徐麗媛

(江西財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江西 南昌 330013)

生態(tài)補償財稅責(zé)任立法的國際經(jīng)驗論析

徐麗媛

(江西財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江西 南昌 330013)

大陸法系和英美法系的生態(tài)補償立法理論與實踐在融資和支付機制等方面都積累了豐富的經(jīng)驗。就融資機制而言，生態(tài)補償融資方式呈現(xiàn)多元化，以政府融資和受益者融資為主。市場機制是生態(tài)補償?shù)闹匾绞?，立法上政府與市場邊界朝著相互融合滲透的態(tài)勢發(fā)展。生態(tài)稅是生態(tài)補償資金的重要來源。支付機制也凸顯差異化，不同的地區(qū)可以根據(jù)實際情況制定不同的補償標(biāo)準(zhǔn);同一地區(qū)根據(jù)不同的環(huán)保效果或生態(tài)服務(wù)等級有不同的支付標(biāo)準(zhǔn);扶貧效應(yīng)與生態(tài)補償往往具有高度相關(guān)性。從比較法的角度對國外生態(tài)補償財稅法律制度進行考察，可以為我國生態(tài)補償財稅制度創(chuàng)新提供經(jīng)驗借鑒：堅持生態(tài)補償財稅責(zé)任法定化原則；借鑒大陸法系經(jīng)驗構(gòu)建生態(tài)補償?shù)闹Ц敦?zé)任主體，吸收英美法系靈活多元的融資方式；根據(jù)地區(qū)、對象、所提供的生態(tài)服務(wù)等級不同確立差異化的支付機制；建立完善的生態(tài)補償資金使用效率的監(jiān)督機制。

生態(tài)補償財稅責(zé)任；差異化；融合；扶貧

面對日益嚴峻的全球環(huán)境挑戰(zhàn)，在環(huán)境保護和利用領(lǐng)域具有高效的生態(tài)補償制度，得到了包括中國在內(nèi)的世界各國的廣泛運用。恰當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)補償機制必須能夠有效地募捐與支出資金，充足的可持續(xù)資金是實施有效生態(tài)補償項目的先決條件。世界各國的生態(tài)補償立法理論與實踐在融資和支付機制等方面都積累了豐富的經(jīng)驗，本文主要選取大陸法系和英美法系的典型國家，介紹其生態(tài)補償財稅責(zé)任分擔(dān)情況，深入剖析其生態(tài)補償財稅責(zé)任立法演進特征和發(fā)展趨勢，為我國生態(tài)補償財稅責(zé)任制度的選擇和立法提供國際經(jīng)驗。

一、大陸法系國家生態(tài)補償財稅責(zé)任立法

大陸法系國家的法律形式，具有對重要的部門法制定法典，并輔之與單行法規(guī)，進而形成一個比較完整的法律體系等顯著特點。學(xué)界認為，環(huán)境保護法已成為大陸法系中重要的法律部門，大陸法系的一個輝煌成果就是，在環(huán)境保護領(lǐng)域通過成文法典的方式來規(guī)范政府和個人的行為*何勤華：《大陸法系變遷考》，《現(xiàn)代法學(xué)》2013年第1期。。法國于2000年通過了《環(huán)境法典》；德國經(jīng)歷了環(huán)境法典的夭折，正面臨項目重啟*夏凌：《德國環(huán)境法的法典化項目及其新發(fā)展》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2010年第3期。；借鑒法國德國立法模式，日本環(huán)境省編撰環(huán)境法規(guī)匯編《環(huán)境六法》*汪勁：《環(huán)境法的法典化——迷思與解謎》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2010年第5期。，等等。生態(tài)補償立法作為環(huán)境保護立法的重要組成部分，大陸法系國家有哪些值得借鑒的立法經(jīng)驗?zāi)?？鑒于德國和日本在環(huán)境保護方面的卓越成效，以及獨特的財稅法律制度，本文選擇對這兩個大陸法系國家有關(guān)生態(tài)補償財稅責(zé)任立法進行考察，以期有所裨益。

(一)德國

德國作為典型的大陸法系國家，雖然未見綜合性的生態(tài)補償立法，但其相關(guān)立法已經(jīng)為生態(tài)補償確立了較完備的法律體系。憲法層面有《德意志聯(lián)邦共和國基本法》，綜合性立法有《民法》《商法》《環(huán)境保護法》《自然保護法》等，單行法方面有《森林法》《狩獵法》《礦產(chǎn)資源法》《水資源管理法》等等，這些立法為生態(tài)補償提供了明確的法律依據(jù)。

1.為公益目的，政府生態(tài)補償為主導(dǎo)

理論上，德國生態(tài)補償與行政補償密切關(guān)聯(lián)。行政補償?shù)木枋枪秸x，在此基礎(chǔ)上提出的行政補償特別犧牲說得到了學(xué)者的認同。對財產(chǎn)的普遍限制平等地影響所有公民，不需要補償；但是如果這項限制不具有普遍和平等效果，侵犯了平等原則，則需要補償。可行的辦法是通過國家從公眾的稅收——國庫中支付，給特別犧牲者一定的補償。當(dāng)然這種特別犧牲是國家為了公共福利通過立法強行實施的，《德意志聯(lián)邦共和國基本法》(2001年修訂)第十五條規(guī)定，“土地與地產(chǎn)、天然資源與生產(chǎn)工具，為達成社會化之目的，得由法律規(guī)定轉(zhuǎn)移為公有財產(chǎn)或其它形式之公營經(jīng)濟，此項法律應(yīng)規(guī)定賠償之性質(zhì)與范圍”。環(huán)境保護具有明顯的公益性，為了實現(xiàn)這一公共福利，國家進行了農(nóng)地保護、禁止砍伐等權(quán)利限制，對于這些特別犧牲者由政府予以補償。

政府生態(tài)補償中，德國合理劃分中央政府與地方政府的責(zé)任。如正對礦區(qū)開采的歷史舊賬問題，生態(tài)補償資金全部來源于政府，但中央政府與地方政府進行了責(zé)任的劃分，聯(lián)邦政府出資75%，地方政府出資25%，成立礦山復(fù)墾企業(yè)進行礦山修復(fù)*參見中國 21 世紀議程管理中心：《生態(tài)補償?shù)膰H比較：模式與機制》，社會科學(xué)文獻出版社2012年版，第274-275頁。。森林生態(tài)補償方面，對于一些私有林的補償，聯(lián)邦和州政府按照60%和40%的比例進行分擔(dān)*梁增然：《發(fā)達國家森林生態(tài)補償法律制度分析與借鑒》，《鄭州大學(xué)學(xué)報( 哲學(xué)社會科學(xué)版) 》2015年第7期。。德國中央與地方生補償責(zé)任明確劃分，得益于其財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一制度，中央政府與地方政府在環(huán)境保護方面的事權(quán)進行了明確劃分，德國環(huán)境行政管理權(quán)責(zé)體分為3級：聯(lián)邦、州和地方。聯(lián)邦政府環(huán)境管理的主要職能是一般環(huán)境政策的制訂、核安全政策的制訂與實施及跨界糾紛的處理。州政府環(huán)境管理的職能主要是細化和完善聯(lián)邦環(huán)境立法，以及環(huán)境執(zhí)法等。地方主要參與轄區(qū)內(nèi)主要項目的環(huán)境影響評價，水管理監(jiān)督、廢物管理、噪聲管理等事務(wù)，以及對污染場所恢復(fù)的資金支持等。財權(quán)與事權(quán)相匹配，在德國，稅收收入是用于公共職能開支的最重要收入，約占其國家收入的90%*羅伯特·黑勒：《德國公共預(yù)算管理》，趙陽譯，中國政法大學(xué)出版社2013年版，第18-23頁。。聯(lián)邦、州和地方有自己相應(yīng)的稅收收入，“除基本法另有規(guī)定外，聯(lián)邦及各邦各負擔(dān)執(zhí)行其任務(wù)所發(fā)生之支出”。

為平衡各邦財力，德國建立了財政衡平制度，即四級財政平衡體系*羅伯特·黑勒《德國公共預(yù)算管理》，趙陽譯，中國政法大學(xué)出版社2013年版，第96-114頁。：第一級為初次縱向財政平衡，按照相關(guān)規(guī)定在聯(lián)邦和州之間進行原始財政配備，地方享有依據(jù)各州分配方案的個人所得稅份額；第二級為初次橫向財政平衡，按照當(dāng)?shù)厥杖朐瓌t在各州之間分配收入，結(jié)果是財力弱小的州達到各州平均財政實力的92%。向地方繼續(xù)分配是各州的責(zé)任；第三級為二次橫向財政平衡，拉近各州的財政實力，使他們有資金履行必要的公共職責(zé)，居民數(shù)量起到?jīng)Q定性作用，結(jié)果是財力弱小的州達到各州平均財力的95%；第四級為聯(lián)邦補充撥款，以支持支付能力弱小的州。同樣地方財政也應(yīng)該平衡不同的財政實力，這是各州的事務(wù)。德國財政衡平制度一定程度上起到生態(tài)補償作用，如獲得橫向轉(zhuǎn)移支付的州，公共財政重要支出就涵蓋能源、水經(jīng)濟支出，包括水電氣系統(tǒng)、垃圾處理系統(tǒng)等在內(nèi)的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目支出等。東部新州獲得財政平衡資金最多，2002年占到輸入比例的78.9%*朱秋霞：《德國財政制度》，中國財政經(jīng)濟出版社2005年版，第192-204頁。，據(jù)《東部建設(shè)投資促進法》,獲支助款項指定用于能源、環(huán)保、飲水、住宅、養(yǎng)老院、幼兒園、科學(xué)研究等8個項目上*馬穎：《德國的財政平衡與區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展》，《經(jīng)濟評論》1996年第6期。。

2.生態(tài)稅實現(xiàn)受益者補償。生態(tài)稅成為生態(tài)補償資金的重要來源。生態(tài)稅是德國法理學(xué)上用詞，是一個大的概念。歐盟委員會將生態(tài)稅分為能源稅、運輸稅和防止污染、資源稅三類，依據(jù)《基本法》規(guī)定，德國現(xiàn)行生態(tài)稅包括能源稅(汽油、天然氣等)、機動車稅和其他針對機動車交通工具征收的稅種、電稅，其收益權(quán)和管理權(quán)都屬于聯(lián)邦政府。雖然生態(tài)稅收的絕大部分都用于降低社會保障繳納比例，但德國每年從可再生能源領(lǐng)域征收的預(yù)計3億德國馬克的稅收，都全部用于資助可再生能源的進一步投資，這對社會形成了一個首要紅利——環(huán)境改善效應(yīng)*保羅·維爾芬斯等：《歐盟能源政策——以德國生態(tài)稅改革為例》，吳劍鋒等譯，經(jīng)濟管理出版社2014年版，第94-100頁。。

3.循環(huán)經(jīng)濟系列立法確立市場補償機制。以商品形態(tài)存在的生態(tài)產(chǎn)品，諸如有利于生態(tài)系統(tǒng)安全和可持續(xù)利用的物品(如可再利用的包裝物)、帶有環(huán)保認證標(biāo)志的電器、無公害食品(有機食品)?？稍偕h(huán)利用的各種資源產(chǎn)品(如林木制品)等等，德國進行了一系列循環(huán)經(jīng)濟立法包括影響深遠的《循環(huán)經(jīng)濟和廢物處置法》《包裝法令》《森林繁殖材料法》《再生能源法》，以及落實歐盟層面的綠色采購立法等，確立了“綠點”標(biāo)志、押金退回、政府綠色采購等制度，通過市場機制實現(xiàn)生態(tài)補償。

(二)日本

1.基于合法的公權(quán)力的行使而遭受的損失由政府補償。日本憲法第29條第3款規(guī)定，“私有財產(chǎn)在正當(dāng)?shù)难a償下得收歸公用”，基于這一憲法基礎(chǔ)，日本單行環(huán)境法對為自然保護這一國民全體利益的特別犧牲者給予補償。早在19世紀，日本就確立了政府生態(tài)補償制度。《森林法》(1897)第26條規(guī)定*《新譯日本法規(guī)大全》，南洋公學(xué)譯書院初譯，商務(wù)印書館編譯所補譯，商務(wù)印書館2007年版，第315-326頁。，“因編入保安林而受損害之森林，其所有者，惟于禁止伐木之處，所受直接之損害，得求補償。但對御料林、國有林，不在補償之列”，第2款“前項之損害，系申請者，由申請者補償之；系命令者，由政府補償之。但系申請者之補償，政府得補助其三分之一”。根據(jù)森林法，保安林設(shè)定之目的包括捍止土砂、防止飛砂、防備水害、防備風(fēng)害、防備潮害、防止頹雪、防止墜石、涵養(yǎng)水源、魚附、航行目標(biāo)、公共衛(wèi)生和舊跡風(fēng)景共12項，皆為維護公共利益所需。日本現(xiàn)行森林法延續(xù)了這一制度。此外，自然公園法、自然環(huán)境保全法、鳥獸保護法、古都保存法、城市綠地保全法、首都圈近郊綠地保全法等都規(guī)定了開發(fā)許可被拒絕時，對于此類公共福利的合法維護行為，政府(地方公共團體)補償由此“通常會發(fā)生的損失”*[日]原田尚彥：《環(huán)境法》，法律出版社1999年版，第163-169頁。，而且強調(diào)這些補償是因為以自然保護為目的的土地利用限制并非為了該土地的利益。關(guān)于通常會發(fā)生之損失，日本學(xué)者有三種不同的觀點，相當(dāng)因果關(guān)系說認為通常損失指由于不許可等使預(yù)定進行開發(fā)的地權(quán)者蒙受的一切損失；財產(chǎn)價值跌落觀點認為應(yīng)補償因不許可開發(fā)使土地利用價值下降，而產(chǎn)生的地價跌落那部分損失；實際損失補償說認為應(yīng)補償申請者計劃開發(fā)并為之做準(zhǔn)備而支出的費用。其中第二種補償較受立法者青睞，“因公用限制遭受顯著損失者代替補償請求土地收買的規(guī)定多了起來”*[日]原田尚彥：《環(huán)境法》，法律出版社1999年版，第166頁。。

2.基于開發(fā)利益返還的原則，立法確認受益者的生態(tài)補償。開發(fā)利益，是指事業(yè)所帶來的整體系效用，開發(fā)利益=粗效用-(工程費+資本成本+用地費)。*[日]鹽野宏著：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第514-515頁。這種開發(fā)利益應(yīng)該由不特定多數(shù)的全體來吸收，但現(xiàn)實中特別是生態(tài)保護領(lǐng)域往往沒有被平均返還給不特定多數(shù)人，這就需要通過補償來調(diào)整?；陂_發(fā)利益返還的原則，如為了保護流域水資源而進行水庫建設(shè)，因水庫建設(shè)帶來的利益不能僅歸屬于作為直接受益者的下游流域的居民，也應(yīng)返還給上游領(lǐng)域的居民。日本《水源地域?qū)Σ咛貏e措施法》確認了這一原則，要求在因水庫等的建設(shè)其基礎(chǔ)條件被認為發(fā)生了顯著變化的地域，在進行水源地整備計劃事業(yè)時，要求受益地方公共團體進行一定的費用負擔(dān)。某些地方對這一補償方式進行了擴展，如太田河流域相關(guān)的34個市、鎮(zhèn)、村共同成立水源涵養(yǎng)林建設(shè)基金*中國 21 世紀議程管理中心：《生態(tài)補償?shù)膰H比較：模式與機制》，社會科學(xué)文獻出版社2012年版，第82-83頁。，資金規(guī)模得以擴大，補償主體增多，不限于地方政府，包括了縣、市、鎮(zhèn)、村和企業(yè)等，資金的使用有嚴格的規(guī)定。主要用于對森林所有者造林營林補助，市、鎮(zhèn)、村造林營林補助，基金自己造林和水源林科學(xué)知識的普及等四方面。另外，開發(fā)利益返還的原則在日本礦業(yè)生態(tài)補償中也得到體現(xiàn)，日本《礦業(yè)法》也要求，受益者即礦業(yè)權(quán)者應(yīng)實施復(fù)整或防災(zāi)措施，對于土地所有人的損失給以相當(dāng)之補償。

3.地方立法擴充生態(tài)補償資金來源。主要體現(xiàn)為以環(huán)境保護為目的的法外地方稅的征收，如高知縣水源稅、福井、福島等10個縣的核燃料稅，一部分市町村實行的采沙稅等。這些稅環(huán)保用途明確，擴充生態(tài)補償資金來源。日本法外地方稅征收與西方國家奉行的稅法社會政策原則有密切聯(lián)系，認為為了國民經(jīng)濟的均衡發(fā)展和社會總體利益，有時對于各納稅人來說，使其負稅不公平，但對于整個社會來說是公平的*齊守印、楊敏：《中外財產(chǎn)法律制度比較研究》，法律出版社2006年版，第118-121頁。。當(dāng)然，日本法外地方稅必須由地方政府起草征收條例，經(jīng)地方議會審議通過，并經(jīng)自治大臣的批準(zhǔn)方能執(zhí)行。

二、英美法系國家生態(tài)補償財稅責(zé)任立法

英美法系國家立法以判例法著稱，然而，最初以環(huán)境保護為立法目的的環(huán)境立法卻由單行環(huán)境法引領(lǐng)。20世紀以來，由于工業(yè)化和都市化進程加快，城市人口不斷增加，環(huán)境污染逐漸加重，出現(xiàn)了震驚世界的八大公害事件等等。在這種背景下，各國人民進行了各種反污染的斗爭，要求政府采取積極對策。政府的應(yīng)對則是進行針對性的單行環(huán)境立法，針對某一環(huán)境要素或某一自然資源制定單行法，20世紀70年代，美國等西方發(fā)達國家國內(nèi)環(huán)境立法呈“爆發(fā)”式發(fā)展*汪勁：《環(huán)境法律的理念與價值追求》，法律出版社2000年版，第72-86頁。，英美法系國家生態(tài)補償立法也明顯具有這一單行環(huán)境法的引領(lǐng)特征。

(一)美國

農(nóng)業(yè)生態(tài)補償是美國生態(tài)補償政策的主要組成部分，具有典型意義。美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償主要由其農(nóng)業(yè)法進行規(guī)制，1985年農(nóng)業(yè)法首次居于環(huán)境保護的目的規(guī)定了農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度，隨后歷經(jīng)1990年、1996年、2002年、2008年和2014年修改。2014年新農(nóng)業(yè)法對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償作了較大的修改。

第一，以環(huán)境保護為目的，政府主導(dǎo)生態(tài)補償。美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償一直通過項目實施，類似中國退耕還林、退耕還草生態(tài)補償項目。為了實現(xiàn)生態(tài)農(nóng)業(yè)，美國實施了種目繁多的保護計劃，如高度易蝕地保護和濕地保護安全計劃、綜合保護增強計劃 (CCEP)、保護儲備計劃(CRP)、CRP濕地注冊試驗計劃、保護儲備增強計劃(CREP)、濕地儲備計劃(WRP)、環(huán)境質(zhì)量激勵計劃(EQIP)、EQIP 保護創(chuàng)新贈款計劃、EQIP 地下水和地表水保護計劃、保護安全計劃(CSP)、野生生物生境激勵計劃(WHIP)、私人牧場保護(CPGL)、農(nóng)業(yè)管理援助計劃、技術(shù)援助、農(nóng)地保護計劃(FPP)、草地儲備計劃(GRP)與自然資源保護計劃有關(guān)的私人信息計劃，大多數(shù)保護計劃得到“強制”的資金，資金由法律規(guī)定，這大大增加了聯(lián)邦政府財政的壓力。

近年來，美國財政預(yù)算吃緊，2014年美國農(nóng)業(yè)法預(yù)算進行了消減，環(huán)境保護支出有較大下降，2014—2023 年累計下降39. 67 億美元*韓一軍、徐銳釗：《 2014美國農(nóng)業(yè)法改革及啟示》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2015年第4期。，但環(huán)境保護支出仍占總支出的6%，居于第三位，說明美國對生態(tài)農(nóng)業(yè)的重視。與經(jīng)費消減相銜接，2014年農(nóng)業(yè)法案第二章專門規(guī)定了環(huán)境保護內(nèi)容，對環(huán)境保護計劃進行了整合，只保留了一些較大的環(huán)保計劃。(1)保護儲備計劃 (Conservation Reserve Program,簡稱CRP)，該項目是由聯(lián)邦政府資助的最大農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目，旨在通過公共財政補償?shù)姆绞綄嵭修r(nóng)戶自愿臨時退耕，并幫助他們種植草和樹等可以長期保護的植被。(2)環(huán)境質(zhì)量激勵計劃(Environmental Quality Incentives Program，簡稱 EQIP)，通過政府(美國農(nóng)業(yè)部下設(shè)的自然資源保護局NRCS)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、非工業(yè)私有林地和部落業(yè)主簽訂合同，向其提供資金和技術(shù)支持，要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中關(guān)注自然資源和實現(xiàn)環(huán)境效益，如改善水和空氣質(zhì)量，保護土地和地表水，減少土壤侵蝕、沉積，改善或建立野生動物棲息地。2014年農(nóng)業(yè)法案新增了一項預(yù)付款制度，即可以給予那些老資格農(nóng)戶(主要包括社會弱勢群體，首次參加該計劃的有限資源的農(nóng)民，印度部落和退伍軍人等)不超過50%的預(yù)付款，以幫助這些農(nóng)戶采購環(huán)境保護計劃中所需要的物質(zhì)和服務(wù)等*Environmental Quality Incentives Program， United States Department of Agriculture，http://www.nrcs.usda.gov。。(3)保護管理計劃(Conservation Stewardship Program，簡稱CSP)，該計劃對所有的生產(chǎn)者都適用，包括私人和部落農(nóng)田，耕地，草原，牧場和非工業(yè)私有林地者，NRCS與他們簽訂合同，生產(chǎn)者在維持和保護現(xiàn)有環(huán)保措施的情況下，同時采取額外的保護活動，優(yōu)先考慮自然資源保護，如土壤質(zhì)量、水質(zhì)水量、空氣質(zhì)量、棲息地質(zhì)量的資源條件以及能源等，就將得到資金補貼，保護業(yè)績越好，得到的補貼就越多。CSP計劃通過五年的合同提供了兩種類型的補貼：一種是每年支付，安裝新的保護活動，并維持現(xiàn)有做法;另一種是額外支付，即采用資源節(jié)約型作物輪流耕作。根據(jù)新農(nóng)業(yè)法案，在2014—2018財政年度內(nèi)，個人或其他組織最多可以獲得20萬美元補貼。*Conservation Stewardship Program，United States Department of Agriculture，http://www.nrcs.usda.gov。(4) 農(nóng)業(yè)保護管理權(quán)交易計劃(Agricultural Conservation Easement Program，簡稱 ACEP)，新設(shè)立的項目，由美國自然資源保護局提供財政支持和技術(shù)援助給予農(nóng)田和濕地地役權(quán)購買者補助，要求這些購買者保護農(nóng)田和濕地，包括兩項計劃，一是農(nóng)地保護管理權(quán)交易項目，主要用于防止高產(chǎn)農(nóng)田或者草原轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途；二是濕地保護管理權(quán)交易項目，主要用于保護和恢復(fù)濕地。ACEP實際上整合了過去的濕地保護項目、草原保護項目、耕地保護項目等，資金支持力度整體有所下降。Roger Claassen指出，整合可以為更好地協(xié)調(diào)美國農(nóng)業(yè)部環(huán)境保護計劃創(chuàng)造機會，也可以節(jié)約管理資金，簡化實施程序*Roger Claassen.2014 Farm Act Continues Most Previous Trends in Conservation [R].USDA,Economic Research Service,2014,5.。

第二，實行差異化資金援助政策。如ACEP中農(nóng)地保護管理權(quán)交易項目中，一般情況下美國自然資源保護局提供給農(nóng)場主農(nóng)地地役權(quán)市場價值的50%資金補助，而對于具有特殊環(huán)境意義的草地，美國自然資源保護局將提供給牧場主農(nóng)地地役權(quán)市場價值的50%資金補助。濕地保護管理權(quán)交易項目中，新農(nóng)業(yè)法規(guī)定了三種方案：一是永久地役權(quán)交易，自然資源保護局補助給購買者地役權(quán)價值的100%，用于其購買該濕地的地役權(quán)，此外還提供恢復(fù)費用的75%到100%的資金支持；二是30年地役權(quán)交易，自然資源保護局會支付購買該地役權(quán)的地役權(quán)價值的50%到75%。此外，還提供恢復(fù)成本的50%到75%之間的支付；三是長期地役權(quán)交易，地役權(quán)的期限是根據(jù)相應(yīng)的美國國家法律允許的最長期限。自然資源保護局支付地役權(quán)價值的50%至75%用于購買者購買長期地役權(quán)。此外，還提供恢復(fù)成本的50%到75%之間的支付。

第三，在傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的生態(tài)補償項目中引入市場機制。啟動農(nóng)業(yè)保險保費補貼制度，以實現(xiàn)環(huán)境保護。新農(nóng)業(yè)法要求在高侵蝕地塊種植的農(nóng)場主若想獲得政府資金補貼，必須申請加入美國農(nóng)業(yè)部所批準(zhǔn)設(shè)立的環(huán)境保護體系框架，即所謂的“環(huán)保遵從條款”*王世群：《 2014年美國新農(nóng)業(yè)法農(nóng)業(yè)環(huán)境保護政策分析》，《世界農(nóng)業(yè)》2015年第8期。(conservation compliance requirements)。為了持續(xù)強化對易受侵蝕土地和濕地的土壤的保護，對于不符合“環(huán)保遵從條款”的農(nóng)場主，美國政府通過市場機制進行補償，新農(nóng)業(yè)法實施了農(nóng)業(yè)保險保費補貼制度，通過增加農(nóng)業(yè)保險保費補貼達到了這一目的。同時還充分利用農(nóng)業(yè)保險保費補貼制度來牽制農(nóng)場主的行為，以實現(xiàn)環(huán)境保護。

(二)英國

英國的生態(tài)補償制度主要散見于有關(guān)自然要素保護的單行立法中。如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(1990) 、《規(guī)劃和補償法》(1991)和《環(huán)境法》(1995)等對礦產(chǎn)資源生態(tài)補償進行了規(guī)定；《污染控制法》(1974)、《水資源法》(1991)、《水法》(2003)等對流域生態(tài)補償制度進行了規(guī)定；《林業(yè)法》(1981)、《英國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(1990)、《英國農(nóng)場林補貼方案》(1997 )、《英國新森林法令》(1999)、《英國關(guān)于確認“新森林守護者”法律地位的法令》等對森林生態(tài)補償制度進行了規(guī)定。

以森林生態(tài)補償為例。英國森林覆蓋率較低，2013年僅12.9%*World bank.Forest area (sq. km) data[EB/OL](2016-3-24).http:/ /data. World bank. org/indicator / AG. LND. FRST.zs / countries.。為了適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需求以及滿足民眾對森林資源多用途的期待，英國政府通過立法和政策制定實施了一系列有效的財政支持措施。

1.專門立法規(guī)定政府林地補貼金制度。對于私有林的建設(shè)和維護，早在1988年，英國就辦頒布了《英國農(nóng)場林資助方案》(TheFarmWoodlandScheme，1988)，后來陸續(xù)修改頒布了《英國農(nóng)場林補貼方案》(1997)(TheFarmWoodlandPremiumScheme， 1997)、《英國農(nóng)場林補貼方案補充案》(TheFarmWoodland(Amendment)Scheme， 1997)、《蘇格蘭林業(yè)支助項目農(nóng)業(yè)補貼計劃》(TheSFGSFarmlandPremiumScheme， 2003)等等?，F(xiàn)今，為了加強林業(yè)環(huán)境保護和創(chuàng)建如生物多樣性和公眾進入等社會利益，英國林業(yè)委員會*英國林業(yè)管理部門是環(huán)境食品與農(nóng)村事務(wù)部，其下設(shè)不列顛林業(yè)委員會(Forestry Commission)，其下再設(shè)英格蘭林業(yè)委員會、蘇格蘭林業(yè)委員會和威爾士林業(yè)委員會。北愛爾蘭林業(yè)由農(nóng)業(yè)部門管理。提供了6種類型的整套補貼方案*Forestry Commission.Funding for Farm Woodlands[EB/OL](2011-1-15). http://www.forestry.gov.uk/,2016-4-1.，包括森林規(guī)劃補助金(Woodland Planning Grant ，簡稱WPG)、森林評估補助金(Woodland Assessment Grant ，簡稱WAG)、林地更新補助金(Woodland Regeneration Grant ，簡稱WRG)、森林管理補助金(Woodland Management Grant ，簡稱WMG)、森林改良補助金(Woodland Improvement Grant ，簡稱WIG)、造林補助金(Woodland Creation Grant ，簡稱WCG)。這些種類的補助金根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)提供了差異化的植樹造林補助，具體補助標(biāo)準(zhǔn)，以英格蘭為例，見表1。

英格蘭林業(yè)委員會發(fā)放的各項補助金和贈款基本呈現(xiàn)增長的趨勢，2010—2011至2014—2015年度依次為0.267、 0.326、0.358、0.402、0.374億英鎊，2014—2015財政年度英格蘭林業(yè)委員會發(fā)放的各項補助金和贈款總計達0.374億英鎊，占林業(yè)委員會整體支出的32.38%，英格蘭林業(yè)委員會的具體支出和收入見表2：

2.建立林業(yè)基金制度。為了保護國有林，早在1919年英國就設(shè)立了林業(yè)基金，由林業(yè)委員會代表環(huán)境食品與農(nóng)村事務(wù)部管理，其經(jīng)費的來源及支付情況，1967年《英國林業(yè)法》如是規(guī)定*中國林業(yè)信息網(wǎng)：《國外林業(yè)法規(guī)全文庫:英國林業(yè)法(1967)》，[DB/OL]，http: / / www. lknet. ac. Cn。，“ 第四十一條 林業(yè)基金 。1.根據(jù)《1919年林業(yè)法》第八條建立的林業(yè)基金應(yīng)繼續(xù)保留。 2.從議會提供的款項中，每年撥給林業(yè)基金用款，數(shù)額由議會決定?！?4.林業(yè)委員會銷售木材的收入，或為了行使其權(quán)利及其盡其職責(zé)而進行的交易所得到的收入，均應(yīng)作為林業(yè)基金的收入。 5.為了本法規(guī)定的目的，林業(yè)委員會可接受任何贈予，并根據(jù)有關(guān)條款按照該委員會制定的規(guī)則，把它用于上述目的”。第四十二條規(guī)定，為了取得適宜造林或用于與林業(yè)有關(guān)目的的土地，如果已出賣、出租或交換其他土地的，由此而收入的資金應(yīng)收入林業(yè)基金?？梢?，英國林業(yè)基金經(jīng)費主要來自林地租金、出賣金、議會撥款、國有林產(chǎn)品收入和社會捐贈，支出主要用于國有林地保護，如今私有林的資助也逐漸加大了。

表1 英格蘭6種林地補貼標(biāo)準(zhǔn)

3.引入市場機制，實施政府綠色采購政策。為了實現(xiàn)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展以及滿足公眾對環(huán)保的高度關(guān)注，2009年英國將政府林業(yè)綠色采購政策納入法制軌道，對接歐盟出臺了《森林執(zhí)法、施政與貿(mào)易行動計劃》(ActionPlanonForestLawEnforcement,GovernanceandTrade,以下簡稱FLEGT)，規(guī)定從2009年4月1日開始，木材和木材制品必須來自擁有獨立認證的合法和可持續(xù)木材或者擁有FLEGT許可證的木材，

表2 英格蘭林業(yè)委員:2014—2015財政年度支出和收益 單位：億英鎊

并且要求提供相關(guān)的證明。*王秀珍等：《主要發(fā)達國家林產(chǎn)品綠色采購政策影響評估與借鑒》，《林業(yè)經(jīng)濟》2011年第11期。這個證據(jù)應(yīng)該包括林源向最終保管用戶的全鏈條。

上述英國生態(tài)補償財稅政策表明，英國林業(yè)生態(tài)補償以政府主導(dǎo)為主，但市場機制起到了輔助的作用，鼓勵個人把資金投向森林，私有林面積占全國森林面積 67%*楊細明等：《考察英國多功能森林經(jīng)營的啟示》，《福建林業(yè)》2015年第6期。。作為環(huán)境意識十分敏感的國家，英國森林覆蓋率雖然不高，但通過一系列政策的實行，森林覆蓋率得以提高，而且形成了以木材生產(chǎn)、森林儲備、生物多樣性保護及森林休閑娛樂等多功能的可持續(xù)健康發(fā)展態(tài)勢。

三、國際生態(tài)補償財稅責(zé)任立法的特點與啟示

(一)國際生態(tài)補償財稅責(zé)任立法的特點

1.生態(tài)補償融資主體主要是政府和受益者，融資方式多元化，立法理念推崇公平正義以及權(quán)利義務(wù)的對等。德國、日本等大陸法系的生態(tài)補償財稅責(zé)任劃分具有較濃厚的學(xué)理雕刻色彩，主要從引發(fā)補償?shù)脑蛐袨檫M行設(shè)計，分為政府補償和受益者補償。政府補償主要針對由于公權(quán)力的行使而帶來的特別犧牲，包括中央政府補償和地方政府補償；受益者補償主要是由于開發(fā)建設(shè)行為而促成的利益衡平，包括下游對上游地區(qū)補償，受益的單位和個人的補償(這里主要通過生態(tài)稅形式實現(xiàn))。英美法系的生態(tài)補償財稅責(zé)任不以致害行為的學(xué)理分類為依據(jù)，其生態(tài)補償目的直接，即為了環(huán)境保護而進行利益衡平的需要，以政府補償為主，政府通過政府購買、財政轉(zhuǎn)移支付、發(fā)放補貼等具體方式，進行直接補償；政府也通過政策優(yōu)惠、稅收減免等方式實施間接補償。受益者補償重點通過生態(tài)稅實現(xiàn)。

不管是大陸法系國家還是英美法系國家，其生態(tài)補償融資主體以政府融資和受益者融資為主。政府融資運用于森林、農(nóng)牧業(yè)、流域、自然保護區(qū)等生態(tài)補償；受益者融資主要運用于礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償、水源地保護生態(tài)補償?shù)取獯_立生態(tài)補償融資機制的立法理念推崇公平正義以及權(quán)利義務(wù)的對等。政府生態(tài)補償旨在增進公共福利這一積極目的，從公平負擔(dān)的理念進行補救；受益者補償基于或帶來環(huán)境保護或造成環(huán)境破壞積極的開發(fā)建設(shè)行為，從權(quán)利義務(wù)對等進行補救。

2.政府融資中，立法上政府與市場邊界朝著相互融合滲透態(tài)勢發(fā)展。一直以來，生態(tài)補償?shù)恼c市場機制理論存在較為清晰的邊界，“庇古稅”理論基于市場機制在資源配置中的失效為政府生態(tài)補償?shù)於嘶A(chǔ)，科斯定理通過產(chǎn)權(quán)的清晰配置為市場生態(tài)補償找到了依據(jù)。市場生態(tài)補償作用鮮明但機制不完善的現(xiàn)實以及減少貧困*Kemkes R J，F(xiàn)arley J，Koliba C J． Determining when Payments are an Effective Policy Approach to Ecosystem Service Provision．Ecological Economics，2010，69( 11).和保障社會公平正義的需求，實際上國外各個國家都呈現(xiàn)政府生態(tài)補償和市場生態(tài)補償并存的現(xiàn)狀，但立法的理念、方式和適用范圍有較為明顯區(qū)分。如德國市場生態(tài)補償通過循環(huán)經(jīng)濟系列立法對以商品形態(tài)存在的生態(tài)產(chǎn)品適用。英國的市場生態(tài)補償適用于能源節(jié)約和減少溫室氣體排放等。

隨著生態(tài)補償?shù)纳钊腴_展，理論上學(xué)者逐漸認識到政府與市場生態(tài)補償相互融合的重要性。Roldan Muradian從廣義上重新定義生態(tài)補償，認為經(jīng)濟激勵的重要性、資金轉(zhuǎn)移的直接性以及商品化率三方面是關(guān)鍵*Roldan Muradian，Esteve Corbera，Unai Pascual，Nicolds Kosoy，PeterH.May,“Reconciling theory and practice:An alternative conceptual framework for understanding payments for environmental services”,Ecological Economics，VoL.65,April 2010.。立法上生態(tài)補償政府與市場機制的相互滲透也開始出現(xiàn)，如美國2014年修訂后《農(nóng)業(yè)法》就在傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的生態(tài)補償項目中引入市場機制。

3.地方立法拓展了生態(tài)補償資金來源。國外生態(tài)補償財稅責(zé)任分擔(dān)中，地方政府占據(jù)了非常重要的地位，歸因于各國的財政體制。德國的地方議會在基本法的框架下有通過相應(yīng)財政法(稅法)的權(quán)利，以及旨在實現(xiàn)公平的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，保證了其地方財政實力；日本實行中央、都道府縣、市町村三級課稅制度，各級政府都有“當(dāng)家稅種”，具有比較穩(wěn)定的收入來源，且中央政府通過財政轉(zhuǎn)移支付(類似我國的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付)補充地方財政，此外，為了盡可能縮小地方的支出與收入缺口，日本憲法和地方稅法以法外稅的形式賦予地方政府在《地方稅法》規(guī)定的稅目之外課稅的權(quán)限，這些舉措為拓展生態(tài)補償資金提供了支持。

4.生態(tài)補償立法凸顯差異化的支付機制。國外生態(tài)補償不僅融資方式多元化，支付標(biāo)準(zhǔn)也凸顯差異化，不同的地區(qū)可以根據(jù)實際情況制定不同的補償標(biāo)準(zhǔn)，同一地區(qū)根據(jù)不同的環(huán)保效果或生態(tài)服務(wù)等級還有不同的支付標(biāo)準(zhǔn)。如德國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償主要通過政府直接補貼方式實現(xiàn)*邢可霞、王青立：《德國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償及其對中國農(nóng)業(yè)環(huán)境保護的啟示》，《農(nóng)業(yè)環(huán)境與發(fā)展》2007年第1期。(政府通過某一項目的實施支付給農(nóng)場主, 該項目具備一定延續(xù)性)，各州可以根據(jù)實際情況自行制定具體的補償標(biāo)準(zhǔn)。以德國巴伐利亞州農(nóng)業(yè)生態(tài)補償為例*中國21世紀議程管理中心可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組：《生態(tài)補償：國際經(jīng)驗與中國實踐》，社會科學(xué)文獻出版社2007年版，第183頁。，根據(jù)環(huán)境保護措施的所提供的生態(tài)服務(wù)不同等級確立了不同標(biāo)準(zhǔn)，采取整個農(nóng)場內(nèi)采用生態(tài)農(nóng)業(yè)的耕作方式，補償標(biāo)準(zhǔn)為255—560歐元/ hm2；采取有利于環(huán)境保護的耕作措施，補償標(biāo)準(zhǔn)為25歐元/ hm2；實行草場的粗放利用，補償標(biāo)準(zhǔn)為125歐元/ hm2；水體與敏感性草帶附近禁用化肥和農(nóng)藥，補償標(biāo)準(zhǔn)為360歐元/ hm2；稀植果園 (最多100棵/ hm2)，補償標(biāo)準(zhǔn)為5歐元/ hm2，最多340歐元/ hm2；退耕還草，補償標(biāo)準(zhǔn)為500歐元/hm2；牲畜糞便的合理處理，補償標(biāo)準(zhǔn)為1歐元/ hm2。

5.扶貧效應(yīng)與生態(tài)補償具有高度相關(guān)性。國際社會上，一些觀察家認為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費機制的設(shè)計應(yīng)該具有高度的目標(biāo)性，以便取得保護生態(tài)系統(tǒng)的目的。如果作為間接目標(biāo)可以實現(xiàn)的話，還應(yīng)該解決減貧的問題*PagiplaS.Payments for envirnmental services:from theory to practice.Seminar at Michigan State University,2006,2.。一些觀察家還建議，對于較為貧困及偏遠的地區(qū)(如沒有市場文化的土著社區(qū))，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場能夠比產(chǎn)品市場提供更大的機會*Michael Richard.Common property resource institutions and foest management in latin America[J].Development and Change,1997,28:95-117.。實踐中，扶貧效應(yīng)往往與生態(tài)補償具有高度相關(guān)性。

對參與生態(tài)補償項目的貧困人群來說，交易成本是一項重要的限制因素。為了鼓勵貧困人群參與生態(tài)補償項目，美國2014年農(nóng)業(yè)法案新增了一項預(yù)付款制度，即可以給予那些老資格農(nóng)戶(主要包括社會弱勢群體，首次參加該計劃的有限資源的農(nóng)民，印度部落和退伍軍人等)不超過50%的預(yù)付款，以幫助這些農(nóng)戶采購環(huán)境保護計劃中所需要的物質(zhì)和服務(wù)等*Environmental Quality Incentives Program， United States Department of Agriculture，http://www.nrcs.usda.gov。。

(二)國外經(jīng)驗對我國建立生態(tài)補償財稅責(zé)任制度的啟示

一般而言，一國的生態(tài)補償財稅制度，是該國特殊國情的產(chǎn)物，不能直接照搬為他國所用。但不同生態(tài)補償財稅制度設(shè)計卻具有一個共同的出發(fā)點，即實現(xiàn)相關(guān)主體利益均衡，提高生態(tài)環(huán)境保護和利用效率。正因為此，從比較法的角度對大陸法系和英美法系主要生態(tài)補償財稅制度進行考察，可以為我國生態(tài)補償財稅制度創(chuàng)新提供經(jīng)驗借鑒。

1.堅持生態(tài)補償財稅責(zé)任法定化原則。雖然國外關(guān)于生態(tài)補償財稅責(zé)任制度未見綜合性生態(tài)補償立法，但不管是政府補償、受益者補償還是市場補償，即使是中央政府與地方政府補償責(zé)任的劃分，不同補償標(biāo)準(zhǔn)的確定等都有明確的法律依據(jù)。

我國生態(tài)補償財稅責(zé)任立法主要見于環(huán)境基本法和環(huán)境單行法中，已初具規(guī)模，但仍有諸多問題需要立法細化或明確，諸如排污權(quán)交易、環(huán)境責(zé)任保險等典型市場補償機制在現(xiàn)有法律原則性規(guī)定的情況，需要立法進一步細化；生態(tài)稅對于實現(xiàn)生態(tài)補償有無法替代的重要作用，需要將生態(tài)補償理念融入生態(tài)稅立法中；專門的生態(tài)補償基金設(shè)立與管理也都需要法律的明確規(guī)定。特別是在中央政府與地方政府生態(tài)補償責(zé)任劃分方面有待法律明確，國外生態(tài)補償財稅責(zé)任立法包括了國家和地方立法兩個層面，且地方立法充分地細化了補償標(biāo)準(zhǔn)。在我國，財政分權(quán)領(lǐng)域主要是通過國務(wù)院及其部門制定相關(guān)的規(guī)定予以調(diào)整，實行的是一種行政主導(dǎo)的模式，尚沒有一部法律調(diào)整財政分權(quán)領(lǐng)域事項*劉劍文：《財稅法專題研究》，北京大學(xué)出版社2015年版，第125頁。，為此，在我國財政分權(quán)沒有統(tǒng)一立法調(diào)整的情況下，充分發(fā)揮地方立法的作用針對性的細化相關(guān)補償標(biāo)準(zhǔn)，是為可取。

2.借鑒大陸法系經(jīng)驗構(gòu)建生態(tài)補償支付責(zé)任主體，吸收英美法系靈活多元的融資方式。我國生態(tài)補償主體及其資金來源一直是困擾生態(tài)補償理論與實踐的難題，經(jīng)濟學(xué)上有學(xué)者提出了創(chuàng)新思路，即依據(jù)生態(tài)產(chǎn)品的形態(tài)*有學(xué)者從經(jīng)濟學(xué)角度對生態(tài)補償融資機制進行創(chuàng)新設(shè)計：以商品形態(tài)存在的生態(tài)產(chǎn)品應(yīng)直接通過市場交易獲得生態(tài)溢價,從而實現(xiàn)生態(tài)補償;以公共品形態(tài)存在的生態(tài)產(chǎn)品應(yīng)回歸政府的基本職能,由作為社會公共利益總代表和公共服務(wù)供給者的中央政府制定保護條例并進行專項補償;以俱樂部產(chǎn)品形態(tài)存在的生態(tài)產(chǎn)品,應(yīng)由地方政府從受益者中募集資金,并代表受益者進行集體購買;以公共池塘資源形態(tài)存在的生態(tài)產(chǎn)品,應(yīng)在地方政府制定的規(guī)章制度約束下,通過市場交易和社會組織協(xié)議保護等形式保障供給。參見王彬彬、李曉燕：《生態(tài)補償?shù)闹贫冉?gòu):政府和市場有效融合》，《政治學(xué)研究》2015年第5期。來確定生態(tài)補償責(zé)任主體，但是明確界定某類生態(tài)產(chǎn)品的歸屬還是十分困難的。公平正義雖是生態(tài)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)，但法律注重可操作性，借鑒大陸法系的做法，生態(tài)補償支付責(zé)任主體的確定可以以行為為主線，堅持權(quán)利義務(wù)對等原則進行設(shè)計。界定為政府補償和受益者補償兩方面，政府補償又可以分為基于抽象行政行為的補償和基于具體行政行為的補償；對環(huán)境有利的保護建設(shè)行為由受益者補償，如一定范圍內(nèi)的企事業(yè)單位和個人、流域上游地區(qū)的積極環(huán)境保護建設(shè)行為，下游地方政府補償。借鑒英美法系經(jīng)驗和我國實踐做法，融資的方式可以多樣化，包括財政撥款，土地出讓金按比例提取，從水電、旅游、礦山、水利、煤炭等受益單位經(jīng)營收入按比例提取，還有生態(tài)稅、生態(tài)補償基金等。

同時，融資中還應(yīng)特別注重市場方式的利用。政府與市場方式并不是絕對的分裂，可以走向有機融合。在政府主導(dǎo)的補償中引入市場機制，如美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償中實施農(nóng)戶自愿參與、預(yù)付款以及責(zé)任保險制度等，在實現(xiàn)公平的同時追求效率。在市場機制實現(xiàn)生態(tài)補償中加入政府的參與，能提高市場交易的成功幾率，如我國新安江流域生態(tài)補償?shù)某晒υ圏c。

3.根據(jù)地區(qū)、對象、所提供的生態(tài)服務(wù)等級不同確立差異化的支付機制。德、美、英等國家都通過地方立法確立不同地方的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，雖與其聯(lián)邦政治制度有關(guān)，但更主要的是因為生態(tài)補償能力、補償手段等與自然地理條件、經(jīng)濟發(fā)展水平、甚至歷史文化倫理觀念密切相關(guān)*參見中國 21 世紀議程管理中心：《生態(tài)補償?shù)膰H比較：模式與機制》，社會科學(xué)文獻出版社2012年版，第40-44頁。。國外學(xué)者還指出，在碳交易中也應(yīng)該考慮給予適當(dāng)?shù)牡乩硐拗?，可惜的是這方面的科學(xué)研究和政策關(guān)注還很有限*Philip Womble， Martin Doyle.The geography of trading ecosystem services : a case study of wetland and stream compensatory mitigation markets[J].Harvard Environmental Law Review,2012，vol，36(1)：230-296.。中國中、東、西部地區(qū)自然條件差異大，地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平不同，在承認生態(tài)補償共同責(zé)任的基礎(chǔ)上，地方與地方之間補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)差異化，不搞“一刀切”，這樣更符合實際情況，增強生態(tài)補償效果。

特別是對于貧困地區(qū)的生態(tài)補償，還應(yīng)該與扶貧聯(lián)系在一起。如何脫貧，習(xí)近平總書記強調(diào)實施“五個一批”工程，其中就包括生態(tài)補償脫貧一批。《國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》(2015年11月29日)精準(zhǔn)扶貧方略，提出開展貧困地區(qū)生態(tài)綜合補償試點，創(chuàng)新生態(tài)資金使用方式。我國扶貧開發(fā)已進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期。這些扶貧開發(fā)中難啃的硬骨頭在國家發(fā)展中實際承擔(dān)了“生態(tài)保障”、“資源儲備”和“風(fēng)景建設(shè)”的重要角色。通過向貧困人群發(fā)放補償支付而有效地扮演了政府減貧工具的角色。

根據(jù)所提供的生態(tài)服務(wù)等級不同進行差異化的生態(tài)補償支付，我國森林生態(tài)補償進行了詳盡完備的立法，《中央財政林業(yè)補助資金管理辦法》(2014)規(guī)定了四類森林生態(tài)補償：森林生態(tài)效益補償、林業(yè)補貼、森林公安補助、國有林場改革補助，其中林業(yè)補貼又包括了林木良種培育、造林和森林撫育補貼、濕地、林業(yè)國家級自然保護區(qū)和沙化土地封禁保護區(qū)建設(shè)與保護補貼、林業(yè)防災(zāi)減災(zāi)補貼、林業(yè)科技推廣示范補貼、林業(yè)貸款貼息補貼共五種補償，可見，森林生態(tài)補償范圍廣、種類齊全。另外補償標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高細化，如用于國家公益林的森林生態(tài)效益補償，2007年中央財政補償基金統(tǒng)一規(guī)定為每年每畝5元，2009年中央財政補償基金依據(jù)國家級公益林權(quán)屬實行不同的補償標(biāo)準(zhǔn)。國有的國家級公益林平均補助標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝5元，集體和個人所有的國家級公益林補償標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝10元。2014年國有的國家級公益林平均補償標(biāo)準(zhǔn)依然為每年每畝5元，但集體和個人所有的國家級公益林補償標(biāo)準(zhǔn)提高到每年每畝15元。我國森林覆蓋率位于世界前列，足見森林保護管理的成效。當(dāng)然，我國其他領(lǐng)域的生態(tài)補償支付標(biāo)準(zhǔn)還有許多需要完善的地方。

4.建立完善的生態(tài)補償資金使用效率的監(jiān)督機制。其實，國外生態(tài)補償制度建設(shè)不僅關(guān)注資金的來源和使用設(shè)計，還關(guān)注生態(tài)補償資金的使用效率。國外生態(tài)補償效果的監(jiān)督主要通過預(yù)算約束和事后環(huán)境質(zhì)量評價兩方面實現(xiàn)。如葡萄牙2007修改的《地方財政法》，就在中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付的分配體系中引入了生態(tài)指標(biāo)*秦玉才、汪勁主編：《中國生態(tài)補償立法：路在前方》，北京大學(xué)出版社2013年版，第274-275頁。。美國的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償在早期效果不佳的情況下，在1991年聯(lián)邦農(nóng)業(yè)法案提出建立環(huán)境效益指標(biāo)體系，用以判斷項目執(zhí)行效果。我國生態(tài)補償資金使用效率的監(jiān)督不僅要考慮事前和事后，還應(yīng)該考慮事中使用方式，現(xiàn)行生態(tài)補償補助資金已有不少，但因為資金分散化，呈部門條條分割特征，難以形成資金合力，不利于生態(tài)環(huán)境的綜合治理，影響資金使用效果。因此，我國生態(tài)補償財稅責(zé)任制度的建設(shè)除了完善融資機制和支付機制，還應(yīng)該建立完善的事前、事中和事后生態(tài)補償資金使用效率的監(jiān)督機制，使生態(tài)補償效果實現(xiàn)最優(yōu)化。

(責(zé)任編輯：張婧)

2017-01-15

徐麗媛(1978—)，女，江西臨川人，博士，江西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授，研究方向為環(huán)境法、經(jīng)濟法。

本文系2016年度國家社會科學(xué)基金項目“脫貧攻堅背景下貧困地區(qū)生態(tài)綜合補償轉(zhuǎn)移支付法制研究”(項目編號：16BFX150)與2013年度教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“‘共同但有區(qū)別責(zé)任’原則下生態(tài)補償財稅責(zé)任差異化的法律機制”(項目編號：13YJC820086)的階段性研究成果。

D922.6

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1003-4145[2017]03-0168-09