張曉雪

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210000）

城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)村生活污水處理中的公眾參與問題與對策*

張曉雪

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210000）

農(nóng)村生活污水處理的開展，對實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村具有重要意義。農(nóng)村生活污水處理開展過程中公眾參與能有效地提高村民對項目認(rèn)知度和參與度，這已成為推動農(nóng)村生活污水處理的重要一環(huán)。通過對目前浙江省農(nóng)村生活污水處理現(xiàn)狀分析，針對公眾在農(nóng)村生活污水處理過程中的存在公眾參與意識薄弱、知曉度低、公眾參與反饋渠道不暢、意見被忽視、公眾參與方式單一、內(nèi)容呆板、公眾參與組織發(fā)展滯后、影響有限等問題，提出建立健全法律法規(guī)、培養(yǎng)公眾參與意識、拓寬溝通渠道、引入社會工作組織等對策促進(jìn)農(nóng)村污水處理中的公眾參與。

公眾參與；城鄉(xiāng)一體化；農(nóng)村生活污水

改革開放以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展。然而隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不斷推進(jìn)，環(huán)境污染問題日益突出，尤其農(nóng)村水污染已經(jīng)成為中國農(nóng)村發(fā)展過程中最嚴(yán)重的環(huán)境問題之一。我國農(nóng)村每年產(chǎn)生的生活污水總量約為90億t，全國16 711個建制鎮(zhèn)和14 168個鄉(xiāng)，對生活污水進(jìn)行處理的僅占8%，571 611個行政村對生活污水進(jìn)行處理的僅占不到3%［1］。農(nóng)村生活污水隨意排放，不僅嚴(yán)重污染了農(nóng)村地區(qū)居住環(huán)境，而且直接威脅著廣大農(nóng)民群眾的身體健康。

2015 年中央一號文件明確提出，深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，加大農(nóng)村污水處理。農(nóng)村污水治理是一項基本公共需求，既是農(nóng)村人居環(huán)境改善的重點和難點，也關(guān)系到我國整體水環(huán)境可持續(xù)改善。為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，創(chuàng)造健康美好的生活環(huán)境，農(nóng)村生活污水處理已經(jīng)被各地方政府納入到了城鄉(xiāng)規(guī)劃之中。但從實際來看，單靠政府的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，農(nóng)村污水處理是一項系統(tǒng)性的社會民生工程，需要政府、社會團(tuán)體、公眾的合作參與。作為污水處理工程最主要的受益主體—農(nóng)村居民，他們在農(nóng)村生活污水處理的建設(shè)中的參與，是推動生活污水處理的力量源泉。公眾逐步成為成為環(huán)境保護(hù)的社會主導(dǎo)力量。但由于我國公眾參與起步晚，參與不充分，在污水處理過程中，公眾還沒有發(fā)揮應(yīng)有的功能和作用，參與意識薄弱、參與方式單一、反饋渠道不暢等都是阻礙公眾參與的問題，因此，治理農(nóng)村污水，必須要建立公眾參與機(jī)制，發(fā)揮政府與公眾共同作用。

隨著20世紀(jì)80年代公眾參與式民主在西方的廣泛興起，公眾參與理論逐步進(jìn)入中國，“公眾參與”作為關(guān)鍵詞首次出現(xiàn)在中國政策層面是在十六大報告中，強(qiáng)調(diào)要逐漸深入明確地提倡在全社會各個領(lǐng)域推進(jìn)公眾參與［2］；環(huán)境保護(hù)部在2015年頒布的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》中對“公眾參與”適用范圍、原則、方式、權(quán)利和義務(wù)等方面明確規(guī)定，提出建立健全全民參與的環(huán)境保護(hù)行動體系［3］；《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中也提出要完善公眾參與制度，鼓勵公眾積極參與“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”、“生態(tài)文明建設(shè)”［4］。這十幾年間，公民主體意識和參與意識日益增強(qiáng)，公共事務(wù)、社會管理、慈善事業(yè)等都不再是政府部門的專利，處處顯現(xiàn)著越來越多公眾參與的身影。因此，國內(nèi)學(xué)者對公眾參與方面的研究成果有很多，并從不同角度對公眾參與進(jìn)行深入的研究，但農(nóng)村污水處理中的公眾參與作為一個新興的研究課題，研究的學(xué)者并不多，其中比較有代表性的有：

李冠杰對農(nóng)村污水治理中的共同受益者責(zé)任進(jìn)行探討，提出明確共同受益者的資金投入責(zé)任及其支持、參與責(zé)任，才能確保農(nóng)村污水治理工作的推進(jìn)［5］。劉超等分析了廣東省東江流域農(nóng)村生活污水治理現(xiàn)狀并給出農(nóng)村生活污水治理對策，其中提到要加強(qiáng)廣大村民治污認(rèn)識并探索出適合自身建設(shè)的治污道路［6］；張軍等分析了江蘇省農(nóng)村生活污水治理現(xiàn)狀，指出群眾環(huán)保意識的淡薄，一定程度上造成了農(nóng)村水污染問題加重，必須提高公眾環(huán)保意識，進(jìn)一步提高公眾參與度［7］；胡天蓉等重點關(guān)注淮河／太湖流域水污染防治的公眾參與問題，通過對公眾意見的調(diào)查，得出公眾認(rèn)知度和參與度相對較低，建議要進(jìn)一步加強(qiáng)公眾參與機(jī)制的建立［8］；王燁冰研究了麗水市農(nóng)民參與五水共治的現(xiàn)狀，選取其中具有代表性的9個縣市區(qū)農(nóng)村年齡在18歲以上的農(nóng)民進(jìn)行調(diào)研，結(jié)果顯示農(nóng)民環(huán)境意識整體水平較好，但環(huán)保行為不積極，究其原因，主要是主體意識不強(qiáng)，認(rèn)識水平低，思想上過渡依賴政府，由此提出，要持續(xù)提升農(nóng)民的環(huán)境意識，創(chuàng)造良好的環(huán)境氛圍［9］。

通過上述研究可以看出學(xué)者們在研究農(nóng)村污水治理時，都將研究重點放在了農(nóng)村污水治理模式、對策等方面。在研究公眾參與時，大多是從宏觀層面進(jìn)行研究。部分學(xué)者只是從理論上闡述了公眾參與農(nóng)村污水治理的現(xiàn)狀，缺乏實證調(diào)查。因此對于農(nóng)村污水處理公眾參與的實證性研究需要進(jìn)一步強(qiáng)化。

正是基于這樣的背景下，筆者選擇浙江省8個具有典型性的樣本村進(jìn)行實地調(diào)研，采用座談會及深度訪談為主要方法，再輔以問卷的方式了解在農(nóng)村生活污水處理中的公眾參與的現(xiàn)狀，分析農(nóng)村污水處理公眾參與的問題，從而提出較為合理的提升農(nóng)村污水處理公眾參與對策和建議，為浙江省以及全國其他省份的農(nóng)村污水處理提供借鑒。

1 浙江省農(nóng)村生活污水處理公眾參與的現(xiàn)狀和問題

1.1 浙江省農(nóng)村生活污水處理項目簡介

浙江省于2014年向世界銀行申請貸款實施“利用世行貸款浙江農(nóng)村污水處理系統(tǒng)建設(shè)項目”，項目涉及的安吉縣、富陽市、天臺縣與龍泉市農(nóng)村污水處理工程，四個縣市均位于浙江省重點流域。項目的建設(shè)將改善安吉縣、富陽市、天臺縣、龍泉市等四個縣市20余個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、700多個自然村污水處理設(shè)施的建設(shè)和完善，受益人口將達(dá)到170多萬［7］。同時將縮小城鄉(xiāng)之間、群體之間的基本公共服務(wù)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展，對推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村具有重要意義。

1.2 浙江省農(nóng)村生活污水公眾參與的現(xiàn)狀

浙江省近幾年經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，人民生活水平得到極大的提高和改善，但轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村生活污水處理情況卻不容樂觀。浙江省農(nóng)村生活污水主要由廚房污水、生活洗滌污水、沖廁污水、養(yǎng)殖污水組成。污水排放規(guī)律呈季節(jié)性，夏季大冬季小，污染物種類多。與城鎮(zhèn)污水相比農(nóng)村生活污水面廣分散、水質(zhì)差異大、污染濃度大、治理難度大。例如安吉縣飲用水源地多處于山林之中，農(nóng)戶分布不均，農(nóng)村污水處理難度也相應(yīng)增加。

在浙江省農(nóng)村污水處理建設(shè)中，公眾參與的意識不斷覺醒，參與程度不斷深入，參與途徑也趨于多樣化。但與西方國家相比，當(dāng)前我國水污染治理的公眾參與總體上尚處于一個初期階段。因此浙江省政府積極采取措施，借助村干部、村民小組組長、村民代表和村集體經(jīng)濟(jì)合作組織的管理，使村民盡可能地參與到本項目的信息公開、宣傳動員、方案設(shè)計、項目用地、項目施工與系統(tǒng)運行維護(hù)等活動中，從而提高村民對項目認(rèn)知度和參與度。提高公眾的環(huán)境意識，鼓勵公眾參與監(jiān)督水污染治理工作。具體做法有：

1.2.1 通過各縣市組織發(fā)放宣傳手冊、宣傳欄公告、村民代表傳達(dá)、村民互相告知等方式讓受益人知曉農(nóng)村污水處理的概況，同時各村組也以行政村為單位成立了村集體小組，小組成員主要是由村民自愿報名，選取3～4名村民代表組成，主要的職責(zé)為協(xié)助村委開展農(nóng)村污水處理建設(shè)內(nèi)容并發(fā)放相關(guān)宣傳材料、監(jiān)督建設(shè)情況以及對村民的申訴抱怨給予答復(fù)。

1.2.2 在設(shè)計污水管網(wǎng)走向時，在村干部帶領(lǐng)下設(shè)計單位對村莊進(jìn)行實地勘測；其次通過與受影響村委會展開座談或訪談等，了解受影響村未來的發(fā)展規(guī)劃（如農(nóng)房工程建設(shè)計劃），明確項目村未來建設(shè)的新房情況，將這些尚未建設(shè)的房屋納入污水處理系統(tǒng)；此外在設(shè)計分散村污水終端的位置時聽取村民意見，盡量避開對農(nóng)田的占用，通過村委會與村民溝通協(xié)商確定污水處理管道和終端的走向和位置。

1.2.3 每個行政村由村干部和懂技術(shù)的村民代表組成村莊義務(wù)監(jiān)督小組，在污水處理建設(shè)施工之前，對各村成立的監(jiān)督小組進(jìn)行座談和培訓(xùn)，重點介紹施工的工程特點，以及施工期間需要注意的監(jiān)督內(nèi)容；施工期間，村莊義務(wù)監(jiān)督小組發(fā)現(xiàn)問題后，向現(xiàn)場的監(jiān)理單位提出，監(jiān)理現(xiàn)場對施工提出整改意見。如果問題不能解決，村莊義務(wù)監(jiān)督員可以再向上級政府反映。

1.3 浙江省農(nóng)村生活污水公眾參與存在的問題

雖然浙江省目前在農(nóng)村污水處理中建立了公眾參與機(jī)制，但公眾參與并未發(fā)揮應(yīng)有的作用。公眾參與機(jī)制的不健全，阻礙了農(nóng)村污水處理工作的深入進(jìn)行，使農(nóng)村污水處理陷入困境。主要面臨的問題有：

1.3.1 公眾參與意識薄弱，知曉度低

在一些偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村沒有污水處理設(shè)施，大部分生活污水直排到河流中，造成水體污染，在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)大多數(shù)農(nóng)民主體意識不強(qiáng)，思想上依賴政府，農(nóng)民環(huán)保意識還停留在一個較低的水平，大多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為自己習(xí)慣了直排的方式，造成的水體污染只需要靠政府去治理。這種長期以來形成的農(nóng)村生產(chǎn)生活陋習(xí)和落后觀念沒有得到及時糾正，長期對農(nóng)村環(huán)境造成污染，使得農(nóng)村水環(huán)境日益惡化。這和公眾對信息的知曉度息息相關(guān)，公眾如果無法充分、及時獲得治理的信息，那么政府和公眾之間信息的不對稱將會造成污水處理難以推廣。筆者對公眾對農(nóng)村污水知曉率進(jìn)行了問卷調(diào)查，根據(jù)問卷數(shù)據(jù)表明，在421位調(diào)查對象中，聽說過本項目的僅有52.3%，47.7%的調(diào)查對象沒聽說過本項目。雖然項目辦、業(yè)主單位和設(shè)計單位對本項目進(jìn)行了公開和宣傳，但是由于一部分村民外出務(wù)工，對于項目信息的了解很淺薄，不完全了解整個項目的開展情況，公眾對本項目的知曉程度不是太高，因此對于項目的信息公開和公眾參與還需加強(qiáng)。

1.3.2 公眾參與反饋渠道不暢，意見被忽視

筆者在調(diào)查的過程中也確實發(fā)現(xiàn)，雖然建立了反饋機(jī)制，但是未能有效地利用，這也是各個項目區(qū)相對薄弱的方面，村委會領(lǐng)導(dǎo)人對反饋機(jī)制不了解、告知不到位或監(jiān)理不到位等情況易造成政府與公眾之間信息傳遞不順暢，導(dǎo)致公眾在表達(dá)自己意見上缺乏參與和反饋的渠道和途徑。另外，在天臺縣調(diào)查時也有村干部反映，村集體（包括村民）雖然也派出質(zhì)量監(jiān)督員現(xiàn)場監(jiān)督施工，但很多意見都未被施工單位采納，導(dǎo)致村民對項目缺乏足夠的信心，不利于項目的順利開展。公眾意見得不到反饋，必然會阻礙公眾與政府之間的良好合作。政府得不到公眾的支持和理解，無法充分了解民意民聲，進(jìn)而無法平衡各方利益，形成有效的公共決策。因此在農(nóng)村污水處理過程中，對于公眾無法有效表達(dá)意見的現(xiàn)象，有關(guān)政府部門必須重視并切實解決。

1.3.3 公眾參與方式單一，內(nèi)容呆板

提高公眾的參與水平需要參與方式的豐富多樣，但浙江省公眾參與還處于低層次階段，較高層次的政治及經(jīng)濟(jì)參與，都是社區(qū)或村委推動，很少有公眾參與涉及較高層次參與，即使參與也是名義式的參與。經(jīng)筆者的調(diào)查了解，當(dāng)前項目的宣傳手段主要依賴于自上而下的途徑，公眾對農(nóng)村污水處理了解途徑主要是居委／村委會告知，這種宣傳方式單一，形式陳舊呆板，不能充分調(diào)動農(nóng)村居民的積極性，致使宣傳流于形式，這種呆板的方式很難激發(fā)村民的主人翁意識，只是形式上的被動參與，公眾對于參與失去熱情，更談不上利用公眾民主權(quán)利去保護(hù)自身利益。

1.3.4 公眾參與組織發(fā)展滯后，影響有限

在浙江省農(nóng)村污水處理過程中，公眾個人掌握的資源和信息有限，在面對復(fù)雜的、專業(yè)性強(qiáng)的農(nóng)村污水處理問題上，對公共決策產(chǎn)生的影響力極其有限。目前公眾多以個體參與，缺乏組織性，而且自身素質(zhì)水平參差不齊，極大制約了公眾的參與水平。相較而言，我國社會組織比個人擁有更專業(yè)的隊伍，更廣泛的社會資源，能夠?qū)⒉煌瑓⑴c主體的利益訴求進(jìn)行整合反饋給政府部門，在促進(jìn)政府和公眾達(dá)成共識上起著重要作用。但與此同時，必須看到發(fā)展滯后是中國社會組織最突出問題，社會組織質(zhì)量不高、能力不足；社會組織規(guī)范不足；缺少運行資金等一系列的問題，導(dǎo)致很多社會組織發(fā)展不均衡，不能發(fā)揮出其參與治理的主導(dǎo)能力。

2 促進(jìn)公眾參與農(nóng)村生活污水處理的對策

2.1 建立健全法律法規(guī)，維護(hù)公眾合法利益

公眾參與是開展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要前提，在農(nóng)村生活污水處理的作用舉足輕重，近年來，雖然國家對公眾參與國家各級層面的活動日益重視，客觀上為廣大農(nóng)民參與農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)造了條件，相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度也在逐步建立健全，為農(nóng)民參與農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了制度保障和政策支持。例如我國在憲法賦予公民管理公共事務(wù)的權(quán)利、《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》明確了公眾參與環(huán)境保護(hù)的范圍、原則、權(quán)利和義務(wù)。然而，公眾參與還需要進(jìn)一步完善相應(yīng)的法律法規(guī)或規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)來支持、指導(dǎo)，從而保障公眾參與的有效性與公正性［10～12］。一方面政府要建立健全責(zé)任追究機(jī)制，并對環(huán)保治理進(jìn)行評估，并定期向社會公布。規(guī)范公眾參與在環(huán)境保護(hù)中的原則、權(quán)利和義務(wù)，一旦發(fā)生侵犯公眾知情權(quán)、參與權(quán)等行為時，能夠及時保障公眾的利益不受到損害；另一方面，要落實公眾參與農(nóng)村污水處理決策權(quán)，賦予公眾類似簽字權(quán)等權(quán)利，讓公眾作為代表加入決策團(tuán)體，真正實現(xiàn)農(nóng)村污水處理公眾參與的權(quán)利［13］。政府還應(yīng)積極引導(dǎo)農(nóng)民樹立環(huán)境保護(hù)理念，進(jìn)一步培養(yǎng)農(nóng)民將環(huán)境保護(hù)視為自己的責(zé)任，以此提高村民自覺維護(hù)的動力。

2.2 培養(yǎng)公眾參與意識，創(chuàng)造良好的環(huán)保氛圍

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公眾不再只是被動地認(rèn)可和接受政府的政策方案，而是具有強(qiáng)烈地要求表達(dá)自己想法的意愿，但由于公眾參與的意識受知識水平、職業(yè)、收入水平及所處的區(qū)域的影響，使公眾參與能力參差不齊，而當(dāng)前我國公眾的參與意識還有待提高，責(zé)任意識和生態(tài)文明意識還較為片面［14～15］。浙江農(nóng)村生活污水處理項目的開展，為農(nóng)民環(huán)境意識創(chuàng)造了更好的社會氛圍。但環(huán)境意識轉(zhuǎn)化是一個漫長的過程，所以需要進(jìn)一步提高公眾參與能力，例如政府或村集體應(yīng)因地制宜，有針對性地開展環(huán)境保護(hù)相關(guān)的宣傳培訓(xùn)，采用典型案例分析、趣味活動等方式讓農(nóng)民知曉環(huán)境保護(hù)的重要性，培養(yǎng)村民在環(huán)境保護(hù)中參與者角色從單純依靠政府到自我解決問題的轉(zhuǎn)變，最終形成全社會關(guān)心、支持和監(jiān)督的良好社會環(huán)保氛圍。

2.3 拓寬溝通渠道，完善反饋機(jī)制

公眾非常重視他們提供的信息是否得到反饋，當(dāng)他們提出的意見和建議獲得認(rèn)可或他們的需求得到滿足時，公眾參與的積極性就會極大增加，反之，就會挫傷其參與的積極性。公眾參與監(jiān)督機(jī)制更能讓公眾發(fā)揮他們的作用，他們會把污水治理看成是自己的事情，作為最了解農(nóng)村情況的群體，以他們的視角去發(fā)現(xiàn)問題、反映問題更具有實際意義。進(jìn)一步拓寬現(xiàn)有溝通渠道，完善反饋機(jī)制。例如設(shè)立居民直接反映、設(shè)置各級部門或人員處理村民反饋、成立村民管理小組或社工進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)多層次的反饋機(jī)制。有利于實現(xiàn)項目的可持續(xù)性，保證項目的順利實施和效率的發(fā)揮，并最大限度地減少或避免潛在的負(fù)面影響。

2.4 引入社會工作組織，發(fā)揮積極作用

農(nóng)村污水處理存在涉及面大、問題多、參與主體多等問題，且公眾在參與時間、意愿、水平、能力等多方面存在差異，易造成參與效率低、效果差的現(xiàn)象［15～16］，鑒于此，應(yīng)積極引入社會組織。目前，我國有許多的社會組織，這些組織在公共參與和決策過程中發(fā)揮了很大的作用，主要是建立起政府與公眾之間信息的溝通以及情況反饋的“橋梁”和“紐帶”作用，而其中社工組織在城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展、社會問題解決中能夠發(fā)揮較大的優(yōu)勢。社工的專業(yè)作用體現(xiàn)在以下兩個方面：其一，在利用靈活手段進(jìn)行宣傳告知方面村集體項目小組缺乏一定的經(jīng)驗，社工可以組織系列活動多角度、全方位的調(diào)動村民積極性、宣傳告知項目信息。其二，社工作為第三方人員，可以利用專業(yè)知識搭建項目組和村民之間溝通的橋梁，能夠?qū)㈦p方的需求和想法互相傳遞，達(dá)到項目初衷。政府要加大力度扶持和鼓勵非政府組織的建立和發(fā)展，對有能力的社工組織提供資金支持，明確其在農(nóng)村污水處理的功能和作用，能夠更好的為城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)做出貢獻(xiàn)。

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［15］楊曉英，李紀(jì)華，田壯，等.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民生活用水研究［J］.交通與港航，2013，22（4）：880～886.

［16］周建國，魏強(qiáng)，張麗.社會管理創(chuàng)新中的公眾參與——一項基于江蘇、云南兩省的調(diào)查研究［J］.學(xué)術(shù)論壇，2016，38（1）：96～100.

Research on Problems and Countermeasures of Public Participation in Rural Domestic Sewage Treatment in the Process of Urban-Rural Integration

ZHANG Xiao-xue
（School of Public Administration Hohai University，Nanjing，Jiangsu 210000）

The development of rural domestic sewage treatment is of great significance to realize the integration of urban and rural areas，promote the construction of ecological civilization and build beautiful villages.Public participation in the process of rural domestic sewage treatment can effectively improve the villagers awareness and participation in the project，which has become an important part of promoting rural domestic sewage treatment.Through the analysis of the status quo of rural domestic sewage treatment in Zhejiang Province，the public participation in the process of rural sewage treatment isweak，the awareness is low，the public participation in the feedback channel is poor，the views are ignored，the public participation is single，the content is dull，the public Participation in organizational development lag，limited impact and other issues，put forward to promote public participation in rural sewage treatment countermeasures.

Public participation；Urban and rural integration；Rural domestic sewage

X703

B

1002－1728（2017）04－0054－05

10.3969／j.issn.1002－1728.2017.04.012

2017－05－11

世界銀行貸款工程項目

張曉雪（1993－），女，甘肅蘭州人，在讀碩士。研究方向：征地拆遷及移民管理。