林贊聲，陳干全，劉 鑫

(1.安徽建筑大學，安徽 合肥 230601；2.安徽省政府發(fā)展研究中心，安徽 合肥 230001；3.皖西學院，安徽 六安 237012)

面向政府決策服務的新型智庫建設：重點、問題與路徑
——兼以高校智庫為例

林贊聲1，陳干全2，劉 鑫3

(1.安徽建筑大學，安徽 合肥 230601；2.安徽省政府發(fā)展研究中心，安徽 合肥 230001；3.皖西學院，安徽 六安 237012)

當前，面向政府決策服務的新型智庫建設正處于加速發(fā)展時期，具有十分迫切的社會需求和重大的現(xiàn)實意義。新型智庫在提供基礎研究支撐、政策解讀評估、開闊視野、中長期規(guī)劃編制等方面發(fā)揮著積極而重要的作用。但是，新型智庫服務決策也需要克服研究內容不深、實踐應用不實、體制機制不活等一系列制約性問題。必須從政府和智庫兩方面入手，進一步深化思想認識，完善體制機制，搭建有效平臺，擴大推介轉化，提升能力水平，逐步形成有助于推動政府決策科學化民主化法治化的新型智庫服務新局面。

政府決策；新型智庫建設；重點；問題；路徑

一、問題的緣起

改革開放以來，為了適應經濟社會發(fā)展的需要，黨和政府對智庫工作越來越重視，智庫所發(fā)揮的作用也越來越顯著。黨的十八屆三中全會把加強中國特色新型智庫建設作為加強社會主義民主政治制度建設的重要任務和推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的主要內容之一。習近平總書記高度重視智庫建設并做出重要批示，強調智庫是國家軟實力的重要組成部分，隨著形勢的發(fā)展，智庫的作用會越來越大，要高度重視、積極探索中國特色新型智庫的組織形式和管理形式。2015年初，中辦、國辦印發(fā)《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》，明確新型智庫要以服務黨和政府決策為宗旨，以政策研究咨詢?yōu)橹鞴シ较?，為黨和政府科學民主依法決策而獻計獻策[1]。新型智庫建設，一方面能夠提升自身科研能力，另一方面也為政府的科學決策提供著堅實的理論支撐，在國家治理體系現(xiàn)代化建設中發(fā)揮著獨特的“參謀軍”“智囊團”作用。一系列新型智庫建設的重要指導性文件，為新型智庫建設明確了為決策服務方向和重點，面向政府決策服務的新型智庫建設進入加速發(fā)展期。

隨著社會主義民主建設的不斷深化，對決策科學化、民主化、程序化的認識和要求也越來越高，高校智庫作為新型智庫的重要組成部分也獲得了良好發(fā)展機遇，智庫建設成效日益突出。2014年初，教育部頒布《中國特色新型高校智庫建設推進計劃》，整合高校智力資源打造一批高水平的學術高地和咨詢智庫，為黨和政府科學決策提供高水平智力支持[2]。根據(jù)習近平總書記關于智庫建設的重要指示，劉延東副總理主持召開了繁榮發(fā)展高校哲學社會科學，推動中國特色新型智庫建設座談會，對高校智庫建設提出了明確要求。在政策引導下，高校智庫建設著力發(fā)揮科研勢力雄厚優(yōu)勢，把強勢的學科和科研與政府的實際需求緊密結合起來，凸顯了高校智庫的資政成效。例如，華中師范大學中國農村研究院利用一大批具有初步研究基礎的碩士生、博士生，開展“三百觀察”計劃(即對100個中國村莊、對100個外國村莊及對100個農戶的跟蹤觀察)，為政府部門提供了大量第一手數(shù)據(jù)和原始資料，深受涉農部門歡迎。

隨著智庫決策參與和決策咨詢作用不斷增強，有關智庫服務和建設的研究也不斷深入。從發(fā)達國家智庫發(fā)展的經驗來看，智庫研究的觸角幾乎涉及政府決策和深入社會生活的各個方面，智庫越來越呈現(xiàn)出綜合性、專業(yè)化、規(guī)范化的趨勢。蘭德公司、麥肯錫咨詢公司、野村戰(zhàn)略研究所等一批國際化智庫在政治、經濟、文化和軍事等領域發(fā)揮了重要作用，許多研究成果被政府采納，顯示出較為成熟的智庫發(fā)展形態(tài)。國內學者對中國智庫的研究起始于20世紀90年代中后期，智庫研究以體制內智庫為主，高校智庫和民間智庫沒有成為研究重點，主要議題也集中于專家決策咨詢、公共政策議程設置、中國思想庫的內涵、社會職能、影響力、智庫的旋轉門機制等領域。2015年以來，隨著新型智庫建設的文件出臺，智庫研究迅速掀起高潮。比如，在智庫發(fā)展建設上，專家群體提出建立信息共享機制，完善系統(tǒng)功能結構理論，利用大數(shù)據(jù)推動智庫發(fā)展等。2016年《智庫理論與實踐》雜志評出當年十大智庫研究優(yōu)秀論文，其重點主要是智庫的定位、制度化發(fā)展路徑、智庫間關系、智庫建設的重大問題等方面，顯示出新型智庫研究已經進入較為務實的階段。國內外智庫發(fā)展經驗證明，經濟社會發(fā)展越到關鍵時期，越面臨許多亟待研究的問題和亟待破解的難題，這既對智庫建設提出了挑戰(zhàn)，也為智庫發(fā)展帶來了難得的機遇。

二、新型智庫服務政府決策的重點領域

新型智庫建設能否在新一輪發(fā)展機遇下發(fā)揮為政府決策服務的重大使命，正確的目標方向固然重要，明確的功能定位更加符合現(xiàn)實需要。在政府與智庫長期合作過程中，自成體系、互不兼容似乎是平常之事。新型智庫能否在眾多的決策咨詢機構獨樹一幟，需要在立足自身建設的同時，瞄準有助于打通互動互助的四個重點領域，圍繞這些重點領域發(fā)揮決策咨詢作用，是高校智庫為政府服務的重要依托。

(一)圍繞重大問題開展基礎性研究

在決策系統(tǒng)中，智庫的作用主要是輔助和咨詢，即通過對決策本身的支持和影響直接為決策服務?，F(xiàn)代政府決策過程復雜而快速，需要來自各個領域的基礎性研究支撐，這恰恰是智庫的優(yōu)勢與發(fā)展空間。新型智庫為決策服務的基礎性研究不同于學術性基礎研究，它要求緊扣前瞻性、戰(zhàn)略性、創(chuàng)新性問題，其目的是為決策者提供“儲備性政策”[3]。創(chuàng)新性就是針對今后可能出現(xiàn)的新情況、新問題、新變化、新技術提供預判、分析、思路及政策建議；前瞻性就是要體現(xiàn)在關注未來中長期發(fā)展的重點領域、重點區(qū)域、重點產業(yè)、重點技術、重點改革；戰(zhàn)略性就是要追求“好高騖遠”，只有站得更高、才能看得更遠。圍繞重大問題開展前瞻性、戰(zhàn)略性和創(chuàng)新性基礎性研究，為政府決策提供了其他智庫難以企及的寶貴參考依據(jù)。

(二)圍繞重大決策發(fā)布權威性解讀與評估

政策解讀和跟蹤問效是社會賦予智庫的一項重要功能，智庫為決策服務，就要做政策方案的倡議者、評論者、解讀者和評估者等多重角色。由于政策的剛性和原則性，政策解讀就必不可少。目前，我國決策咨詢研究工作中，跟蹤決策和政策評估相對滯后，嚴重影響了決策的水平和質量。這將是今后智庫提高研究實用性的一個重要領域。政策解讀重點是向社會比較詳細地解釋新近出臺的政策的具體內容和精神，對出臺政策背景進行深入闡釋，以利于社會公眾認知和理解政策，以利于各級政府對政策的落實制定具體的措施。政策解讀除了政府有關部門外，也可以由新型智庫完成。同時，國家新型智庫建設明確了建立健全政策評估制度和健全輿論引導機制，為各類智庫建設提出了要求和任務。目前，一些智庫已經開展扶貧、金融產業(yè)等相關政策落實情況的第三方評估工作和群眾意見反饋情況調查等，為提高決策實施效果奠定了扎實基礎。

(三)圍繞重要領域拓展國內外視野

政府決策要做到科學而周全，離不開比較、分析和借鑒，由于行政行為更多地著眼于當前和今后一個時期的區(qū)域性工作，智庫就能夠也必須發(fā)揮重要作用，彌補決策者的“短板”。在輔助決策中，智庫一方面可以利用資源優(yōu)勢進行系統(tǒng)分析、比較分析和統(tǒng)計分析，另一方面可以依托國際交流充分借鑒國外或區(qū)域外先進經驗、做法和技術，從而變一地政策制定為多地政策集成，變一條思維路徑為多種方式并存，極大提高政策制定的科學性。對于高校智庫來說，長期與國內外良好的溝通渠道更加有利于彌補政府決策國際經驗借鑒的不足，從而保障決策的國家化視野。

(四)圍繞重大規(guī)劃提供基礎性支撐

國家中長期規(guī)劃具有法律效力，涉及全局性重大問題，沒有智庫等社會力量的參與很難完成，規(guī)劃制定的科學性也難以保障。因此，五年規(guī)劃和十年乃至二十年戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎性支撐就是新型智庫的重大任務，也是其開展工作和擴大影響力的重大領域。新型智庫為重大規(guī)劃服務，可以通過合作研究、承辦前期基礎工作和直接承擔編制等多種方式進行，也可以單獨開展前瞻性基礎研究，通過學術觀點影響規(guī)劃制定，發(fā)布新穎信息引導規(guī)劃方向，提高參考數(shù)據(jù)提升規(guī)劃水平。例如，“十三五”規(guī)劃前期研究工作中，作為規(guī)劃起草牽頭部門，國家發(fā)展改革委先后召開四次專家座談會，向高校、科研機構外包幾十項課題研究任務。2014年上海市發(fā)改委發(fā)布的“十三五”規(guī)劃前期研究第一批公開選聘重大課題，20項中有社會智庫立項4項，占20%[4]。

三、新型智庫面向政府決策服務存在的主要問題

近年來，智庫建設進入良性發(fā)展階段，研究資源逐步整合，創(chuàng)新成果逐年增多，對公共政策制定影響力逐漸提升。但是，也必須清醒地看到，長期以來形成的體制內外系統(tǒng)交流的阻隔還大量存在，研究咨詢與行政決策“兩張皮”的現(xiàn)象仍然無法從根本上改變[5]，與新型智庫建設的一系列要求相比，與全面發(fā)展改革的實踐需求對照，智庫如何更好面向政府決策服務仍存在一些問題亟待克服。

(一)主動服務的意識不夠

在新型智庫建設浪潮下，許多智庫都期待在決策服務上與政府建立良好的互動關系。同時，一些獨立進行學術研究人員對從事政策咨詢服務并不熱衷，或者認為咨詢服務研究過于迎合，或者覺得對策研究缺乏深度，等等。從一定意義上說，這是思想獨立、學術自由的體現(xiàn)，無可厚非。但是，從人類社會發(fā)展的大邏輯出發(fā)，政府、科研機構和其他社會組織承擔了各自不同的職能，但其根本是用各自的特殊貢獻推動社會發(fā)展和人類進步，為決策服務也是高校體現(xiàn)職責，履行義務的一個重要方面。復旦大學前校長楊玉良曾經說過，“理想中的大學-政府關系應該堅持三個原則，即堅持學術和思想獨立，應用型大學應加強與政府的合作，綜合性大學應加強智庫建設，為政府提供決策咨詢服務”[6]。新型智庫為決策服務，不是“學成文武藝，貸于帝王家”，恰恰是展現(xiàn)學術價值，實現(xiàn)大學功能的有效途徑。

(二)指導實踐的作用難以發(fā)揮

毋庸諱言，當前理論研究與決策咨詢相脫節(jié)，咨詢服務作用難以盡情發(fā)揮的狀況普遍存在，這直接導致了智庫服務政府決策的成果不實，甚至很難被采用，急需大力改善。一方面，政府機構決策科學化民主程度還不夠高，對體制外智庫的需求并不十分強烈，短平快的決策也不允許向智庫充分征求意見；另一方面，許多智庫不了解決策者的實際需求，部門協(xié)同攻關不夠深入，智庫研究成果時效性、針對性較低，很多時候是在做無用功，既浪費人力物力，也難以轉化成果。例如，過去幾年省政府系統(tǒng)外包課題成果，大多數(shù)難以達到最初設計的意圖，不能再實踐中轉化應用，更難獲得領導批示。因此，如何把新型智庫的決策咨詢服務做“實”，是擺在政府與智庫面前的重要難題。

(三)推動合作對接的機制不夠靈活

新型智庫建設也面臨一系列不太靈活的體制機制，極大制約了高校智庫服務于政府決策，導致部分研究人員只為自己學術興趣而研究，只為完成單位考核任務而研究，甚至只為個人經濟利益而研究，而很少關注研究實際問題。缺乏合適的評價辦法，智庫研究人員就沒有更多動力去為政府決策咨詢；沒有協(xié)同合作機制，很多智庫成果往往找不到更多呈報的渠道，導致成果呈報難、轉化難[7]；沒有科學的管理方式，智庫在課題遴選、項目資助、實際用戶評價等方面缺乏保障。如果不能全方位改變這種局面，單方面指望智庫能為社會提供更多咨詢服務，也是不現(xiàn)實的。

(四)成果質量差強人意

能否產出實用、管用的政策咨詢建議，是衡量智庫水平的重要標志。建設面向決策服務的新型智庫，必須牢固樹立質量第一的理念。新型智庫研究成果勝在深刻，強在視野，這是政府內智庫所缺乏的[8]。要更好地服務于決策，必須克服粗淺的做法，避免應付式交差，在咨詢成果的深度上下功夫。然而，社會智庫服務決策確實存在一些難以勝任的地方，需要不斷改善。部分研究人員研究方法陳舊，研究視野不夠開闊，綜合性深度研究相對缺乏，存在低層次重復研究，成果價值不大或沒有多少應用價值。定性研究多，定量研究少，導致研究成果多停留在表面，缺少研究的深度和說服力，低質量更難有市場競爭力。

(五)智庫成果供需雙方的合作有待加強

目前，一些地方決策還停留在傳統(tǒng)的決策思維和決策方式水平，決策咨詢工作流于形式，缺乏權責明確的專家和智庫參與機制和法律保障。一些決策出自部門、行業(yè)或系統(tǒng)的研究機構，主要是通過橫向征求同級相關部門的意見，縱向征求本系統(tǒng)、本行業(yè)的地方研究機構意見為主要方式，決策部門化傾向始終存在。盡管安排了向社會征求專家意見的環(huán)節(jié)，但缺乏明確的權責義務，更沒有償付費機制，很多專家往往敷衍了事，最終形成的政策，可能不太符合基層實際，甚至只是代表部門利益，政策、法律法規(guī)的科學性大打折扣。

(六)資源整合還存在欠缺

一方面，智庫各自為戰(zhàn)，缺少整合，往往是單兵作戰(zhàn)或者在自己的小圈子里，雖有閃光觀點，但卻少有品牌，大型咨詢項目往往被國外的智庫所承擔。獨立作戰(zhàn)也導致各類智庫研究因資源分散而重復浪費嚴重。另一方面，智庫的任務是提供公共服務產品，但是由于智庫和政府工作部門之間溝通不足，相互了解的缺乏導致“供需對接”不當，智庫并不了解決策者的需求，所以很多時候是自做自說[9]，重復浪費嚴重，成果批量轉化更是無法奢望。

四、新型智庫為政府決策服務的建設路徑

建設一批高水平高校智庫，更好地服務政府決策需求，推動政府與高校智庫良性互動，是中國特色新型智庫建設的重要任務。新型智庫建設是政府、科研機構、社會和市場共同作用的過程，智庫生存和發(fā)展既取決于決策咨詢需求和自身服務產品的質量，也取決于政府、社會對智庫的認同度，更需要體制機制的科學保障，各方面共同努力才能打造適應于公共政策服務的新型智庫群體。從著力解決上述困難和問題的角度出發(fā)，建設服務與政府決策的新型智庫，基本的路徑有以下五個方面。

(一)打造專業(yè)化隊伍，提升智庫服務能力

智庫的生命力和價值集中體現(xiàn)在專業(yè)化的服務水平和能力上。首先，新型智庫建設必須著眼于智庫人才的專業(yè)化打造和提升。重視研究人才、培養(yǎng)研究人才是國外一些決策咨詢機構做大做強的根本，要通過引進、培養(yǎng)、選拔等多種形式建立一支專業(yè)化智庫人才隊伍，凝聚學術資源力量，形成門類齊全、專業(yè)鮮明的專家團隊，全方位滿足公共政策服務需求?？梢栽谟谢A、有條件的研究機構成立研究學院，專門從事決策研究人才的培養(yǎng)，為地方政府輸送專業(yè)的戰(zhàn)略研究人才。其次，新型智庫建設必須在提高質量上有所側重。智庫是為黨委政府公共決策者服務的，咨詢產品的質量也是智庫的生命力。智庫產品質量關鍵體現(xiàn)在思想和問題兩端，智庫要登高望遠，成為知識、智慧和思想的集散場所，必須要生產出符合社會發(fā)展趨勢的新思維、新觀點、新論斷和新知識，以此引導社會和啟發(fā)民智[10]。智庫也要腳踏實地，善于發(fā)現(xiàn)實踐中存在的影響社會發(fā)展的現(xiàn)實問題，善于對存在問題做深入細致的分析，提出適當?shù)姆桨负蛯Σ撸⒁源送苿咏洕鐣孢M步。

(二)強化實踐特征，始終以應用為核心

智庫成果能否成為決策的重要依據(jù)，關鍵是做到實用、管用。智庫具有匯聚資源、研究、聯(lián)系、依賴的“4R”原則要素，能否實現(xiàn)智庫產品效用，首先要做到“三個結合”：即把政府需要的政策咨詢研究與高校的基礎理論創(chuàng)新有機結合，把社會經濟熱點和焦點的研究與高校智庫自身特色緊密結合，把國內基本情況的研究與國際動態(tài)適時結合。智庫研究的重點不在于發(fā)展學科而在于解決現(xiàn)實問題，建設新型智庫必須增強研究問題的指向性和精準化。其次，智庫成果還要能體現(xiàn)三個關鍵特征：一是要有的放矢，找準問題。只有那些影響社會發(fā)展，或者是顯示未來發(fā)展趨勢的問題才是需要關注的問題。同時，政府決策所面臨的環(huán)境是現(xiàn)實的和實然的，要求問題也必須是實踐所需要解決的，而不是純粹的理論課題。二是謀在要害，注重時效。時效與選題是短期還是中長期沒有必然關系，主要取決于在關鍵的時候能拿關鍵性的成果，及時有效提出能夠令人信服的看法和建議。三是注重跟蹤，提出評估。跟蹤決策是決策的一種重要類型，是全程研究一項決策的制定、實施、反應、效果、調整的決策咨詢方式。

(三)完善運行機制，推動決策咨詢服務常態(tài)化

完善的機制是確保智庫發(fā)揮功能的基本保障，無機制則無保障，難以形成真正的有價值智庫產品。我們建議，盡快推動形成五類決策型智庫發(fā)展機制。一是建立決策信息共享機制，真正把供需雙方聯(lián)系起來。各級黨委政府要建立一系列信息發(fā)布機制和共享平臺，定期、定向地向各類智庫發(fā)布決策需求信息；智庫也要及時向政府溝通研究方向、研究重點和階段性成果，以便及時進入決策參與程序。新型智庫是專業(yè)化、職業(yè)化的，如果體制內和體制外不溝通的話，也不符合治理現(xiàn)代化的要求。二是建立智庫成果評價反饋機制。及時出臺智庫成果評價考核辦法，根據(jù)成果質量、成果數(shù)量、采納情況、影響大小進行專業(yè)性評估，政府的評估結果可以與高校的學術評價指標互相掛鉤，盡可能實現(xiàn)理論研究與應用研究標準的互通互融。三是建立智庫研究成果的獎勵制度。政府可以通過購買服務等方式對智庫服務進行資助，也可以對智庫優(yōu)秀的決策咨詢成果要進行政府獎勵，既讓社會明確政府的政策需求取向，也可提升智庫的知名度和影響力。四是建立重大政策出臺前的專家評估機制。黨委和政府的重要法規(guī)政策文件，必須經智庫牽頭組織第三方專家進行科學性論證后才可以出臺[11]。五是建立重大決策實施效果評估機制。對各級黨委政府實施的重要決策，定期(年度)開展實施效果評估，并成為制度。

(四)擴大宣傳推介，多途徑促進成果有效轉化

智庫成果轉化是智庫生命力的基礎核心，必須圍繞轉化來提升智庫產品質量和效能。首先，智庫咨詢服務成果在轉化之前要實行內部評審，嚴格把好內部控制關。例如，蘭德公司在內部建立評審員制度，對其負責的研究項目做期中審查和期末審查，以確定成果是否達到預期目標[12]。其次，智庫成果成熟之后要通過多種方式推介和轉化。一方面，要利用新聞媒體、召開成果發(fā)布會、舉辦專題論壇、學術交流、專題訪談等，宣傳智庫的研究成果和政策思想，確保優(yōu)秀的成果及時應用。在新媒體逐漸發(fā)達的時代，利用微信公眾號、專業(yè)微博等方式，既能占領話語主動權，也能有效發(fā)布推廣智庫成果。另一方面，為決策服務的智庫成果可以通過專門轉化渠道來展示，比如定向呈送、信息專報、領導圈閱等，這些特定的方式能夠把高校智庫研究成果與決策緊密聯(lián)系起來，真正做到政、研無縫對接，咨詢與決策互動。

(五)強化責任意識，真正做到經世致用

新型智庫建設是新時期國家治理現(xiàn)代化的重要內容之一，利用自身優(yōu)勢積極為決策服務是新型智庫建設的根本要義，也是智庫服務社會協(xié)調創(chuàng)新的重要內容。因此，從事智庫研究的專家、學者首先要有強烈的社會責任意識和責任擔當，從黨和國家的利益，服務社會民生的角度出發(fā)，從政府決策的現(xiàn)實需要著手，獨立思考、大膽直言，奉獻真知灼見，對社會發(fā)展擔負起公共責任，依靠知識影響決策，進而服務社會。與此同時，黨委、政府也必須努力營造高校智庫人才成長的優(yōu)良環(huán)境，充分尊重科研人員的學術個性和富有特色的勞動成果，努力營造寬松、嚴謹、規(guī)范、實用的咨詢嚴謹氛圍，既要堅持“百花齊放、百家爭鳴”，也要遵循“學術無禁區(qū)、咨詢有紀律”[13]，促進更多實用的政策咨詢成果涌現(xiàn)，把決策科學化民主化法治化真正落到實處。參考文獻：

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Theory for Government Decision-Making of the Construction of Think-tank— In the case of University Think-tank

LIN Zansheng1， CHEN Ganquan2， LIU Xin3

(1.AnhuiArchitectureUniversity,Hefei230601,China;2.AnhuiGovernmentDevelopmentResearchCenter，Hefei230601,China;3.WestAnhuiUniversity,Lu’an237012,China)

At present, the University think-tank for the government decision-making service is in the accelerated development period, with a very urgent social needs and significant practical significance. The University think-tank plays an active and important role in providing basic research support, supporting interpretation, opening up the field of vision, planning and so on. However, the think-tank service decision needs to overcome a series of restrictive problems, such as inadequate research contents, impractical application and rigid systems. It need to start from both government and think-tank, to further improve the institutional mechanisms to utilize full of talent, to gradually form a new situation of the government and to help to promote scientific and democratic decision-making of the rule of law in Colleges and universities think-tank service.

University think-tank; keynote; difficult question; path

2017-05-04

安徽建筑大學城市管理中心智庫建設基金項目(2016AJDCG_001)；安徽省圖工委2016年度研究基金重點項目(TGW16A09)；安徽省人文社科重點研究基地“皖西學院廉政文化研究中心”。

林贊聲(1973-)，女，福建廈門人，碩士，館員，研究方向：數(shù)字圖書館與參考咨詢服務；陳干全(1972-)，男，安徽六安人，博士，處長，研究方向：公共管理與政府決策；劉鑫(1966-)，男，安徽六安人，教授，研究方向：發(fā)展政治學。

C961

A

1009-9735(2017)04-0066-05