)由向貧困人口“輸血”到提升“造血”能力的轉(zhuǎn)變。另外，脫貧人口極易出現(xiàn)返貧現(xiàn)象，有待建立反貧困監(jiān)測的動態(tài)機制，對脫貧人口的動態(tài)進行追蹤，扶貧政策的制定應(yīng)將返貧現(xiàn)象納入考慮范圍，并強化貧困人口的脫貧基礎(chǔ)。

（五）做好生態(tài)環(huán)境的保護

“精準(zhǔn)扶貧”問題并不是簡單的經(jīng)濟問題，它還涉及了生態(tài)、文化的問題。老少邊窮地區(qū)往往生態(tài)環(huán)境惡劣，自然資源緊張或是人口數(shù)量超過了自然環(huán)境所能承載的范圍，造成人地關(guān)系緊張。對于貧困地區(qū)的扶貧問題進行研究和探討時，不能忽略生態(tài)環(huán)境和外部環(huán)境對貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的影響?！凹纫G水青山，也要金山銀山”，貧困地區(qū)的減貧工作不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，應(yīng)牢固樹立保護生態(tài)環(huán)境的理念。對于資源貧乏，人地關(guān)系緊張的地區(qū)，可以考慮有序遷出部分人口，降低生態(tài)壓力，對于遷出人口可以實施一定生態(tài)補償。也可開展退耕還林、退耕還草工程，加大生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)力度。

（六）加強民族特色保護與產(chǎn)業(yè)興邊

在少數(shù)民族地區(qū)推進“精準(zhǔn)扶貧”工作的過程中，應(yīng)加強對文化的保護，在保護少數(shù)民族特色村鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上，開展民族特色村寨和民族特色小鎮(zhèn)建設(shè)，打造特色旅游品牌和旅游線路，帶動少數(shù)民族傳統(tǒng)手工藝發(fā)展和農(nóng)民增收。對于部分邊境地帶或沿邊地區(qū)守土戍邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不宜開展異地搬遷扶貧，因此應(yīng)著力加強這些地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實施產(chǎn)業(yè)興邊和民生安邊工程，通過開展跨境旅游合作區(qū)或完善邊民補貼機制實現(xiàn)這些地區(qū)貧困人口的精準(zhǔn)脫貧。

三、結(jié)束語

近年來，我國的扶貧攻堅工作取得較大進展，《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》的出臺，為貧困地區(qū)的“精準(zhǔn)扶貧”工作提供了有益的指導(dǎo)?！熬珳?zhǔn)扶貧”是一個精準(zhǔn)到人、精準(zhǔn)到戶的靶向瞄準(zhǔn)過程，“實事求是”、“因地制宜”的原則要求對貧困地區(qū)“因貧施策”、“因人施策”。當(dāng)下，針對老少邊窮地區(qū)的扶貧難題，應(yīng)制定針對性的扶貧政策，對不同貧困地區(qū)和貧困主體進行“滴灌”，提升減貧政策效果。