顧榮

[摘 要]

作為人口密度非常高的老城廂地區(qū)，環(huán)境綜合治理的工作是直面民生的工作，充分的公眾參與是了解民眾需求、解決民眾難題、保障民眾利益的必然途徑。自2015年下半年以來，上海市黃浦區(qū)老城廂地區(qū)的環(huán)境綜合治理工作已經(jīng)探索出了公眾參與的多樣路徑與方法，并取得了顯著效果。

[關(guān)鍵詞]社會治理；公眾參與；老城廂；黃浦區(qū)

[中圖分類號] C916 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）03-0036-03

補(bǔ)好短板，被列為2016年上海市委唯一的重點(diǎn)調(diào)研課題。圍繞整治“五違”（違法用地、違法建筑、違法經(jīng)營、違法排污和違法居?。﹩栴}，推進(jìn)區(qū)域環(huán)境綜合整治是全市補(bǔ)短板聚焦的重點(diǎn)任務(wù)之一，要做好這項(xiàng)工作，離不開社會治理主體的共同參與。多元主體是上海創(chuàng)新基層社會治理體系的要求，真正意義上的基層社會治理應(yīng)該是治理體系的各參與者，包括基層黨組織、基層政府及其派出機(jī)構(gòu)、社區(qū)居委會、各類社會組織及經(jīng)濟(jì)組織、社區(qū)居民之間，相互合作、平等協(xié)商、責(zé)任共擔(dān)、利益共享的一種合作共治關(guān)系，前提是要清晰界定各資源主體在社區(qū)這一實(shí)踐場域中的角色地位與功能定位，尤其是基層黨組織的核心地位以及與其他主體的關(guān)系問題。

2015年7月29日，市委書記韓正到黃浦區(qū)四牌樓路及周邊實(shí)地調(diào)研后，提出了“精準(zhǔn)施策補(bǔ)短板”的工作要求。作為老城廂的中心地帶，由于歷史原因，該地區(qū)“老、舊、臟、亂、差”的特點(diǎn)突出，轄區(qū)內(nèi)二級舊里所占比重大，房屋多是磚木結(jié)構(gòu)，超齡危房多，人口密度高，居民生活條件差，外來人口集中，群租現(xiàn)象突出，消防隱患多，違章建筑存量多，經(jīng)多次整治，成效并不明顯，可以說情況復(fù)雜、頑疾突出，此次被納入黃浦區(qū)環(huán)境綜合治理的市級重點(diǎn)區(qū)域。

（一）違法建筑量大、面廣、點(diǎn)多。一方面轄區(qū)內(nèi)違章存量多，搭建歷史久，很多違章建筑還是居民滿足最基本生活要求的保障，不能一拆了事，更要考慮到居民的生活需求問題；另一方面困難人群多，對于“拆違”抵觸情緒大，不愿拆或者無力拆，如何在拆除違章的同時保障甚至改善居民的生活水平就成為需要重點(diǎn)考慮的問題。

（二）違法經(jīng)營有需求、易回潮。老城廂地區(qū)低端商業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致低端服務(wù)業(yè)、低端零售、低端餐飲集聚，這些低端業(yè)態(tài)也正是無證無照經(jīng)營、占道跨門經(jīng)營等環(huán)境綜合治理頑癥的高發(fā)業(yè)態(tài)。例如，街道轄區(qū)的小商品市場和小吃廣場，存在不少無證照經(jīng)營現(xiàn)象，商品質(zhì)量投訴頻發(fā)、食品安全無法有效監(jiān)管；另一方面，老城廂地區(qū)人口密度大，居民需求多樣，由于價格便宜，違法經(jīng)營的“黑店”也確實(shí)在某種程度上滿足了部分困難群眾的需求，因此整治后再回潮現(xiàn)象頻發(fā)。

（三）傳統(tǒng)“一元”中心的整治模式治標(biāo)難治本。在傳統(tǒng)“一元”行政管理模式向新型“多元”社會治理模式的轉(zhuǎn)型過程中，充分、有序的公眾參與仍然面臨著諸多困難。一是公眾參與的積極性、主動性不足。老城廂困難人群多，一些違法建筑和違法經(jīng)營有切實(shí)的生活需求，因此部分公眾參與治理的意愿不強(qiáng)，甚至反對治理。二是黨建引領(lǐng)的系統(tǒng)性、有效性不足。很多“公字頭”單位甚至街道、居委會自身都存在違章搭建，在綜合治理行動之前這些單位內(nèi)的黨組織沒有很好地發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，黨員的骨干帶頭作用發(fā)揮不足。三是各方協(xié)作的緊密性、長效性不足?！拔暹`”問題存在已久，之前的多次治理都是以集中突擊為主要形式，雖然也摸索出一些有效的經(jīng)驗(yàn)做法，但往往都是針對現(xiàn)象層面的，可復(fù)制性不強(qiáng)?！?+6”改革后，環(huán)境綜合治理的牽頭主體落實(shí)到街道，然而街道在指揮權(quán)、監(jiān)督權(quán)、考核權(quán)方面的權(quán)威性還不夠，部門之間推諉扯皮現(xiàn)象仍有存在，而且往往某個專項(xiàng)行動結(jié)束后就終止了協(xié)作，沒有形成長效機(jī)制。

在老城廂環(huán)境綜合治理的推進(jìn)中，公眾參與是一種有計(jì)劃的行動。它通過政府部門和公眾之間雙向交流，使社會組織、單位或個人能參加決策過程并且防止和化解公民和政府機(jī)構(gòu)之間、公民與公民之間的沖突。新的基層社會治理體系在老城廂環(huán)境綜合治理中，更多表現(xiàn)為公眾參與渠道的暢通和效果的顯化。

自2015年下半年以來，黃浦區(qū)老城廂地區(qū)的環(huán)境綜合治理工作已經(jīng)探索出了公眾參與的多樣路徑與方法，并取得了顯著效果。

（一）公眾參與老城廂環(huán)境綜合治理的途徑。一是居民自治組織。居民自治組織“四牌樓路管會”由社區(qū)居民、沿街商戶、駐區(qū)單位和城管輔助等4方面代表組成，共招募吸納志愿者30名，其中黨員23名。自籌建以來，路管會召開了多次議事會，制定了《路管會工作制度》和《工作職責(zé)》，明確了運(yùn)行初期要當(dāng)好“三大員”、做好“四件事”?！叭髥T”，即當(dāng)好監(jiān)督員、宣傳員和信息員。“四件事”：一是定時開展街面巡查，發(fā)現(xiàn)無證攤販或沿街商戶跨門營業(yè)、占道堆物等情況，及時上前勸導(dǎo)；二是路管會中的沿街商戶和轄區(qū)單位代表，率先落實(shí)門前責(zé)任制；三是大力營造宣傳氛圍，廣泛傳播“我的家園我管理”的自治理念，形成強(qiáng)大的輿論宣傳攻勢和居民商戶共同抵制無證菜攤、無證餐飲的良好氛圍；四是落實(shí)每周通氣會和每月議事會制度，溝通發(fā)現(xiàn)的新情況、新問題，研究商定有效的管理措施，為執(zhí)法管理提供有效信息。

二是社會組織。多元共治的優(yōu)勢在于從“國家權(quán)力-公民權(quán)利”二分格局之外構(gòu)建一個穩(wěn)定有效的公共空間來補(bǔ)充現(xiàn)行政治體制的缺失，社會組織在公共空間中承載了很多政府精簡下來的職能，是公眾有序參與的重要載體。環(huán)境綜合治理工作面臨的困難居民情況十分復(fù)雜，有一些實(shí)際問題和合理的個性化要求，街道難以在政策允許范圍內(nèi)予以解決，但不解決又確實(shí)會在客觀上影響工作的推進(jìn)，因此需要聯(lián)合社會組織層面、相關(guān)愛心企業(yè)等第三方機(jī)構(gòu)給予慈善幫助，政府作為協(xié)調(diào)方起牽頭聯(lián)系協(xié)調(diào)作用。這樣既嚴(yán)格遵循了公平、公正、公開的原則，維護(hù)了政府威信，又能使居民得實(shí)惠，幫助其解決實(shí)際困難，保障拆違工作順利推進(jìn)。

三是駐區(qū)單位的參與?！安疬`”開始之初，群眾不理解，工作遇到很大阻力。對此，街道率先拆除了自身的所有違章建筑，相關(guān)居委及居委干部紛紛帶頭拆、主動拆，為群眾做示范。同時，對“公字頭”駐區(qū)單位的違法搭建，街道開展了專項(xiàng)整治行動，涉及單位21家，共拆違72處，面積1100平方米左右。

四是群團(tuán)組織。群團(tuán)組織一般面向某一特定群體或行業(yè)服務(wù)，是黨聯(lián)系這方面群眾的橋梁和紐帶。該地區(qū)在環(huán)境綜合治理工作的推進(jìn)中，積極引導(dǎo)發(fā)揮團(tuán)工委、工會和婦聯(lián)等群團(tuán)組織的作用，了解不同群體的特定需求，分析探索對策，多頭推進(jìn)、綜合作用，以利于預(yù)定治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。比如，街道團(tuán)工委引導(dǎo)直屬團(tuán)組織集中開展“1+10+X”環(huán)境綜合治理重點(diǎn)區(qū)域志愿服務(wù)項(xiàng)目，引導(dǎo)廣大青年投身社區(qū)，積極參與補(bǔ)短板、破瓶頸的工作。又如，街道婦聯(lián)在居民區(qū)成立“婦女之家”議事會，以“我參與、共議事、促發(fā)展”為主題，充分發(fā)揮基層?jì)D女組織的有序參與平臺作用。

（二）公眾參與老城廂環(huán)境綜合治理的方法。一是黨建引領(lǐng)是公眾參與發(fā)揮作用的核心和關(guān)鍵。公眾參與可分為有序參與和無序參與，有序參與表現(xiàn)為制度化和規(guī)范化，只有有序參與才能正確表達(dá)民意。在環(huán)境綜合治理中，公眾參與要發(fā)揮正面作用必然是有序參與，而黨建引領(lǐng)是公眾有序參與的核心和關(guān)鍵。例如，在四牌樓路整治中，該地區(qū)非常重視居民對整治是否“一陣風(fēng)”的顧慮，認(rèn)識到單靠執(zhí)法力量的固守并非長久之計(jì)，只有發(fā)展居民、商戶自治共治，讓居民做居民的工作，讓沿街商戶、轄區(qū)單位承擔(dān)起社會責(zé)任，才能真正使整治成果常態(tài)化。在街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)推動下，成立了由熱心居民、駐區(qū)單位代表等組成的“路管會”，讓有心維護(hù)整治成果的社區(qū)民眾都能參與進(jìn)來，一年多的實(shí)踐表明“路管會”已經(jīng)成為公眾有序參與老城廂環(huán)境綜合治理的重要途徑。又如，街道以區(qū)域化黨建為平臺，通過社會公益雙向認(rèn)領(lǐng)模式，增強(qiáng)“兩新”組織和相關(guān)愛心企業(yè)的社會責(zé)任感，引導(dǎo)他們對老城廂困難群眾給予慈善幫助，解決環(huán)境綜合治理中政府難以覆蓋的部分困難居民的個性化需求。

二是構(gòu)建有效的參與平臺是公眾參與的重要保障。基層治理體系中不同性質(zhì)主體的交往過程應(yīng)該做到“協(xié)商、協(xié)調(diào)、協(xié)作、協(xié)同”，這是各方利益訴求達(dá)成平衡的有效途徑。市委“1+6”文件對公眾參與平臺的構(gòu)建有明確要求，“建立健全以議事協(xié)商為重點(diǎn)的民主決策機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮聽證會、協(xié)調(diào)會、評議會作用，健全自下而上的自治議題和自治項(xiàng)目形成機(jī)制，有序引導(dǎo)居民全程參與自治事務(wù)”。在這方面，黃浦區(qū)有比較成熟的經(jīng)驗(yàn)積累，即決策聽證會、矛盾協(xié)調(diào)會、政務(wù)評議會、群眾事務(wù)代理制度（簡稱“三會一代理”）。在四新小區(qū)廚衛(wèi)工程改造中，街道事前邀請黨員代表、樓組長、志愿者以及居民代表等連續(xù)召開四次民意調(diào)查座談會，廣泛深入聽取居民意見。在全面啟動改造工程征詢工作后，針對居民提出的新的問題、意見和顧慮，街道與老城廂環(huán)境綜合治理指揮部協(xié)商，再次召開居民代表座談會，與房管局、城管執(zhí)法局等職能部門一起向居民耐心解釋改造工程的目的、補(bǔ)貼政策、施工方案等，化解居民疑惑，真正做到了知民意、惠民生、“好心辦好事”，而不是拍腦袋想當(dāng)然地為民做主。

三是黨員骨干的核心引領(lǐng)和帶頭示范是公眾參與的重要方式?！皟蓪W(xué)一做”要求做“四講四有”的合格黨員，黨員要把理想信念時時處處體現(xiàn)為行動的力量，密切聯(lián)系群眾，全心全意為人民服務(wù)，始終保持干事創(chuàng)業(yè)、開拓進(jìn)取的精氣神，平常時候看得出來，關(guān)鍵時刻沖得上去。環(huán)境綜合治理工作開展以來，不論是“公”字頭單位還是自治組織和普通居民，黨員骨干身先士卒，充分發(fā)揮了示范帶頭作用，從自身做起，帶動周圍群眾，對順利推進(jìn)老城廂環(huán)境綜合治理工作起到了開路先鋒的作用。拆違工作中，社區(qū)黨員亮身份，帶頭簽訂協(xié)議書，對于拒不簽約的“釘子戶”，相熟的黨員主動宣傳政策，積極勸導(dǎo)，取得了很好的成效。

市委“1+6”文件對完善基層社會治理體系的目標(biāo)是這樣表述的：“在基層社會治理中，黨的領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)強(qiáng)有力，政府主導(dǎo)作用全面發(fā)揮，社會各方有序參與，基層群眾自治成效明顯，政府治理與社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動局面基本形成，社會治理多元合力顯著增強(qiáng)?！边@表明，在最終建成的基層社會治理體系中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是核心，公眾參與是重要組成部分，兩者主次分明又缺一不可。

（一）發(fā)揮區(qū)域化黨建的動員作用。構(gòu)建“區(qū)-街道-居民區(qū)”的三級區(qū)域化黨建工作平臺，加強(qiáng)街道、居民區(qū)黨組織與區(qū)域內(nèi)各黨組織之間的聯(lián)系、溝通、合作。在街道和居民區(qū)層面，健全完善街道、居民自治組織和居民區(qū)駐區(qū)單位黨組織聯(lián)席會議的組織架構(gòu)和功能，積極發(fā)揮聯(lián)席會議政治引領(lǐng)、組織動員、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整合資源的平臺作用，通過“四互”（組織互聯(lián)、資源互通、功能互補(bǔ)、工作互動），圍繞“三共同”（共同目標(biāo)、共同利益、共同需求），建立健全區(qū)域化黨建的動力機(jī)制，以做好群眾性、社會性、地區(qū)性、公益性事務(wù)為目標(biāo)抓手，引導(dǎo)、組織公眾有序參與老城廂環(huán)境綜合治理。

（二）優(yōu)化社區(qū)協(xié)商共治平臺。街道黨工委要圍繞“四協(xié)”創(chuàng)新工作方法，進(jìn)一步探索在黨建引領(lǐng)下推進(jìn)社區(qū)協(xié)商共治，引導(dǎo)公眾有序參與環(huán)境綜合治理的路徑與方法。完善社區(qū)代表會議制度，代表構(gòu)成覆蓋居民骨干代表、社區(qū)行政單位代表、駐區(qū)單位代表等，對社區(qū)群眾性、社會性、地區(qū)性、公益性事務(wù)行使議事、協(xié)商、評議、監(jiān)督職能。建立健全議題形成、調(diào)查研究、協(xié)商議事、項(xiàng)目執(zhí)行、評估評議、跟蹤監(jiān)督等機(jī)制，注重發(fā)揮公眾參與作用，共同解決社區(qū)治理難題。

（三）建立健全長效機(jī)制。韓正書記強(qiáng)調(diào)：“‘五違四必區(qū)域環(huán)境綜合整治是一場攻堅(jiān)戰(zhàn)，要打出精氣神，讓人民群眾有更大獲得感……要把握時機(jī)、抓住機(jī)遇、狠抓落實(shí)，真正形成常態(tài)長效管理機(jī)制。”執(zhí)政黨基礎(chǔ)是否牢固關(guān)鍵在于是否能夠不斷從民眾支持中鞏固合法性，在創(chuàng)新基層社會治理體系的過程中，需要有效的機(jī)制引導(dǎo)公民的成長，群眾廣泛參與是基層黨組織的力量源泉。要引導(dǎo)公眾參與社區(qū)共治，街道黨工委和居民區(qū)黨組織就是要切實(shí)提升黨組織的服務(wù)能力和服務(wù)水平，幫助引導(dǎo)社會組織和群眾自治組織，實(shí)現(xiàn)黨建全覆蓋，發(fā)揮組織內(nèi)黨員的骨干帶頭作用，黨員主體作用向周邊延伸，帶動群眾參與社區(qū)共治，實(shí)現(xiàn)老城廂環(huán)境綜合治理的長效機(jī)制。

作者系復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生，中共上海市黃浦區(qū)委黨校教師

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