趙軒宇+王秀果+劉梅+趙清濤

摘 要：發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)會(huì)促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，而城鎮(zhèn)化的提高又反過(guò)來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步。研究城鎮(zhèn)化問(wèn)題對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提高意義重大。本文闡明了中國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化存在的問(wèn)題主要有：城鎮(zhèn)化水平較低且城鎮(zhèn)化率虛高；土地利用規(guī)模大、閑置、浪費(fèi)以及招致農(nóng)民問(wèn)題；部分歷史建筑和城市特色風(fēng)貌遭到毀壞；城鎮(zhèn)化帶來(lái)環(huán)境污染；二元戶籍制度已成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的桎梏；城鎮(zhèn)規(guī)模小對(duì)經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)作用弱等。并且認(rèn)為城鎮(zhèn)化發(fā)展水平低、質(zhì)量差受中國(guó)發(fā)展史、人們思想觀念、缺少資金支持和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、存在大量農(nóng)民工等方面的影響，政府在執(zhí)行城鎮(zhèn)化相關(guān)措施中存在偏差是產(chǎn)生土地問(wèn)題的主要原因，城鎮(zhèn)化建設(shè)缺乏合理規(guī)劃招致城鎮(zhèn)規(guī)模小、歷史遺跡破壞、土地問(wèn)題等，政府監(jiān)管不力、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)無(wú)視環(huán)境保護(hù)、部分城鎮(zhèn)居民素質(zhì)較低、環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施難以發(fā)揮作用等多方面原因造成了環(huán)境污染，同時(shí)認(rèn)為社會(huì)保障制度是戶籍管理對(duì)城鎮(zhèn)化影響的根源。文章旨在為發(fā)展我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)提供政策依據(jù)。

關(guān)鍵詞：中國(guó)；農(nóng)村；城鎮(zhèn)化；問(wèn)題；原因

中圖分類號(hào)：F292 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.02.018

Abstract： Advanced economy will promote the development of urbanization， and the improvement of urbanization in turn driving economic progress.Research on the problem of urbanization is of great significance to the development of national economy and the improvement of peoples living standard. This paper expounds the existing Chinese rural urbanization main problems are： low level of urbanization， and the urbanization rate artificially high； the large scale of land use， idle waste and lead to problems of farmers； part of historic buildings and the city features were destroyed； urbanization has brought environmental pollution； the dual household registration system has been an obstacle of the development of small towns； small size of town is difficult to pull the economy. And that the urbanizations low level， poor quality is affected by Chinese development history， the ideas of the people， the lack of financial support and leading industry， large number of migrant workers and other aspects； in the implementation of the government in the implementation of the relevant measures of urbanization is the main reason for the problem of land； the lack of reasonable planning and construction of urbanization lead to the small size of the town， the destruction of historical sites， land issues， etc. The government supervision， part of the township enterprises ignore environmental protection， some urban residents are of low quality， environmental infrastructure is difficult to play a role，etc. Many reasons cause the environmental pollution. At the same time， it is considered that the social security system is the root of the influence of the household registration management to the urbanization. The aim of this paper is to provide policy basis for the development of rural urbanization in China.

Key words： China； rural area； urbanization； problem； reason

1 中國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化存在的問(wèn)題

1.1 城鎮(zhèn)化水平較低，且城鎮(zhèn)化率虛高

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.90%到2015年的56.10%，增長(zhǎng)了2.13倍，但與其他國(guó)家相比，還存在很大差距。目前世界發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化率均在80%以上，發(fā)展中國(guó)家城鎮(zhèn)化率為60%。但是自2013年城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.73%以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已超過(guò)了世界平均水平。

農(nóng)民工使城鎮(zhèn)化率提高。由于城鎮(zhèn)化率的計(jì)算是以城鎮(zhèn)常住人口占的比率計(jì)算的，而常住人口的界定是在城鎮(zhèn)居住6個(gè)月以上的人口，因此大量的農(nóng)民工被計(jì)算為城鎮(zhèn)人口。《2012年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中公布，2012年末全國(guó)在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外從業(yè)6個(gè)月以上的農(nóng)民工是16 336萬(wàn)人，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以內(nèi)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)6個(gè)月以上的農(nóng)民工是9 925萬(wàn)人?？梢?jiàn)這些人被統(tǒng)計(jì)為了城鎮(zhèn)人口。但是有關(guān)研究表明，只有1.7%的農(nóng)民工落戶在城鎮(zhèn)，戶籍人口城鎮(zhèn)化率比常住人口城鎮(zhèn)化率要低很多[1]。

人口流動(dòng)使我國(guó)城鎮(zhèn)化率隱性提高。如我國(guó)2009年城鎮(zhèn)人口6.4億，城鎮(zhèn)化率48%，其中非農(nóng)業(yè)人口有4.5億人，為33.77%；農(nóng)村流入城鎮(zhèn)的人口是1.9億，占14.23%，也就是人口流動(dòng)使城鎮(zhèn)化率提高了14.23%[2]。

1.2 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用存在嚴(yán)重問(wèn)題

1.2.1 城鎮(zhèn)土地征用規(guī)模大，農(nóng)業(yè)耕地銳減 在中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地征用規(guī)模非常大，農(nóng)業(yè)耕地面積大幅減少。國(guó)土資源部披露，1997—2005年，我國(guó)鄉(xiāng)村人口減少了9 633萬(wàn)人，而農(nóng)村居民建設(shè)用地卻增加了將近11.75萬(wàn)hm2，說(shuō)明征地規(guī)模確實(shí)大于實(shí)際需求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998—2004年間我國(guó)城市土地征用面積為9 213 km2，城市建設(shè)占用耕地面積127.9萬(wàn)hm2。另?yè)?jù)國(guó)土資源部報(bào)告，1996—2005年中國(guó)十年間耕地減少800萬(wàn)hm2，大約占耕地總量的6.6%。經(jīng)查詢，2009年我國(guó)耕地面積是13 538.46萬(wàn)hm2，到2012年則變成13 515.85萬(wàn)hm2，而2013年全國(guó)耕地凈減少面積8.02萬(wàn)hm2[3]。

許多小城鎮(zhèn)在發(fā)展中注重土地增量，把農(nóng)村城鎮(zhèn)化做成土地非農(nóng)化。由于新區(qū)開(kāi)發(fā)成本低，改造舊城鎮(zhèn)成本高，許多小城鎮(zhèn)在發(fā)展中任意擴(kuò)大占地規(guī)模，造成農(nóng)田資源浪費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)小城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地的80%為擴(kuò)展用地，其中農(nóng)田面積占60%以上。

1.2.2 土地閑置問(wèn)題嚴(yán)重 近年來(lái)我國(guó)房地產(chǎn)建設(shè)過(guò)熱，導(dǎo)致大量城鎮(zhèn)建設(shè)用地閑置。截至2004年底，我國(guó)城鎮(zhèn)閑置土地、批而未用土地共26.24萬(wàn)hm2，相當(dāng)于當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的7.8%。據(jù)2008年10月國(guó)土資源部發(fā)布的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》，我國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共存在閑置、批而未用土地將近26.67萬(wàn)hm2。近幾年，國(guó)家開(kāi)始治理這一問(wèn)題，情況開(kāi)始緩解。

1.2.3 土地浪費(fèi)嚴(yán)重 城鎮(zhèn)化過(guò)程中，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民為了取得國(guó)家糧食補(bǔ)貼和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，離鄉(xiāng)不離土，不放棄農(nóng)村土地，便粗放經(jīng)營(yíng)土地，造成土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)；另外，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，如修路、機(jī)場(chǎng)和港口、水電和通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、企業(yè)建設(shè)等進(jìn)行的大規(guī)模開(kāi)發(fā)建設(shè)，造成地貌大面積毀壞，水土流失嚴(yán)重。甚至有的山區(qū)小城鎮(zhèn)水土流失面積占到60%以上，還產(chǎn)生了大量棄渣、棄土。

原國(guó)土資源部副部長(zhǎng)王世元講過(guò)，有大約333.3萬(wàn)hm2的耕地受到中、重度污染，不宜種植；還有部分耕地因采礦造成地表破壞以及地下水超采等原因，不能正常耕種，因此適宜穩(wěn)定耕種的土地僅約1.2億hm2。2013年召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議上有關(guān)部門(mén)強(qiáng)調(diào)，要“嚴(yán)守1.2億hm2的耕地紅線，切實(shí)保障糧食安全”。

1.2.4 城鎮(zhèn)用地的過(guò)快增長(zhǎng)招致農(nóng)民問(wèn)題 近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增長(zhǎng)速度快于城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)速度。城市用地增長(zhǎng)率和城市人口增長(zhǎng)率之比是用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)。從提高城市開(kāi)發(fā)效率和保護(hù)資源的角度考慮，按國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)應(yīng)在1～1.12之間[4]。而中國(guó)1990—2011年是2.02（見(jiàn)表1：2.61/1.29），大大超過(guò)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。

可以看出，1990—2011年間，我國(guó)城市建成區(qū)增長(zhǎng)速度是人口城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)的2.54倍，城市建設(shè)用地增長(zhǎng)速度是人口城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)的2.78倍。

有抽樣調(diào)查表明，中國(guó)10萬(wàn)人口規(guī)模以下的小城市和建制鎮(zhèn)人均用地117.83 m2，而200萬(wàn)人口以上的特大城市人均占地52.21 m2，不及前者的1/2，說(shuō)明小城鎮(zhèn)發(fā)展占用土地的速度要快于大城市[6]。

農(nóng)業(yè)用地過(guò)快地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，招致了我國(guó)的失地農(nóng)民問(wèn)題。農(nóng)民生活水平下降，上訪現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。據(jù)調(diào)查，農(nóng)民因土地問(wèn)題上訪占總上訪的60%以上，其中又有30%跟征地有關(guān)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論研究認(rèn)為，伴隨著每一畝土地的征用，將出現(xiàn)1.5個(gè)失業(yè)農(nóng)民。中國(guó)社科院發(fā)布的《2011年中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》指出，中國(guó)失地農(nóng)民總量已達(dá)4 000萬(wàn)～5000萬(wàn)人，且每年仍以約300萬(wàn)人的速度遞增，預(yù)計(jì)到2030年將增至1.1億人左右。約60%的失地農(nóng)民生活困難，只30%沒(méi)有因失地影響到基本生活。有81%的失地農(nóng)民對(duì)未來(lái)的生活擔(dān)憂，其中對(duì)養(yǎng)老擔(dān)憂的占72.8%、對(duì)經(jīng)濟(jì)來(lái)源擔(dān)憂的占63%、對(duì)醫(yī)療擔(dān)憂的占52.6%?？梢?jiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的快速增長(zhǎng)已經(jīng)帶來(lái)了嚴(yán)重的農(nóng)民問(wèn)題。

1.3 部分歷史建筑和城市特色風(fēng)貌遭到毀壞

中國(guó)是個(gè)多民族的國(guó)家，千百年來(lái)不同民族文化與當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境相融合，形成了各具民族特色的建筑風(fēng)格、獨(dú)特的景觀和地貌特色。歷史遺跡是中國(guó)幾千年發(fā)展史留下來(lái)的瑰寶，城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)突出地域民族特色。但是由于我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，忽略了歷史文化底蘊(yùn)，損壞了歷史文化名城、名鎮(zhèn)的環(huán)境風(fēng)貌，出現(xiàn)了盲目拆除，在城鎮(zhèn)建設(shè)中互相效仿，甚至在名勝風(fēng)景區(qū)搭建低水平的建筑，使歷史遺留的特色消失，大量雷同景觀出現(xiàn)。不但毀壞了歷史遺跡和城市特色，還出現(xiàn)了克隆城市，相鄰城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重復(fù)，這種城鎮(zhèn)化建設(shè)無(wú)疑是失敗的。有專家指出，中國(guó)正在進(jìn)行城鎮(zhèn)化“大躍進(jìn)”，中國(guó)的城市遺產(chǎn)正在遭受自“文化大革命”以來(lái)的第二次嚴(yán)重破壞。

1.4 城鎮(zhèn)化建設(shè)造成的環(huán)境污染嚴(yán)重

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)有了飛速發(fā)展，但是環(huán)境污染說(shuō)明經(jīng)濟(jì)發(fā)展是以犧牲環(huán)境為代價(jià)的。在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，由于小城鎮(zhèn)起點(diǎn)低、基礎(chǔ)較差，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模小，技術(shù)和設(shè)備落后陳舊，職工素質(zhì)低等造成環(huán)境污染嚴(yán)重。尤其是印染、造紙、化工、電鍍、建材等產(chǎn)業(yè)和落后的煉礦、選礦等，污染尤為嚴(yán)重。還有在產(chǎn)業(yè)篩選、培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)等方面，缺乏長(zhǎng)期設(shè)想，注重近期效益，引進(jìn)企業(yè)門(mén)檻過(guò)低，甚至無(wú)條件地吸收大城市淘汰的污染企業(yè)，帶來(lái)了一系列的環(huán)境污染問(wèn)題。一些小城鎮(zhèn)發(fā)展中能耗高、污染重的產(chǎn)業(yè)占相當(dāng)比重，造成了嚴(yán)重環(huán)境污染。

《2010年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2009年我國(guó)環(huán)保部門(mén)對(duì)319個(gè)城市空氣進(jìn)行了監(jiān)測(cè)，結(jié)果有將近1/4以上城市空氣受到了污染。

另外，農(nóng)民進(jìn)城也加重了生活對(duì)環(huán)境的污染。由于小城鎮(zhèn)規(guī)模小、資金短缺、基礎(chǔ)設(shè)施跟不上，加上大量農(nóng)民涌入城鎮(zhèn)，大量生活垃圾處理不當(dāng)，嚴(yán)重污染了城鎮(zhèn)生活環(huán)境。全國(guó)第二次農(nóng)業(yè)普查的19 391個(gè)鎮(zhèn)，只有36.7%有垃圾處理站，其他的多是在湖泊或山坳等偏遠(yuǎn)處堆放或填埋；只有19.4%的城鎮(zhèn)可以集中處理生活污水，其他大多數(shù)直接排入水體[7]。

1.5 戶籍制度成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的桎梏

農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移后，由于沒(méi)有城鎮(zhèn)戶口，不能享受當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)的社會(huì)保障等福利待遇，生活沒(méi)有保障；子女無(wú)法在當(dāng)?shù)厣蠈W(xué)，就業(yè)時(shí)行政事業(yè)單位都要本地戶口等，致使他們無(wú)法在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期居住。二元制戶籍制度已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的桎梏。2007年公安部宣布，我國(guó)將逐步取消二元戶口結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)公民的身份平等，只是指出了戶籍改革的大方向，還未真正落實(shí)。近年來(lái)，國(guó)家多次號(hào)召改革戶籍制度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，廣東、上海、天津等發(fā)達(dá)地區(qū)也相繼出臺(tái)了積分入戶政策，但是范圍小、力度有限，戶籍引起的問(wèn)題沒(méi)有大的改觀，還需進(jìn)一步深化。另外，由于戶籍制度的限制，許多高素質(zhì)的人才無(wú)法留在城鎮(zhèn)，也影響了城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1.6 小城鎮(zhèn)對(duì)經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用較弱

目前我國(guó)小城鎮(zhèn)數(shù)量大，但規(guī)模太小。據(jù)1997年我國(guó)第一次農(nóng)業(yè)普查結(jié)果，我國(guó)建制鎮(zhèn)城區(qū)平均僅1 221.1個(gè)住戶、4 515.6人，鎮(zhèn)區(qū)平均面積2.2 km2。中、西部地區(qū)建制鎮(zhèn)規(guī)模更小。城鎮(zhèn)規(guī)模太小，必然導(dǎo)致發(fā)展空間、輻射區(qū)域狹小，加上沒(méi)有支柱產(chǎn)業(yè)，難以帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。雖然也形成了產(chǎn)業(yè)集群，但只是空間上的集群，產(chǎn)業(yè)集群名不副實(shí)，集聚度不高，缺乏關(guān)聯(lián)和協(xié)同效應(yīng)，沒(méi)有形成有效互動(dòng)，同時(shí)土地、資本等基本要素的不足，也制約了進(jìn)一步發(fā)展。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模小，產(chǎn)品科技含量低，附加值不高，專業(yè)化程度低，技術(shù)裝備差，生產(chǎn)流程落后，污染嚴(yán)重，企業(yè)舉步維艱，增長(zhǎng)乏力，帶動(dòng)力不強(qiáng)。研究發(fā)現(xiàn)，“一個(gè)城鎮(zhèn)只有當(dāng)鎮(zhèn)區(qū)人口達(dá)到1萬(wàn)人時(shí)，才能夠發(fā)揮經(jīng)濟(jì)中心對(duì)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的集聚和擴(kuò)散作用；2萬(wàn)人時(shí)作用比較明顯；超過(guò)5萬(wàn)才可以對(duì)周邊若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起到明顯的帶動(dòng)作用[8]。”

2 中國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化諸多問(wèn)題的成因分析

2.1 中國(guó)城鎮(zhèn)化水平低的原因是多方面的

2.1.1 中國(guó)的特殊歷史決定了城鎮(zhèn)化水平低 我國(guó)城鎮(zhèn)化萌芽于1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)，比世界城鎮(zhèn)化歷史晚40～80年。城鎮(zhèn)化建設(shè)起步晚，發(fā)展緩慢，至1949年僅有135個(gè)市、約2 000個(gè)鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)人口約5 765萬(wàn)人，人口城鎮(zhèn)化率只有10.6%。新中國(guó)成立后，才隨著經(jīng)濟(jì)恢復(fù)有所發(fā)展，但“文化大革命”嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)化發(fā)展，至1978年改革開(kāi)放才走上了快車道。1949—1978年的30年間，城鎮(zhèn)化發(fā)展年均增長(zhǎng)0.28%，遠(yuǎn)低于世界平均0.4%。可見(jiàn)我國(guó)的城鎮(zhèn)建設(shè)不僅起步晚，而且基礎(chǔ)很差，受政治運(yùn)動(dòng)影響發(fā)展緩慢。另外，中國(guó)人多經(jīng)濟(jì)跟不上，農(nóng)民進(jìn)城沒(méi)有生活保障，也從根源上限制了城鎮(zhèn)化的發(fā)展[9]。

2.1.2 中國(guó)城鎮(zhèn)化水平低還有思想觀念上的原因 首先，農(nóng)民進(jìn)城欲望不強(qiáng)。很多農(nóng)民意識(shí)到土地才是他們生活保障的根本所在，所以不愿意放棄土地，即使生活在城市依然承包土地。其次，小企業(yè)主意識(shí)不到產(chǎn)業(yè)聚集的作用。安于現(xiàn)狀、小富即安是當(dāng)前許多小企業(yè)主的狀態(tài)，進(jìn)入工業(yè)園、發(fā)展產(chǎn)業(yè)群的積極性不高。

2.1.3 城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏資金支持 資金是城鎮(zhèn)建設(shè)的保障，缺乏資金城鎮(zhèn)化便無(wú)從談起。盡管現(xiàn)在城鎮(zhèn)建設(shè)體現(xiàn)了多元化，但政府仍是投資主體，企業(yè)、個(gè)人只是少數(shù)，投資通道比較單一。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金來(lái)源基本為3種：預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金、自籌資金，但城鎮(zhèn)建設(shè)還是自籌資金為主，占50%以上，因?yàn)轭A(yù)算內(nèi)、外資金支出是比較嚴(yán)格的。由于目前城鎮(zhèn)工商業(yè)欠發(fā)達(dá)，很多地方自籌資金是很困難的，致使我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)普遍缺乏資金支持。

2.1.4 缺乏主導(dǎo)產(chǎn)業(yè) 目前我國(guó)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃千篇一律，缺乏特色，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不明顯。在發(fā)展產(chǎn)業(yè)中，應(yīng)根據(jù)本地自然資源、社會(huì)條件的優(yōu)勢(shì)，確定當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)。有了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)才會(huì)快速發(fā)展，才能拉動(dòng)周邊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。同時(shí)尋找主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，引進(jìn)項(xiàng)目，發(fā)展較強(qiáng)關(guān)聯(lián)度的產(chǎn)業(yè)群，增強(qiáng)城鎮(zhèn)的輻射帶動(dòng)作用[10-11]。

另外，工作、生活在城市的2億多農(nóng)民工，計(jì)入了城鎮(zhèn)居民，虛增了城鎮(zhèn)化率，因戶口問(wèn)題無(wú)法享受與城鎮(zhèn)居民平等的福利待遇，成為影響中國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的突出問(wèn)題之一。

2.2 政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中執(zhí)行措施的偏差催生了土地問(wèn)題

農(nóng)村城鎮(zhèn)化是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原因產(chǎn)生的，其進(jìn)程受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約。政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中要考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等因素的現(xiàn)實(shí)狀況，恰當(dāng)?shù)仡A(yù)計(jì)城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用，合理發(fā)展城鎮(zhèn)建設(shè)。近年來(lái)，我國(guó)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，片面地追求了城鎮(zhèn)化，人為進(jìn)行了城鎮(zhèn)化“大躍進(jìn)”，大量農(nóng)轉(zhuǎn)非，大搞房地產(chǎn)建設(shè)等，結(jié)果導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)用地過(guò)快增長(zhǎng)，大量農(nóng)業(yè)用地被侵蝕，很多人因?yàn)樵诔抢镎也坏焦ぷ?，社?huì)保障又不健全，生活水平跟不上，加上國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅和糧食補(bǔ)貼等政策的出臺(tái)，城鄉(xiāng)戶口利益剪刀差縮小，很多人又把戶口轉(zhuǎn)回了農(nóng)村，造成城鎮(zhèn)房屋閑置嚴(yán)重等問(wèn)題。另外，政府的監(jiān)管不力也是耕地銳減、閑置和浪費(fèi)的重要原因。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵認(rèn)為，“所謂城鎮(zhèn)化，主要解決的不是城市建設(shè)水平和質(zhì)量提高的問(wèn)題，而首先是就業(yè)、環(huán)境、社會(huì)保障、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等問(wèn)題[12]?！?/p>

2.3 城鎮(zhèn)化建設(shè)缺乏合理規(guī)劃招致城鎮(zhèn)規(guī)模小、歷史遺跡破壞、土地問(wèn)題等

城鎮(zhèn)化規(guī)劃即包括城區(qū)建設(shè)規(guī)劃，也包括城鎮(zhèn)數(shù)量、布局的規(guī)劃。城鎮(zhèn)數(shù)量、布局規(guī)劃應(yīng)考慮自然環(huán)境、資源情況、人群分布等社會(huì)因素，合理安排城鎮(zhèn)數(shù)量、地理位置，克服目前小城鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模小、分布不平衡的現(xiàn)狀；城區(qū)建設(shè)規(guī)劃則應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情等地方民族特色，突出當(dāng)?shù)貧v史遺跡和城市風(fēng)貌，根據(jù)城鎮(zhèn)人口、財(cái)力、環(huán)保等實(shí)際情況，科學(xué)地布局城區(qū)建設(shè)，解決目前城鎮(zhèn)配套不合理、基礎(chǔ)設(shè)施差及環(huán)境臟亂等問(wèn)題。然而，在中國(guó)幾十年的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，有的地方邊建設(shè)邊規(guī)劃，或者先建設(shè)后規(guī)劃；有的地方規(guī)劃只顧眼前，缺乏遠(yuǎn)期戰(zhàn)略性；也有的城市朝令夕改，城鎮(zhèn)建設(shè)隨著政府換屆變遷，甚至有的領(lǐng)導(dǎo)無(wú)視城市規(guī)劃，為個(gè)人政績(jī)和提拔而大搞形象工程。

缺乏合理規(guī)劃也是造成耕地減少、資源浪費(fèi)的根源。一是城鎮(zhèn)建設(shè)擴(kuò)張過(guò)度，布局分散，人為增加了建設(shè)用地。二是城鎮(zhèn)發(fā)展注重新區(qū)建設(shè)，舊城區(qū)改造少。三是盲目效仿大中城市的建設(shè)模式，不切合實(shí)際地搞工業(yè)園、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園、開(kāi)發(fā)區(qū)，造成土地閑置浪費(fèi)嚴(yán)重，大量農(nóng)業(yè)用地被侵占。

2.4 造成環(huán)境污染的因素是多方面的

2.4.1 政府監(jiān)管不力 長(zhǎng)期以來(lái)，盡管國(guó)家也設(shè)有環(huán)保部門(mén)，但對(duì)環(huán)境問(wèn)題的管理一直沒(méi)有跟上，沒(méi)有做到監(jiān)督企業(yè)環(huán)保是否達(dá)標(biāo)；企業(yè)的發(fā)展基本不考慮環(huán)境問(wèn)題，環(huán)保部門(mén)對(duì)群眾舉報(bào)企業(yè)污染的處理也以罰款為主，沒(méi)能徹底根治；很多地方政府只顧經(jīng)濟(jì)利益，片面追求GDP增長(zhǎng)，甚至和污染企業(yè)的利益綁在一起。人們普遍沒(méi)有意識(shí)到環(huán)境污染對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的影響，意識(shí)不到環(huán)境污染對(duì)人們生活的影響和治理代價(jià)，偏重物質(zhì)財(cái)富的增長(zhǎng)，忽視社會(huì)文明進(jìn)步。近幾年，雖然國(guó)家加大了環(huán)保處置力度，但是還沒(méi)有起到根本作用。

2.4.2 部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)無(wú)視環(huán)境保護(hù) 企業(yè)一直以追求經(jīng)濟(jì)效益為目的，多數(shù)小企業(yè)自成立就沒(méi)考慮環(huán)境污染問(wèn)題，遭到群眾舉報(bào)便去疏通關(guān)系，蒙混過(guò)關(guān)，長(zhǎng)期以來(lái)一直沒(méi)有真正承擔(dān)環(huán)保責(zé)任。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)幾乎沒(méi)有資金投資環(huán)保。

2.4.3 部分城鎮(zhèn)居民素質(zhì)較低 城鎮(zhèn)一般散布在鄉(xiāng)村中間，居民環(huán)境意識(shí)較差，加上近年來(lái)大量農(nóng)民涌入城鎮(zhèn)，農(nóng)村生活習(xí)慣一時(shí)難以改變，公共場(chǎng)所垃圾隨便扔、生活區(qū)隨處倒垃圾等現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致城鎮(zhèn)生活環(huán)境惡劣。

2.4.4 環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施難以發(fā)揮作用 目前大部分小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，財(cái)政資金短缺，治理生活污染、生產(chǎn)污染的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施跟不上，難以保證小城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。小城鎮(zhèn)普遍環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施不健全，無(wú)污水處理設(shè)施和垃圾處理場(chǎng)、固定垃圾箱，污水排放系統(tǒng)不完整，供熱供氣分散建設(shè)、缺乏燃煤污染處理設(shè)施等，不健全環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施難以起到環(huán)境改善作用。

2.5 社會(huì)保障制度是戶籍管理對(duì)城鎮(zhèn)化影響的根源

目前我國(guó)戶籍管理上仍然存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，對(duì)城鎮(zhèn)戶口仍實(shí)行指標(biāo)控制，入城農(nóng)民不能享受城里人的參軍、入學(xué)、入職、社會(huì)保障等方面的待遇。這樣的戶籍管理制度，人為割裂了戶籍與從業(yè)的關(guān)系，限制了人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，從而影響了小城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大。

戶籍對(duì)城鎮(zhèn)化的影響只是表象，其根本是與戶口相關(guān)的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、住房等社會(huì)保障制度。目前，中國(guó)對(duì)城鎮(zhèn)人口的社會(huì)保障多是以城鎮(zhèn)戶口為根據(jù)，因?yàn)樨?cái)政支持的原因，還未涵蓋外來(lái)人口。社會(huì)保障制度制約了農(nóng)民向城鎮(zhèn)的遷移，也造成了游離于城鄉(xiāng)之間的半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國(guó)財(cái)政力量會(huì)逐步增強(qiáng)，享受城鎮(zhèn)社會(huì)保障的人口會(huì)越來(lái)越多，只有城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度涵蓋了遷入農(nóng)民，代替了土地對(duì)農(nóng)民的保障功能，才能從根本上消除農(nóng)民的后顧之憂，改變“農(nóng)閑進(jìn)城、農(nóng)忙返鄉(xiāng)”的兩棲做法，安居城鎮(zhèn)生活，實(shí)現(xiàn)真正城鎮(zhèn)化。目前，發(fā)達(dá)地區(qū)正逐步試行城鄉(xiāng)社會(huì)保障并軌，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，戶籍制度對(duì)城鎮(zhèn)化的影響會(huì)逐步消除。

恰當(dāng)?shù)胤治鑫覈?guó)城鎮(zhèn)化存在的問(wèn)題，并找出問(wèn)題的原因，然后再針對(duì)具體原因調(diào)整政策措施，才能有效地推進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

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