黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出并強調(diào):“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?!泵鎸鴥?nèi)國際新形勢新挑戰(zhàn),積極運用大數(shù)據(jù)移動互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù),對推進我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著積極作用,有利于打造智慧政府。
一、移動互聯(lián)提高公共治理效率
近幾年來,隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展,尤其是智能手機的廣泛應(yīng)用,移動互聯(lián)新技術(shù)給學(xué)習(xí)帶來革命性的變化。數(shù)據(jù)顯示,截至2015年6月,我國手機網(wǎng)民數(shù)量為5.94億,年增長率達18.1%,手機已成為第一大上網(wǎng)終端。以移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為代表的新一代信息技術(shù)推動了智慧城市發(fā)展,目前,全國已有90個城市(區(qū)、鎮(zhèn))成為首批國家智慧城市建設(shè)試點單位。2013年以來,各地通過移動終端設(shè)備和社交媒體實現(xiàn)與民交流以形成一種新型政民關(guān)系。更為重要的是,在信息化與城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的背景下,移動互聯(lián)網(wǎng)將成為智慧城市創(chuàng)新公共服務(wù)方式,提高公共治理效率的重要戰(zhàn)略工具。
1.提升政府的回應(yīng)力
移動互聯(lián)新技術(shù)在公共治理過程中的實時運用,有利于提升政府的回應(yīng)力。從整體而言,公共行政系統(tǒng)是一個開放的、動態(tài)的、自我轉(zhuǎn)變并自我修復(fù)的社會生態(tài)系統(tǒng),其生存和發(fā)展必須保持與外界環(huán)境的交互平衡。公共信息服務(wù)作為公共行政的重要職能和工具,對技術(shù)環(huán)境的感知及回應(yīng),將直接影響到公共行政的效率和效益。在以智慧城市為導(dǎo)向的發(fā)展背景下,智慧政府、智慧服務(wù)將成為公共信息服務(wù)建設(shè)的重要目標(biāo)。因此,公共信息服務(wù)方式的創(chuàng)新,應(yīng)緊隨移動互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展趨勢,將移動互聯(lián)網(wǎng)的特征、優(yōu)勢融合到智慧政府、智慧服務(wù)的發(fā)展戰(zhàn)略中,提高公共信息服務(wù)對環(huán)境的回應(yīng)性,滿足公眾多元化的信息需求。
2.優(yōu)化公共服務(wù)流程
公共信息服務(wù)的整體運作流程包括以信息收集、信息整理、信息維護為主的后臺管理和以信息發(fā)布、信息咨詢、信息互動為主的前臺服務(wù)。以往的“一站式服務(wù)”政務(wù)網(wǎng)站建設(shè)已初具成效。移動互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展不僅為傳統(tǒng)電子政務(wù)的發(fā)展注入了新的活力,同時也對服務(wù)的整體流程提出了更高的要求。為了充分發(fā)揮短信、微博、微信等在公共信息服務(wù)中的功效,基于組織結(jié)構(gòu)、職能分工、人員配置為基礎(chǔ)的流程優(yōu)化將是不可或缺的配套措施。
3.整合多種服務(wù)資源
行政部門承擔(dān)著實現(xiàn)公共利益、履行公共責(zé)任、維護公共秩序的重要責(zé)任,特別在公共治理領(lǐng)域是作為基本公共服務(wù)供給的主體。而面臨日益復(fù)雜的治理環(huán)境,其信息獲取、整理能力難以應(yīng)對公共服務(wù)的激變式發(fā)展。公共服務(wù)的主體建構(gòu)更趨向于多元化的發(fā)展趨勢,融合政府、社會、市場的資源優(yōu)勢,以滿足公眾異質(zhì)化的服務(wù)訴求。為了充分挖掘移動互聯(lián)網(wǎng)的科技潛力,公共信息服務(wù)應(yīng)充分整合社會組織的公益資源,借助相關(guān)企業(yè)的技術(shù)專長,開發(fā)更為便捷、高效的移動信息服務(wù)手段。
二、大數(shù)據(jù)使公共治理更智慧
大數(shù)據(jù)時代的到來讓我國政治、經(jīng)濟、文化各方面發(fā)展發(fā)生了翻天覆地的變化,對公共治理也提出了新挑戰(zhàn)新要求。近年來,隨著網(wǎng)絡(luò)普及、大數(shù)據(jù)發(fā)展,我國電子政務(wù)取得了突破性進展。政務(wù)微博、政務(wù)微信、政務(wù)軟件等新型電子政務(wù)形式層出不窮,有利于公共治理的高效化、快捷化和智能化。然而,我們也必須看到,與發(fā)達國家比,我國對大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用還遠遠不夠,網(wǎng)絡(luò)服務(wù)也遠遠落后于其他國家。如某市民為辦理護照得在居住城市和戶口所在地之間往返6次,奔波數(shù)千公里;四川某青年辦身份證往返多個部門22次未果。這些事例的層出不窮表明,面對信息時代、大數(shù)據(jù)時代,網(wǎng)上政務(wù)水平和服務(wù)能力與公眾真切需求有較大差距,如何借助大數(shù)據(jù)技術(shù)和信息手段為日常公共生活提供便利成為重中之重。對政務(wù)服務(wù)來說,建立在大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的智慧政府是以一種前所未有的新型方式,通過對大量數(shù)據(jù)進行快速分析,獲得有關(guān)治理或服務(wù)有價值的產(chǎn)品或深刻洞見?;谶@樣的技術(shù)理念和數(shù)據(jù)儲備,以公眾切身需求為導(dǎo)向,根據(jù)具體實際情況做出迅速反應(yīng)并及時改進,為公眾提供便捷而高效的服務(wù),才能名副其實。
人類社會進入信息時代后,創(chuàng)造的財富和價值超過了過去幾千年的總和。信息技術(shù)的革新,影響著每個人生活的方方面面。半個世紀(jì)以來,隨著計算機及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)全面融入社會生活,信息爆炸已積累到引發(fā)變革的程度。信息資源是信息時代的核心,它以數(shù)據(jù)的形式固化在光盤、硬盤、磁帶等硬件中。隨著互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展,每天每個人都在創(chuàng)造大量的數(shù)據(jù),似乎一切都可以被數(shù)據(jù)化、被記錄。在大數(shù)據(jù)時代,通過分析這些海量的、承載著信息的數(shù)據(jù),我們可以了解一個人的喜好、社會關(guān)系,甚至推斷出他的下一步行為。如果要分析一個社會組織,也可以據(jù)此深入了解這個組織的過去、現(xiàn)在狀態(tài),乃至預(yù)測未來的發(fā)展趨勢。隨著信息資源的力量和價值被挖掘,曾經(jīng)靜靜躺在各種媒介中的數(shù)據(jù),將創(chuàng)造金子般的價值。在大數(shù)據(jù)時代,公共部門扮演著重要的角色,既是大數(shù)據(jù)時代的推動者,也是參與者。因此可以利用其所掌握的大量資金、人力和信息資源,順應(yīng)大數(shù)據(jù)時代的發(fā)展趨勢,推動社會進步與發(fā)展,促進公共部門自身建設(shè)。我們看到,大數(shù)據(jù)在社會資本的引導(dǎo)下開始萌芽,國外越來越關(guān)注大數(shù)據(jù)的價值,并投入了極大熱情和精力。我國雖然電子政務(wù)發(fā)展已經(jīng)取得很大的進步,但是對于信息資源的價值還認識不夠充分,最基礎(chǔ)的部門間信息共享問題還沒有得到根本解決,雖然學(xué)術(shù)界從體制、機制、策略上都進行深入研究,但在實踐上仍是原地踏步。
1.提高“大數(shù)據(jù)”意識和數(shù)據(jù)公信力
對于公共治理而言,大數(shù)據(jù)技術(shù)并沒有像經(jīng)濟領(lǐng)域那樣得到足夠的重視。大數(shù)據(jù)價值在于提高決策科學(xué)化與管理精細化水平,然而諸多局限制約著管理部門對大數(shù)據(jù)的利用。
(1)管理部門缺乏大數(shù)據(jù)意識,收集數(shù)據(jù)的能力較差、數(shù)據(jù)量少。
我國是一個人口大國,也是互聯(lián)網(wǎng)大國,互聯(lián)網(wǎng)用戶是美國的2倍,手機用戶是美國的3倍。按理,我國應(yīng)該是個數(shù)據(jù)大國,但很可惜,中國的數(shù)據(jù)很少。每年的新增數(shù)據(jù)量不僅比美國少,比日本也少。為什么會如此?《大數(shù)據(jù):正在到來的數(shù)據(jù)革命》的作者徐子沛認為,這是因為我們收集數(shù)據(jù)的意識比較差。在技術(shù)層面,我們與美國等國家差距并不大。但由于缺乏大數(shù)據(jù)意識,很多數(shù)據(jù)得不到收集和存儲,也就無法有效利用。鑒于此,大數(shù)據(jù)意識的培育是大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略實施的基礎(chǔ)和準(zhǔn)備。
(2)管理部門的數(shù)據(jù)公信力不夠、透明度不高。
在我國,普通市民要想看到公共部門相關(guān)數(shù)據(jù)不是一件易事,對其公布的諸多數(shù)據(jù)也持一定程度的不信任。往往一個數(shù)據(jù)公布后,大家都會提出質(zhì)疑。在網(wǎng)絡(luò)上也充斥著大量無標(biāo)簽數(shù)據(jù)。同時,我國文化傳統(tǒng)也不重視數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)是一個可以任人打扮的“小姑娘”,有很多手段修改、操縱這些數(shù)據(jù)。由于管理部門公布的數(shù)據(jù)公信力不夠、透明度不高,也就大大降低了數(shù)據(jù)在公共治理中的作用。
數(shù)據(jù)完全是一個工具,是為其他事情來服務(wù)的。國外都把數(shù)據(jù)作為一個基礎(chǔ),是神圣不可侵犯的,然后在這個基礎(chǔ)上去做決策。
2.學(xué)會利用數(shù)據(jù),決策更加科學(xué)化
歷史學(xué)家黃仁宇曾追尋近代中國落后的原因,結(jié)論是:別的國家實現(xiàn)了數(shù)字化管理時,近代中國還不能合理運用數(shù)據(jù)。正如《大數(shù)據(jù)時代》中所說,大數(shù)據(jù)的核心就是預(yù)測。在不久的將來,世界許多現(xiàn)在單純依靠人類判斷力的領(lǐng)域都會被計算機系統(tǒng)所改變甚至取代。如今,面對大數(shù)據(jù)時代的到來,我們的公共部門如何應(yīng)對呢?
(1)從長久計,做到大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃先行。
在大數(shù)據(jù)時代,公共部門可以分析更多數(shù)據(jù),甚至在某些問題或某一領(lǐng)域可以分析所有數(shù)據(jù),研究調(diào)查的結(jié)果不再依賴于具有不確定性和偶然性的抽樣分析,由這一方法得出的結(jié)論準(zhǔn)確性大大提高。在此基礎(chǔ)上的治理必然更加精準(zhǔn),更能符合公眾和社會需求。實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略具有深遠意義,歐美等國也有經(jīng)驗可借鑒,因此實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略必須規(guī)劃先行,搶占時代先機。大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略實施過程中不可避免會遇到諸多法律問題,所以,立法工作要超前進行。美國在2000年就頒布了《數(shù)據(jù)質(zhì)量法》,規(guī)定公眾、企業(yè)、組織可以質(zhì)疑相關(guān)數(shù)據(jù)發(fā)布,可以提起審核甚至上訴司法。中國也需要這樣的法律來規(guī)范數(shù)據(jù)發(fā)布。
(2)逐步向社會開放數(shù)據(jù),用大數(shù)據(jù)說話。
有人認為,公共部門數(shù)據(jù)化工作有兩層含義:一是借鑒他國經(jīng)驗,注重數(shù)據(jù)梳理,從而為下一步工作積累數(shù)據(jù),同時亦是政績考核的重要參考標(biāo)準(zhǔn);二是指狹義的政務(wù)公開,諸如財政的支出、分配等細節(jié)公之于眾,滿足公眾知情權(quán)。
重視數(shù)據(jù)積累,從關(guān)乎納稅人利益的財稅領(lǐng)域,到日常生活中天氣的變化情況,應(yīng)主動公布相關(guān)數(shù)據(jù),有利于提升決策的科學(xué)水準(zhǔn)。而從城市建設(shè)角度看,公開部分數(shù)據(jù),讓過去收費的數(shù)據(jù)免費,也能為各方參與公共決策討論提供參考。就后者而言,無疑將直接作用于備受關(guān)注的政務(wù)公開議題。
大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略或可成為政務(wù)公開的有力實踐,鑒于其戰(zhàn)略意義,除了當(dāng)前回應(yīng)公眾訴求的應(yīng)急之需外,還要看到它在中國社會治理中的創(chuàng)新價值。在轉(zhuǎn)型過程中,不僅要重視權(quán)力彼此制約,還應(yīng)通過數(shù)字管理來觀察、論證權(quán)力運作是否合乎規(guī)范。
(3)嘗試?yán)谩按髷?shù)據(jù)”開展防腐反腐工作。
利用大數(shù)據(jù)提高公共治理水平,就必須做到信息公開、數(shù)據(jù)公開。在各地“房叔”“房嫂”一窩蜂被曝光之際,我國決定實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記,被看作“反腐新利器”。試想,利用“大數(shù)據(jù)”開展防腐反腐工作也有可取之處,可以嘗試設(shè)立官員電子數(shù)據(jù)檔案,綁定工資、財產(chǎn)、考核、晉升等方面信息,逐步做到向社會公開,“讓掌權(quán)者在陽光下行走”,方便公眾監(jiān)督。這樣可為防腐反腐工作提供科技和數(shù)據(jù)支撐,更加有效地推進反腐敗工作和廉政建設(shè)。同時應(yīng)該看到,美國信息開放的歷程也是一個艱難的過程,應(yīng)理性看待、吸取經(jīng)驗,可漸進推進、大膽突破,做到數(shù)據(jù)逐漸公開和透明。
在公共部門從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的過程中,大數(shù)據(jù)技術(shù)扮演著不可或缺的角色,有助于建設(shè)一個更為強大、更加相互關(guān)聯(lián)、更好滿足公眾需求、激勵創(chuàng)新和蓬勃發(fā)展的社會。數(shù)據(jù)即服務(wù),開放才有用。大數(shù)據(jù)思維觸發(fā)了新的價值增長,公共部門數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)將成為數(shù)據(jù)資源價值的增長點。
三、與市場和第三部門厘清邊界
公共治理提倡核心導(dǎo)向的策略,即重新界定其職能合理的適當(dāng)范圍,使之傾注所有精力和資源于核心職能發(fā)揮上,解除不必要的政務(wù)負擔(dān)。因此需要放權(quán)于市場和第三部門(非營利組織),借助組織外的力量,實現(xiàn)由全能型向有限型的轉(zhuǎn)變。
1.厘清與市場之間的界限
過去采取大包大攬“婆婆式”管理的結(jié)果是:一方面公共部門規(guī)模過度膨脹,機構(gòu)臃腫,效率低下,財政困難;另一方面由于對市場的過度干預(yù),妨礙了企業(yè)經(jīng)營自主權(quán),使公正、有效的市場秩序難以建立。作為“有形之手”的角色及其與市場邊界的厘清和調(diào)整,應(yīng)更多發(fā)揮市場這只“無形之手”的作用。從經(jīng)濟角度而言,就是明確其職能重在引導(dǎo)而非凡事親力親為,將本應(yīng)由市場決定的歸還給市場,當(dāng)前進行的行政審批制度改革、各級部門在機構(gòu)改革中實行的管辦分離和政企分開正是初步嘗試。對此,十八屆三中全會也認為要進一步簡政放權(quán),深化行政審批制度改革,最大限度減少中央對微觀事務(wù)的管理,市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動,一律取消審批,對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率。減少審批不僅有利于市場經(jīng)濟進一步深入發(fā)展,也有利于公共治理效率提高。
2.充分開發(fā)社會資源
應(yīng)更加專注于公共決策與公共領(lǐng)導(dǎo),其角色逐步從“直接提供服務(wù)”轉(zhuǎn)向“保證會有服務(wù)”,即應(yīng)從服務(wù)的直接提供者逐步演變?yōu)榉?wù)提供的協(xié)調(diào)者,將一部分可以開放的公共事務(wù),依法定程序委托給民營企業(yè)或第三部門,從而激發(fā)社會組織活力。應(yīng)正確處理好與社會之間的關(guān)系,改變包辦一切社會公共活動的局面,實施政社分開,充分發(fā)揮社會組織、社會團體的作用。一方面要加快行業(yè)協(xié)會、中介組織等的培育和完善,逐步實現(xiàn)與行政主管部門脫鉤,使其既能協(xié)助開展行業(yè)管理,又避免成為所謂的“二政府”;另一方面也要通過立法授權(quán)鼓勵民營企業(yè)參與市政公用、環(huán)境保護等公共事業(yè),在提高公共服務(wù)品質(zhì)的同時也有利于充分開發(fā)民間資源、加強公眾參與感與獲得感。
3.共享信息資源
向市場和第三部門放權(quán),并不意味著放任市場和第三部門自由運行,而是從以往管理者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者。在監(jiān)管過程中要開放相關(guān)數(shù)據(jù),提供相關(guān)信息,為市場和第三部門提供便利,讓市場和第三部門更好地運轉(zhuǎn)。同時要根據(jù)市場和第三部門反饋來的信息及時做出調(diào)整,一方面保證整個社會平穩(wěn)運轉(zhuǎn),另一方面提供更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù),其中信息共享就是最重要的一方面。要學(xué)習(xí)、借鑒市場和第三部門的管理技巧和管理經(jīng)驗,改善自身服務(wù)水平,贏得公眾更多的擁護與支持。
(作者單位:國務(wù)院發(fā)展研究中心《新經(jīng)濟導(dǎo)刊》)