中國浦東干部學(xué)院課題組

習(xí)近平總書記明確指出“要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”。這一重要指示精神已經(jīng)成為長江經(jīng)濟(jì)帶各省市的思想共識(shí)。但如何把思想共識(shí)落實(shí)到實(shí)際行動(dòng)中，特別是落實(shí)到長江經(jīng)濟(jì)帶110個(gè)地級(jí)市的具體發(fā)展實(shí)踐中，任務(wù)十分艱巨。當(dāng)前推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展仍面臨不少困難問題，急需在改革中加以推進(jìn)解決。

一、困難問題

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)之間矛盾尖銳

在生態(tài)建設(shè)方面，上游生態(tài)建設(shè)重點(diǎn)區(qū)與貧困地區(qū)高度契合，除了高原、干熱干旱“硬骨頭”地區(qū)之外，面臨無地綠化的尷尬；中下游地區(qū)水體污染嚴(yán)重，治理難度越來越大，水污染的治理、水生態(tài)的修復(fù)、水資源的保護(hù)形勢(shì)極其嚴(yán)峻。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，全域存在產(chǎn)業(yè)低端、產(chǎn)能過剩的情況，各地市紛紛整航道修錨地建港口，搞園區(qū)引企業(yè)辦工廠，圈地皮大拆建造城鎮(zhèn)……一些地方在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)，饑不擇食拉項(xiàng)目，高污染的礦產(chǎn)、鋼鐵、水泥、化工企業(yè)密集布局在長江邊，部分企業(yè)無視長江水環(huán)境，污水直排、偷排問題突出，沿線水污染事件多發(fā)，水質(zhì)不斷惡化，長江生態(tài)系統(tǒng)不時(shí)敲響警鐘。“黃金水道”作用的發(fā)揮與生態(tài)保護(hù)的巨大壓力并存，怎樣正確處理好生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，成為推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展所要解決的核心問題。

（二）同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)與松散合作之間博弈凸顯

沿江開發(fā)往往都是地方政府主導(dǎo)，基本上以省甚至是地市級(jí)行政區(qū)劃為單位，行政色彩濃厚。沿江各地仍然存在著追求GDP的傾向，加上分灶吃飯的財(cái)政體制，“諸侯經(jīng)濟(jì)”十分明顯。目前各省市出臺(tái)的有關(guān)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的實(shí)施意見來看，更強(qiáng)調(diào)長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略實(shí)施給本地區(qū)發(fā)展帶來的機(jī)遇，更強(qiáng)調(diào)如何以此為契機(jī)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在生態(tài)建設(shè)與環(huán)境治理、完善綜合交通體系、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化、擴(kuò)大對(duì)外開放等方面，各省市往往共識(shí)多、協(xié)同少，商議多、行動(dòng)少。加上現(xiàn)有協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏相應(yīng)激勵(lì)約束機(jī)制，往往協(xié)調(diào)多、落實(shí)少。表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上，資源同爭(zhēng)市場(chǎng)同搶，狹路相逢互不相讓，部分地市甚至以犧牲資源和環(huán)境為代價(jià)，搞政策洼地，進(jìn)行惡性競(jìng)爭(zhēng)。

（三）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與各自為政之間問題突出

長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展是全流域管理和發(fā)展的問題，涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、綜合立體交通走廊、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)整體布局等多方面，涉及水利部、環(huán)保部、住建部、農(nóng)業(yè)部、交通運(yùn)輸部、發(fā)改委等管理部門以及沿江11省市。各部門各地方在規(guī)劃落實(shí)中，容易出現(xiàn)選擇性執(zhí)行的傾向，甚至相互矛盾，影響執(zhí)行效率。在大交通建設(shè)上，鐵路、公路、港口、航道、岸線、水利、航空、管道等分別由不同部委機(jī)構(gòu)管理，項(xiàng)目建設(shè)由不同省市具體實(shí)施，各管一段，導(dǎo)致省際之間、同省之間“最后一公里”問題嚴(yán)重，貨物中轉(zhuǎn)能力和效率低下。在長江環(huán)境保護(hù)上，多個(gè)部委和沿江省市都有各自職責(zé)，但職責(zé)缺乏整合、功能缺乏歸集，各管各段、各行其是。各省市所處發(fā)展階段、資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢(shì)等差異較大，都從各自角度思考問題，規(guī)劃各自為政，建設(shè)自行其是。

（四）產(chǎn)業(yè)趨同與有序轉(zhuǎn)移之間困難重重

長江經(jīng)濟(jì)帶9省2市存在相當(dāng)程度產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，制造業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)超過0.7，最高為上海—重慶0.89。沿江各省市產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化現(xiàn)象嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性不強(qiáng)，上中游與下游的產(chǎn)業(yè)鏈未能實(shí)現(xiàn)分工、對(duì)接，下游地區(qū)的發(fā)展缺乏資源支撐，上中游地區(qū)的發(fā)展缺乏資金、技術(shù)支持。例如，11省市中將電子信息列為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的有9個(gè)，汽車、石化、裝備制造列為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的有6個(gè)；安徽皖江城市帶建設(shè)和湖北長江經(jīng)濟(jì)帶開放開發(fā)戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)定位基本雷同。產(chǎn)業(yè)的同構(gòu)化造成同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，勢(shì)必進(jìn)一步導(dǎo)致低水平重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，客觀上阻礙了長江經(jīng)濟(jì)帶一體化進(jìn)程。

二、原因分析

（一）缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一、運(yùn)行高效的跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制

目前，國家層面成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，但尚未實(shí)體化運(yùn)轉(zhuǎn)，經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)雖有一些協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)，但大多以協(xié)調(diào)會(huì)議和論壇的形式進(jìn)行，比較松散，缺乏穩(wěn)定性、有效性和權(quán)威性，未能形成省際層面的合作協(xié)商機(jī)制。開發(fā)戰(zhàn)略基本上以省級(jí)行政區(qū)劃為范圍，各自為政、惡性競(jìng)爭(zhēng)，嚴(yán)重影響了長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展整體工作的推進(jìn)。

（二）缺乏有效調(diào)動(dòng)、剛性有力的激勵(lì)約束機(jī)制

國家層面尚未建立起對(duì)區(qū)域內(nèi)各方行之有效的激勵(lì)和約束機(jī)制。一方面，評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制缺乏，污染防治地區(qū)和污染產(chǎn)生地區(qū)、污染受益地區(qū)的利益分配問題，地方與地方之間橫向的生態(tài)補(bǔ)償問題，沒有建立起合理的利益分享機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，存在“搭便車”的現(xiàn)象，與自己關(guān)系不大或更多面向區(qū)域整體利益和功能的事，就不做或少做。另一方面，行為約束機(jī)制缺乏，對(duì)區(qū)域內(nèi)合作行為缺少有效的約束與制衡，區(qū)域內(nèi)惡性競(jìng)爭(zhēng)、惡意壟斷、損人利己的不負(fù)責(zé)任行為不能及時(shí)被禁止，形成“破窗效應(yīng)”。

（三）缺乏統(tǒng)一開放、公平競(jìng)爭(zhēng)的一體化市場(chǎng)體系

長江經(jīng)濟(jì)帶覆蓋的11個(gè)省市，各級(jí)政府一直來出于保護(hù)本地企業(yè)、稅收、就業(yè)的需求，設(shè)置了不同的市場(chǎng)規(guī)則，市場(chǎng)體系運(yùn)行的方式和效率大相徑庭，形成一道道“門檻”，造成了市場(chǎng)的割裂。人才、資金、技術(shù)等要素尚未實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)自由流動(dòng)，市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用未能充分實(shí)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)一體化的現(xiàn)代市場(chǎng)體系尚不健全，對(duì)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理布局和有序轉(zhuǎn)移形成了巨大的障礙。

（四）缺乏科學(xué)完備、有效管用的法律法規(guī)體系

《長江保護(hù)法》醞釀多年仍未出臺(tái)，《水法》和《航道法》已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)長江經(jīng)濟(jì)帶協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，實(shí)踐中暴露出很多問題。《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《森林法》等一系列相關(guān)法律，在執(zhí)行中也不夠嚴(yán)格。需要在法律和制度上強(qiáng)有力保障各地間的公平競(jìng)爭(zhēng)與合作，打破地方本位主義，消除地方行政壁壘。同時(shí)，區(qū)域內(nèi)的地方法律法規(guī)和制度也要相互協(xié)調(diào)，不能沖突。

三、對(duì)策建議

（一）形成共識(shí)，牢固樹立生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展的理念

長江經(jīng)濟(jì)帶涉及9 省2市，歷史文化、自然條件、區(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源稟賦、發(fā)展階段各不相同，由不同省市和不同層面共同推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略，形成共識(shí)、步調(diào)一致至關(guān)重要。要把思想統(tǒng)一到總書記關(guān)于長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的重要講話和指示精神上來，把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，堅(jiān)持走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，加速實(shí)現(xiàn)長江經(jīng)濟(jì)帶這一“發(fā)展主軸”的提檔升級(jí)。

（二）聚焦重點(diǎn)，明確長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的主攻方向

一是抓好生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)這一前提和基礎(chǔ)。要建立符合長江實(shí)際和行之有效的環(huán)保制度和修復(fù)機(jī)制，不斷改善流域生態(tài)服務(wù)功能，促進(jìn)長江生態(tài)環(huán)境整體持續(xù)好轉(zhuǎn)。要守土盡責(zé)，各地、各部門要嚴(yán)格按照主體功能區(qū)規(guī)劃，明確各地區(qū)環(huán)境容量和開發(fā)強(qiáng)度，執(zhí)行負(fù)面清單管理制度，將無序過度開發(fā)逐步轉(zhuǎn)向科學(xué)理性開發(fā)的良性軌道。要聯(lián)防聯(lián)控，完善長江環(huán)境威脅預(yù)警應(yīng)急體系，建立健全跨部門、跨區(qū)域、跨流域突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，群防群治，高效協(xié)同，力爭(zhēng)將潛在的環(huán)境污染和生態(tài)損害消除在萌芽狀態(tài)。要共建共享，推動(dòng)建立長江生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，探索開發(fā)受益地區(qū)與生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行橫向生態(tài)補(bǔ)償，明確不同地區(qū)在長江生態(tài)保護(hù)中承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，逐步縮小上中下游經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的較大差距，使經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)能夠分享環(huán)境保護(hù)帶來的經(jīng)濟(jì)效益，堅(jiān)定生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展理念不動(dòng)搖。

二是構(gòu)建綜合立體交通走廊。建議將以黃金水道為支撐的綜合立體交通走廊，按照發(fā)展區(qū)、生態(tài)區(qū)、一般發(fā)展區(qū)、禁止發(fā)展區(qū)的功能進(jìn)行整體規(guī)劃，對(duì)港口、水路、公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、管道等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行優(yōu)化配置，構(gòu)建干支統(tǒng)籌、水陸銜接、通江達(dá)海的立體交通網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)交通規(guī)劃、國土規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、物流規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、岸線規(guī)劃等多規(guī)合一，及時(shí)調(diào)整沿江各地生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，設(shè)計(jì)最優(yōu)的開發(fā)格局，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境資源相適應(yīng)，促使黃金水道發(fā)揮黃金效益。

三是大力實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。長江流域嚴(yán)重污染的主要來源是生活污水和工業(yè)污水。需深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，大力實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，以環(huán)保、技術(shù)、安全標(biāo)準(zhǔn)控制高污染、高能耗企業(yè)準(zhǔn)入，加快淘汰落后產(chǎn)能，逐步減少威脅長江生態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)隱患。要緊緊把握新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的趨勢(shì)，培育低碳經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推廣綠色制造和智能制造，發(fā)展基于新一代信息技術(shù)的新經(jīng)濟(jì)模式，努力提高資源能源利用效率，構(gòu)建可持續(xù)的生產(chǎn)方式和產(chǎn)業(yè)模式。

（三）保障有力，為長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)支撐

一是強(qiáng)化組織保障。分稅制的優(yōu)勢(shì)就是保障了國家的財(cái)力，不足就是地方和中央存在著事權(quán)和財(cái)權(quán)的博弈，地方和地方之間存在著激烈的競(jìng)爭(zhēng)。建議由中央統(tǒng)籌全局，高位協(xié)調(diào)，牽頭推進(jìn)跨行政區(qū)域的國家發(fā)展戰(zhàn)略，提高決策效率，增強(qiáng)執(zhí)行力度。目前在中央層面已經(jīng)成立了推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，在國家發(fā)改委也成立了領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，建議盡快完善工作機(jī)制，加強(qiáng)總體設(shè)計(jì)和督查考核，定期研究審議長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的年度工作要點(diǎn)、開發(fā)政策與專項(xiàng)規(guī)劃、跨界重點(diǎn)工程項(xiàng)目、建設(shè)經(jīng)費(fèi)籌措等重大問題。9省2市也要盡快建立有效的協(xié)商合作機(jī)制，協(xié)調(diào)解決區(qū)域合作中的重大事項(xiàng)，匯集推動(dòng)發(fā)展的強(qiáng)大合力。

二是強(qiáng)化法治保障。抓緊制定出臺(tái)《長江保護(hù)法》，并配套出臺(tái)或修訂長江水資源、岸線、土地利用等專門法律法規(guī)，形成完備的涉及長江經(jīng)濟(jì)帶保護(hù)和發(fā)展的法律體系，嚴(yán)格規(guī)范和約束各類主體開發(fā)和利用長江的行為，以物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)對(duì)長江流域進(jìn)行有效的監(jiān)督管控，出重拳堅(jiān)決依法打擊各類污染。建議由全國人大組織長江經(jīng)濟(jì)帶所屬各級(jí)人大定期開展對(duì)有關(guān)法律法規(guī)實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，確保各級(jí)各類執(zhí)法部門依法行政、依法履職，通過區(qū)域的共同立法和聯(lián)合執(zhí)法有效推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶協(xié)調(diào)發(fā)展。徹底清理阻礙要素合理流動(dòng)的地方性政策法規(guī)，實(shí)施統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建公平公正、競(jìng)爭(zhēng)有序的區(qū)域內(nèi)一體化現(xiàn)代市場(chǎng)體系。

三是強(qiáng)化資金保障。對(duì)長江流域的生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、綜合立體交通體系建設(shè)等，可由領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一建設(shè)，資金由9省2市進(jìn)行統(tǒng)籌，建議由9省2市平均財(cái)力以上的省按照一定比例提取，也可以按此方式組建發(fā)展基金，撬動(dòng)各類金融機(jī)構(gòu)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和污染防治。建議大膽探索長江經(jīng)濟(jì)帶稅收共享機(jī)制，有效解決市場(chǎng)統(tǒng)一問題，避免出現(xiàn)區(qū)域間比拼優(yōu)惠政策、大搞“政策洼地”的無序競(jìng)爭(zhēng)，遵循小平同志提出的“先富帶動(dòng)后富”的發(fā)展路徑。先進(jìn)發(fā)達(dá)國家也經(jīng)歷過初期不均衡發(fā)展到一定階段實(shí)行均衡發(fā)展的戰(zhàn)略，值得我們借鑒。