顧玲麗，蔚 虹

（河海大學公共管理學院，江蘇南京 211100）

我國土地征收增值收益分配研究進展

顧玲麗，蔚 虹

（河海大學公共管理學院，江蘇南京 211100）

基于中國期刊全文數(shù)據(jù)庫，采用文獻資料法，總結(jié)歸納了中國近30年來土地征收增值收益分配研究文獻，分析集體土地被征收后土地增值收益分配的研究現(xiàn)狀，探討未來的研究重點和發(fā)展趨勢。文獻分析表明，中國的研究重點集中在土地征收過程中土地增值收益的形成機制、分配格局、分配現(xiàn)狀以及成因分析等方面。以后應(yīng)加強理論基礎(chǔ)研究、對在耕農(nóng)民分享增值收益機制的研究及多方向多視角研究。

土地增值收益分配；失地農(nóng)民；土地征收

1 文獻總量及年際分布

1.1 文獻總量分析

通過對中國期刊全文數(shù)據(jù)庫（CNKI）進行檢索，檢索時間范圍為1987～2016年，文章以“土地增值收益”為檢索詞，分別以按篇名模式和全文模式進行檢索，并對檢索結(jié)果進行判斷，截止檢索日期2016年12月31日，在剔除與本次研究主題相關(guān)性不大的文獻后，獲取重要研究文獻434篇，其中博士論文6篇，碩士論文56篇，期刊文獻372篇。從檢索結(jié)果可以看出，學術(shù)界對于集體土地被征收后土地增值收益的分配問題甚為關(guān)注，研究已經(jīng)小有規(guī)模。

1.2 文獻數(shù)量年際分析

從圖1可以看出，中國對土地增值收益的研究最早始于1987年，李肇文發(fā)表了第一篇研究土地增值的文章《城市土地初探》。從2005年開始，關(guān)于土地增值收益的研究開始不斷升溫。從圖中研究文獻數(shù)量的年際分布中可以看出，土地增值收益的相關(guān)研究可以分為兩個發(fā)展階段：（1）起步階段：1987～2004年，17年間發(fā)表的相關(guān)文獻達44篇，占文獻總量的10.86%，年均發(fā)表論文2.58篇；（2）升溫階段：2005～2016年（檢索時間截止12月31日），11年間研究文獻呈急劇增長態(tài)勢，達390篇，占文獻總量的89.86%，年均發(fā)表論文32.5篇，是起步階段的12.60倍，其中2014年達到最熱。從整個研究歷程來看，預(yù)計2017年，土地增值收益分配研究的相關(guān)文獻還將進一步持續(xù)增長。

1.3 文獻來源的機構(gòu)類型和專業(yè)分析

從文獻作者的單位來看，發(fā)現(xiàn)土地增值收益的研究主要集中在華中農(nóng)業(yè)大學土地管理學院、南京農(nóng)業(yè)大學土地管理學院、中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所還有國務(wù)院發(fā)展研究中心等機構(gòu)，并且隨著研究的不斷深入，土地增值收益的跨學科研究也發(fā)展迅猛，已深入到農(nóng)林經(jīng)濟管理、法學、應(yīng)用經(jīng)濟學、地理學、理論經(jīng)濟學和工商管理等多個學科，并衍生出了多個交叉學科主題。

2 研究內(nèi)容

2.1 土地增值收益的概念、形成機制研究

土地增值最早出現(xiàn)于1987年李肇文對城市增值的研究中，認為土地增值的實質(zhì)是土地地租的增加，表現(xiàn)為地價上漲［1］。周誠也在較早的文獻中提及土地增值是指土地價格的增加，并從投資、供求和用途等3個方面分析了土地增值的形態(tài)，而且除投資性增值屬于“人為增值”外，其余的稱之為“自然增值”［2］。這一點也體現(xiàn)在近些年的很多文獻中，很多學者都以土地增值收益的產(chǎn)生原因和形成機制為出發(fā)點來分析土地增值收益。

總的來說，對于土地增值收益的產(chǎn)生原因和形成機制具有代表性的觀點有：①土地征收增值收益來源于兩部分：一是土地價值的增加即自然增值；二是政府扭曲的土地征收價格。自然增值指農(nóng)用地與建設(shè)用地的價值差，包括土地用途轉(zhuǎn)變和投資增加所引起的增加。政府扭曲的土地征收價格主要是由于我國特殊的城鄉(xiāng)二元土地制度造成的，政府作為農(nóng)地唯一的需求者和土地市場唯一的供給者，低價征地高價賣出［3］。②土地征收過程中的土地增值主要與土地資本增加和土地的稀缺性有關(guān)，一是土地利用類型由農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，轉(zhuǎn)變過程中進行的土地平整等一系列開發(fā)活動以及轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后單位土地上投入的資本和勞動力等非土地要素大于單位農(nóng)業(yè)用地上的投入量。土地資本的投入和累積帶來了土地增值；二是配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，其產(chǎn)生的外部效應(yīng)帶來的土地增值；三是本身城市化發(fā)展過程中存在的土地供需矛盾使建設(shè)用地成為一種稀缺資源，其價值大大提高；四是我國特殊的土地制度［4］。③產(chǎn)生土地增值的因素主要包括生產(chǎn)性因素和非生產(chǎn)性因素［5］。生產(chǎn)性因素包括直接投資和間接投資，即土地直接經(jīng)營者對土地的投資和外部對該地塊的輻射效應(yīng)；非生產(chǎn)性因素是指由于土地供需矛盾、土地利用類型轉(zhuǎn)變、利率、政策變化等因素引起的地價上漲。概括起來，造成土地增值收益的原因無非都是投資、用途轉(zhuǎn)變、供需矛盾、政府政策等因素如圖2，盡管不同的學者表述不同，但是都是試圖通過剖析土地增值收益的成因，理清農(nóng)地在非農(nóng)化過程中，各個利益主體所做的貢獻并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建合理的土地增值收益分配格局。

2.2 土地增值收益的分配關(guān)系

近幾年來，隨著我國土地市場的不斷成熟，土地資產(chǎn)價值的不斷顯化，土地增值收益的分配關(guān)系問題已經(jīng)激化了大量的社會矛盾，不少學者從不同視角出發(fā)，判斷被征地農(nóng)民的受損程度和增值收益分配的失衡程度，試圖構(gòu)建一個合理公平的土地增值收益分配模型，為土地增值收益分配研究提供新思路。

其中，一些學者將研究重點集中于測算土地征收增值收益各個產(chǎn)生環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的增值額，并分析當前我國土地增值收益的分配格局。在現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元土地制度的背景下，土地征收增值主要產(chǎn)生于三個環(huán)節(jié)，征收環(huán)節(jié)、出讓環(huán)節(jié)和房地產(chǎn)開發(fā)環(huán)節(jié)。征收環(huán)節(jié)的增值額可用公式表示，增值額Ⅰ＝政府實際支付給被征地農(nóng)民的補償費-農(nóng)地價格。出讓環(huán)節(jié)產(chǎn)生的增值額Ⅱ＝土地出讓價格-給被征地農(nóng)民的補償費-對該地塊進行的前期開發(fā)費用。房地產(chǎn)開發(fā)環(huán)節(jié)產(chǎn)生的增值額Ⅲ＝房地產(chǎn)出售價-土地出讓價格-建筑安裝成本及稅費［6～7］。有學者利用省級層面和城市層面的數(shù)據(jù)對現(xiàn)實中的土地增值收益分配關(guān)系進行考察，根據(jù)各個環(huán)節(jié)產(chǎn)生的增值額的計算公式，得到來自省級層面和城市層面的土地增值收益比例關(guān)系。經(jīng)過大量的研究表明，我國目前的土地增值收益分配關(guān)系整體呈現(xiàn)從被征地農(nóng)民到政府再到開發(fā)商逐級遞增的趨勢，而且由于目前城市土地使用者獲得土地最主要的方式是通過協(xié)議出讓而不是招牌掛，甚至有些地方政府為了招商引資，會刻意壓低地價或者“零地價”出讓土地，所以這其中，土地使用者開發(fā)商獲益最大［6～8］。但同時也有學者經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)在有些地區(qū)政府獲得增值收益甚至超過開發(fā)商［9］。但不管是政府還是開發(fā)商哪一方獲得更大的收益，被征地農(nóng)民都是這一過程中受損程度最大的一個群體。

同時，也有一些學者從土地增值收益的形成機制出發(fā)，試圖彌補由于種種因素所導致的土地增值收益分配失衡。正如曲福田所提出的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期土地征收增值收益是由于自然增值和價格扭曲所引起的。價格扭曲主要指政府決策失靈所導致的價格扭曲。因為我國土地市場尚不成熟，很多外部性因素都無法計量，因此市場失靈還沒有辦法精確計量。他通過將消除全部政府扭曲后的土地增值收益分配格局和實際中的分配格局進行對比，發(fā)現(xiàn)政府扭曲對土地增值收益分配的比例和格局起到了至關(guān)重要的作用。陳瑩和張安錄也指出應(yīng)該明確界定土地增值收益的來源，根據(jù)誰做出了貢獻、誰的貢獻度大，誰獲得的原則進行土地增值收益的分配。他們也認為土地增值收益來源于由直接投資所引起的人工增值、由供需矛盾、輻射效應(yīng)等引起的自然增值和扭曲的市場增值這三部分。人工增值是由于土地使用者對土地的直接投入所產(chǎn)生的，因此這部分增值應(yīng)該由土地使用者或開發(fā)者獲得；自然增值應(yīng)該由被征地農(nóng)民和被征地所在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以及國家共同獲得。而由市場失靈和政府失靈導致增值，應(yīng)該通過有效的政府調(diào)控和市場作用克服。并且不少學者為了消除了人為抬高或壓低出讓地價和征地補償價格所導致的扭曲土地增值，將條件價值評估法（CVM）用于農(nóng)地非市場價格的計算［10］。該方法是通過模擬假想市場，從人們的支付意愿（WTP）和接受意愿（WTA）角度估算農(nóng)地的非市場價格。而當前土地征收補償政策是以土地原用途的年產(chǎn)值倍數(shù)進行補償，沒有體現(xiàn)農(nóng)地的外部效益，條件價值評估法的應(yīng)用給正確評估農(nóng)地的真正價值提供了新途徑。

圖2 土地征收增值收益的形成機制表示圖

2.3 土地增值收益的分配主體研究

土地增值收益的分配主體主要是被征地農(nóng)民、政府和開發(fā)商。土地征收過程中主要涉及到農(nóng)民、政府和開發(fā)商三個利益主體，農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地要經(jīng)過政府征地和土地出讓這兩個環(huán)節(jié)，其中政府充當一個“中間人”，土地增值收益也在這三者間進行分配。因此，目前也有不少研究側(cè)重于對土地增值收益分配過程中涉及的利益主體進行分析。

由于我國特殊的城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地必須要通過政府征地然后在土地市場上賣出，因此，政府在這一過程中不僅僅是一個中間人的身份，更多的是占據(jù)主導地位。大量的實地調(diào)研數(shù)據(jù)表明，現(xiàn)行土地征收土地增值收益分配中政府對被征地農(nóng)民的補償標準過低，而政府所獲得比例較大。諸培新也曾在文獻中指出農(nóng)民分享土地增值收益的路徑和機會的多少完全取決于政府在分配過程中的價值取向［11］。而政府作為國家的權(quán)利機構(gòu)，具有兩個主要目標。一是維護社會穩(wěn)定，二是發(fā)展。這兩個目標是相輔相成的，政府試圖通過“低價征地、高價賣出”的方式提高政績并獲得財政來源，另一方面，如果征地太多且補償過少，勢必會影響社會的穩(wěn)定。政府必須在這兩個方面進行平衡。但是目前政府職能的缺位，使政府在增值收益分配這一過程中更多的是從自己的政績出發(fā)，而忽視了被征地農(nóng)民的真正訴求。首先當前多數(shù)學者認為目前我國的土地征收補償標準偏低，且這種補償標準只是對農(nóng)民原有生產(chǎn)收益的補償，沒有體現(xiàn)土地對農(nóng)民所具備的社會保障價值和非農(nóng)化以后土地的增值。其次，政府對于被征地農(nóng)民的后期安置也不完善，目前我國大部分地區(qū)對失地農(nóng)民的補償安置方式都以貨幣安置為主。但是這種方式無法保證被征地農(nóng)民長遠的生計問題，于是這些農(nóng)民沒有在城市長期生活的保障，但是又失去了農(nóng)村的土地，農(nóng)村也回不去了，他們可能面對的是比農(nóng)村生活更加不體面和無尊嚴的城市貧民窟生活［12］。而且，政府只注重農(nóng)地被征收前的事前管制，而對事后發(fā)生的因增值收益分配不公而產(chǎn)生的社會事件沒有采取相應(yīng)的調(diào)節(jié)措施［13］。

開發(fā)商作為房地產(chǎn)開發(fā)過程中重要的行為主體，在開發(fā)環(huán)節(jié)，因政府監(jiān)管的疏漏，不斷進行囤地行為，一度在多個地區(qū)出現(xiàn)“地王”。更有甚者，開發(fā)商肆意改變土地用途，為攫取土地增值收益提供了有利條件。因此，由于土地一級市場尋租現(xiàn)象的存在和土地開發(fā)環(huán)節(jié)土地稅收制度的不監(jiān)管以及政府監(jiān)管的不到位，使得開發(fā)商除了獲得因自己進行投資開發(fā)而產(chǎn)生的人為增值外，還因上述現(xiàn)象的存在分享了部分公共收益［14］。

而被征地農(nóng)民作為增值收益分配這一過程中受損程度最嚴重的一個群體，鮑海君曾對浙江十多個縣市的農(nóng)民進行了問卷調(diào)查，調(diào)查農(nóng)民對于城鄉(xiāng)征地增值收益分配的反應(yīng)，發(fā)現(xiàn)不管文化程度高與否或者經(jīng)濟收入如何，都對分享增值收益并提高分配比例有著強烈的需求，因此大量學者試圖對被征地農(nóng)民在土地征收這一過程中的財產(chǎn)性損失和非財產(chǎn)性損失進行精確計量，重新確定農(nóng)地征收的價格［15］。張雄、張安錄通過詳細計量耕地使用權(quán)征用過程中農(nóng)民所承擔的經(jīng)濟與非經(jīng)濟損失來衡量農(nóng)民在這一過程所負擔的成本，非經(jīng)濟損失采用條件價值評價法（CVM）進行測算。農(nóng)民獲得的耕地使用權(quán)征用收益用用地補償與青苗補償之和表示，測算表明，耕地征用過程中農(nóng)民所承擔成本和所獲收益差距明顯［16］。高延娜、朱道林指出可以從兩個角度確定農(nóng)地征收價格，從產(chǎn)權(quán)角度，農(nóng)地征收應(yīng)該表示為：農(nóng)地征收價格＝農(nóng)地所有權(quán)價格+農(nóng)地使用權(quán)價格+社會保障價格+農(nóng)民發(fā)展權(quán)價格；從成本分析角度，農(nóng)地征收價格＝顯性成本+隱形成本＝生產(chǎn)資料價格+生活資料價格+合理預(yù)期［17］。

但是同時也有學者指出目前我國對失地農(nóng)民的補償僅僅局限在物質(zhì)方面，沒有將對農(nóng)民在失去土地之后的心理變動和情感問題考慮在內(nèi)，不少學者從社會學的角度出發(fā)對被征地農(nóng)民征地前后社會資本的變化進行分析，認為失地農(nóng)民在進入城市后與城市市民間存在著不認同與不信任，自我身份認同模糊，提出要全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)失地農(nóng)民發(fā)展工作，建立健全被征地農(nóng)民的社會保障體系，政府應(yīng)該積極引導失地農(nóng)民角色的轉(zhuǎn)化與社會資本的轉(zhuǎn)型［18～19］。晏小滿也嘗試基于根據(jù)失地農(nóng)民的需求層次為征地補償標準的確定提供依據(jù)［20］。

3 小結(jié)與展望

綜上所述，目前國內(nèi)對于土地征收增值收益分配問題的研究已經(jīng)取得了一定的成果，研究重點主要集中在土地增值收益形成機制、來源、分配現(xiàn)狀、原則及管理建議相關(guān)研究的理論層次，實踐應(yīng)用研究相對不足，同時其研究理論基礎(chǔ)、研究方法及實際應(yīng)用有待進一步深入和完善，今后需在以下幾個方面加強相關(guān)研究。

3.1 理論基礎(chǔ)研究

近些年，有許多學者將土地發(fā)展權(quán)的提法引入土地增值收益的分配問題研究中，土地發(fā)展權(quán)是指土地利用和再開發(fā)的用途轉(zhuǎn)變和利用強度的提高而獲利的權(quán)利。土地發(fā)展權(quán)問題同樣也涉及到了政府、土地所有者、土地使用者等各方對土地增值收益的分割。目前我國存在兩種分歧，一種是將土地發(fā)展權(quán)歸公，一種歸私，同時也存在一種觀點是倆者共同享有土地發(fā)展的權(quán)利，即國家作為國有土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體，同時農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為集體土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體，這樣無論是在不轉(zhuǎn)變土地用途的情況下追加投資而引起的土地增值還是因為土地利用類型的轉(zhuǎn)變而產(chǎn)生的增值，國家和個人都能從中分享了土地增值收益，同時不改變目前的城鄉(xiāng)二元土地制度，可大大節(jié)約制度變遷的成本，并兼顧效率和公平［21］。但是目前的研究大多主要集中在其概念、歸屬、可行性與必要性等方面，今后的研究應(yīng)該與我國目前的發(fā)展現(xiàn)狀相結(jié)合，為土地增值收益分配制度改革提供理論基礎(chǔ)。而且目前對于農(nóng)地由政府征收，再由政府出讓給開發(fā)商這兩個環(huán)節(jié)的土地增值研究較多，而對于后期土地經(jīng)開發(fā)商進行出售即土地二級市場發(fā)生的增值收益分配研究較少。因此，今后的研究應(yīng)更注重理論基礎(chǔ)的實際應(yīng)用，從中國城市化發(fā)展現(xiàn)階段的實際狀況出發(fā)，進一步提高政策模擬與政策仿真的水平，增強理論研究的可操作性和科學性。

3.2 對在耕農(nóng)民分享土地增值收益分配機制的研究

我國大量研究土地征收增值收益分配的研究中，大多數(shù)學者都集中于論述各個利益主體在收益分配中的不均等性，而對于未被征地，仍從事農(nóng)地耕作、經(jīng)營的農(nóng)民參與利益分配的研究則很少，而周誠提出“全面產(chǎn)權(quán)觀”，指出要充分補償失地農(nóng)民，剩余歸公、支援全國農(nóng)村”［22］。農(nóng)地區(qū)位條件客觀上決定了它是否有可能以及在何時被征收，所以存在農(nóng)地使用者之間的機會不平等問題。而由于區(qū)位優(yōu)勢，城市郊區(qū)農(nóng)民的土地被征收進入土地市場的可能性相比遠郊農(nóng)民來說更大，并且在集體土地入市的背景下城郊農(nóng)民獲得的利益相對更大，更容易分享到城市發(fā)展的成果?？梢姡⒊青l(xiāng)統(tǒng)一的土地市場將會加劇這種由于地理區(qū)位造成的不平等，城郊農(nóng)民獲得過多的城市化帶來的土地增值收益而容易形成一個新的利益群體；而未被征地，仍從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民為國家農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全做出了貢獻，卻無法享受我國城市化和社會進步帶來的成果，有失養(yǎng)老。因此，在今后的研究中，應(yīng)該加強對在耕農(nóng)民分享土地增值分配機制的研究，探索出一條城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，使增值收益合理在全社會共同分享的道路。

3.3 多方向多視角研究

盡量目前許多學者都試圖從不同的視角，采用不同的方法測算被征地農(nóng)民在這一過程真正的受損程度，但是對于補償標準究竟如何制定仍然沒有一個統(tǒng)一的標準，對各個利益主體的收益分配比例如何確定仍分析不足。而土地增值收益的分配本身就涉及到土地征收、土地沖突、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一地市場和失地農(nóng)民問題等多個方面，并和法學、經(jīng)濟學以及社會學等多個學科也有著千絲萬縷的關(guān)系，因此，在未來的研究中可以選擇不同的切入點和側(cè)重點，從不同的學科背景出發(fā)，盡量構(gòu)建科學合理的分配機制，是增值收益在全社會共同分享，同時把失地農(nóng)民和城市化進程有機結(jié)合起來，兼顧效率與公平。

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The Research Progress in Land Increment Value Distribution

GU Ling-li，WEI Hong
（Hohai University The Institute of Public Administration，Nanjing，Jiangsu 211100）

Objective The paper summarizes the academic documents regarding the land incremental value distribution system in china during the past 30 years and analyses the current status of increment income distribution and to discuss the future research priorities and trends of development.The method used in this assignment is the method of documentation which is based on the data coming from China National Knowledge Infrastructure（CNKI）.Results：On the basis of comprehensive analysis of current research results in China，this assignment offers the conclusion that there are three respects of increment income distribution should be investigate further in the future.First of all，to strengthen the study of Theoretical Foundations.Secondly，to strengthen the research on the mechanism of farming peasants sharing value-added benefits.Finally，to do researches in a multi-directionaland more perspective way.

Land Increment value Distribution；Landless peasants；Land acqusition

D922.3

B

1002-1728（2017）01-0056-06

10.3969/j.issn.1002-1728.2017.01.014

2016-11-23

顧玲麗（1991-），女，江蘇南通人，碩士研究生，主要研究方向：社會保障。E-mail：1219378644@qq.com

近年來，隨著中國城市化進程的不斷加速，意味著在未來很長一段時間內(nèi)仍有大量的農(nóng)地將持續(xù)不斷的轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，而由于中國特殊的城鄉(xiāng)二元土地制度的存在，政府作為農(nóng)用地唯一的需求者和城鎮(zhèn)土地市場上唯一的供給者，通過低價征地高價出讓攫取了巨額的土地收益，由此引發(fā)了一系列社會問題，使得土地征收過程中土地增值收益的分配問題成為社會各界關(guān)注的重點。

基于此，本文總結(jié)了近30年來中國學者們在土地征收增值收益分配問題方面的研究進展，分析研究中存在的不足和空白點，提出未來的研究重點和趨向，為中國土地征收過程中產(chǎn)生的土地增值收益分配問題提供參考。