賀光銀張林鴻*

環(huán)境污染第三方治理地方規(guī)范初論

賀光銀張林鴻*

（貴州大學(xué)法學(xué)院，貴陽(yáng)550025）

我國(guó)環(huán)境污染第三方治理正處于“地方軟法”治理階段，從基本原則、適用領(lǐng)域、運(yùn)作模式、配套制度等方面對(duì)這些地方規(guī)范進(jìn)行了初步分析。由此觀察，地方第三方治理面臨著政府角色定位不明、治理機(jī)制不健全、監(jiān)管體系不完善等現(xiàn)實(shí)困境。第三方治理在缺乏具體法律規(guī)制的背景下，亟需加快第三方治理地方性立法——規(guī)范地方實(shí)踐；明確政府“合作者”的角色，通過(guò)正向的有力激勵(lì)和反向的嚴(yán)格監(jiān)管，協(xié)調(diào)好政企關(guān)系；從責(zé)任機(jī)制、合作機(jī)制等方面深入健全第三方治理機(jī)制；縱向上健全多元主體的嚴(yán)密監(jiān)管體系，橫向上強(qiáng)化每種具體監(jiān)管方式的監(jiān)管力度，從外部層面增強(qiáng)企業(yè)開(kāi)展第三方治理的積極性。

環(huán)境污染第三方治理；地方規(guī)范；初步分析；現(xiàn)實(shí)困境；完善建議

在新經(jīng)濟(jì)常態(tài)下，生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境治理也進(jìn)入新階段。2013年中央提出“推行環(huán)境污染第三方治理”，2014年明確“環(huán)境污染第三方治理（以下簡(jiǎn)稱第三方治理）是排污者通過(guò)繳納或按合同約定支付費(fèi)用，委托環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染治理的新模式”(國(guó)務(wù)院辦公廳,2015)。旨在通過(guò)市場(chǎng)要素，發(fā)揮市場(chǎng)在配置環(huán)境治理資源上的基礎(chǔ)性作用，實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染治理的高效化、專業(yè)化、社會(huì)化，從而降低整個(gè)社會(huì)治理環(huán)境污染的成本，同時(shí)推動(dòng)我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。近兩年,多個(gè)省市①紛紛出臺(tái)第三方治理的地方政府規(guī)范文件引導(dǎo)、規(guī)制地方實(shí)踐。通過(guò)地方第三方治理的漸進(jìn)式推行，這些規(guī)范在第三方治理基本原則、對(duì)象范圍、運(yùn)作模式以及配套制度方面的有益探索，對(duì)完善第三方治理法律制度和健全第三方治理運(yùn)行體系有著重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值和理論意義。

一、環(huán)境污染第三方治理地方性法律文件分析

從2014年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》到2015年國(guó)家發(fā)改委、環(huán)保部、能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在燃煤電廠推行環(huán)境污染第三方治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，可以看出中央層面第三方治理的推行呈現(xiàn)多部委聯(lián)合的方式。地方政府的第三方治理法律文件在本質(zhì)屬性上決定了其處于“軟法治理”階段并突顯軟性的“政策法”規(guī)范特點(diǎn)，其主要的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是對(duì)第三方涉及的領(lǐng)域進(jìn)行原則性的倡導(dǎo)和鼓勵(lì)，規(guī)范工具由傳統(tǒng)的“命令-控制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)濟(jì)-激勵(lì)”型。

（一）第三方治理基本原則

在地方第三方治理規(guī)范文件不具有法律強(qiáng)制力的背景下，地方實(shí)踐很大程度上依賴于第三方治理原則的指引，其中有近一半的第三方治理地方規(guī)范文件明確提出第三方治理遵循的基本原則：一是在微觀層面的環(huán)境法“損害擔(dān)責(zé)”原則——“排污者付費(fèi)”，二是宏觀層面發(fā)揮市場(chǎng)配置環(huán)境治理資源的基礎(chǔ)性作用——“市場(chǎng)化運(yùn)作（企業(yè)主體地位），三是宏觀層面克服市場(chǎng)失靈的政府調(diào)節(jié)——“政府引導(dǎo)推動(dòng)”。此外部分省份在原則上亦體現(xiàn)出地方特色，如從環(huán)境責(zé)任原則出發(fā)，上海提出“誰(shuí)污染環(huán)境、誰(shuí)破壞生態(tài)誰(shuí)付費(fèi)”，青海提出“連帶責(zé)任”，從監(jiān)督管理層面出發(fā)，吉林、沈陽(yáng)提出的“嚴(yán)格執(zhí)法、加強(qiáng)監(jiān)管”、“環(huán)保部門(mén)監(jiān)管”等原則。原則的不同也反映出地方對(duì)第三方治理各環(huán)節(jié)認(rèn)識(shí)傾向和重視程度的不同，同時(shí)也反映出治理環(huán)節(jié)中的重難點(diǎn)；如第三方治理中的責(zé)任配置——“污者污染治理主體責(zé)任與第三方具體治污者連帶責(zé)任”，市場(chǎng)化運(yùn)作中的政企關(guān)系——“企業(yè)主體地位（企業(yè)自愿）、市場(chǎng)培育、規(guī)范管理”，政府引導(dǎo)推動(dòng)中的角色定位——“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，分類指導(dǎo)以及嚴(yán)格執(zhí)法、（環(huán)保部門(mén)）監(jiān)管”等。

（二）第三方治理適用對(duì)象與范圍

在中央“環(huán)境公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)”的基礎(chǔ)上，地方規(guī)范在治理適用領(lǐng)域上有所擴(kuò)張和強(qiáng)化——從傳統(tǒng)單一的污染治理到多元的生態(tài)修復(fù)和綜合性的環(huán)境服務(wù)。具體表現(xiàn)在：一是從傳統(tǒng)治理領(lǐng)域，包含的環(huán)境要素污染范圍上得到擴(kuò)展，如海南、沈陽(yáng)、廊坊等地從水、固體廢棄物拓展到“大氣、土地、海洋、濕地、森林”等；二是從橫向上的生態(tài)區(qū)域修復(fù)，如甘肅、云南、河北等地從污染治理延伸至“重點(diǎn)流域環(huán)境綜合整治、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、重大項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)”，以及從城市延伸至“農(nóng)村環(huán)境整治領(lǐng)域”；三是行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)范圍得到擴(kuò)展，污染治理的縱向深度上得到強(qiáng)化，呈現(xiàn)出多元的綜合性環(huán)境服務(wù)，如安徽省提出以水泥、石化、化工、有色金屬冶煉等高污染行業(yè)，以及造紙、電鍍、印染、制革等重點(diǎn)污染企業(yè)為著力點(diǎn),北京根據(jù)不同領(lǐng)域與行業(yè)特點(diǎn)，開(kāi)展差異性、競(jìng)爭(zhēng)性的第三方治理等。橫向上因地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、行業(yè)特點(diǎn)以及地理?xiàng)l件、生態(tài)環(huán)境不同的影響，第三方治理適用的重點(diǎn)領(lǐng)域亦各具特色；如陜西、甘肅、云南、福建等省因生態(tài)環(huán)境脆弱更加注重從生態(tài)環(huán)境的整治（恢復(fù)）領(lǐng)域推定第三方治理；而上海、北京、沈陽(yáng)因城市化水平較高、工業(yè)體系和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為完整更注重從“污染源的監(jiān)測(cè)”等領(lǐng)域推行第三方治理；而海南既是旅游大省，海洋生態(tài)又較為脆弱所以在適用領(lǐng)域上最為廣泛。

（三）第三方治理運(yùn)作模式

在地方層面第三方治理運(yùn)作模式上，大部分省份對(duì)各領(lǐng)域的運(yùn)作模式進(jìn)行了基本的界定：如“特許經(jīng)營(yíng)”、“委托運(yùn)營(yíng)”、“委托治理”、“環(huán)境績(jī)效合同”、“環(huán)境綜合服務(wù)”等；按照責(zé)任主體類型劃分：一是根據(jù)污染者付費(fèi)原理，企業(yè)的第三方治理，具體如工業(yè)園區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)等領(lǐng)域；二是根據(jù)服務(wù)型政府及其公共職能原理，政府的第三方治理，具體如環(huán)境公共服務(wù)領(lǐng)域、城鎮(zhèn)污染場(chǎng)地和區(qū)域性生態(tài)環(huán)境污染治理等。各個(gè)領(lǐng)域適用的具體運(yùn)作模式也各有不同，在工業(yè)園區(qū)領(lǐng)域約有十個(gè)省份鼓勵(lì)集中專業(yè)化、治理綜合性的環(huán)境服務(wù)，如“打捆方式，第三方進(jìn)行整體式設(shè)計(jì)、模塊化建設(shè)、一體化運(yùn)營(yíng)，以及循環(huán)化改造等”；在電力鋼鐵等重點(diǎn)行業(yè)中，在吉林、山西、河南等省份提出的環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)之后，又有河北、黑龍江、甘肅、福建提出的委托治理、委托運(yùn)營(yíng)方式，其中重慶市尤為具體②；在環(huán)境公用設(shè)施上,吉林、陜西、甘肅、青海提出的采取特許經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)模式，以及山西、廣西部分省份提出環(huán)境公用設(shè)施按照PPP模式；在區(qū)域性環(huán)境治理（城鎮(zhèn)污染場(chǎng)地治理、農(nóng)村環(huán)境整治）上各地均是采取環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)。簡(jiǎn)化來(lái)看，地方第三方治理模式主要有兩類：一是企業(yè)自主開(kāi)展第三方治理，無(wú)論是委托治理、委托運(yùn)營(yíng)以及環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)屬于平等民事主體間的環(huán)境服務(wù)民事合同；二是政府負(fù)責(zé)的領(lǐng)域，無(wú)論是特許經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)及政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)屬于非平等民事主體的環(huán)境服務(wù)政府合同，這其中還包括如安徽、山西、福建部分省份通過(guò)污染企業(yè)限期治理下，依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第三十條所確立的代履行制度進(jìn)行委托第三方治理，此種模式下的法律關(guān)系由“準(zhǔn)環(huán)境服務(wù)民事合同”轉(zhuǎn)化為“環(huán)境服務(wù)政府合同”。

（四）第三方治理配套制度

在配套制度上，地方規(guī)范既有正向的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，又有反向的監(jiān)督管理。首先在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度上，地方對(duì)中央的排污收費(fèi)制度、排污權(quán)交易制度、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度進(jìn)行了初步的拓展和強(qiáng)化，但此種拓展與強(qiáng)化仍是原則性指引，并未與第三方治理建立實(shí)質(zhì)性的順暢銜接機(jī)制。一是在銜接排污權(quán)交易制度上，除甘肅提出的“形成管理規(guī)范、交易順暢的排污權(quán)有償使用和交易制度體系”、北京的“探索創(chuàng)新收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款、排污權(quán)質(zhì)押融資”外，其余各地鮮有進(jìn)一步的完善和創(chuàng)新，這是由于我國(guó)各地的排污權(quán)交易制度還不成熟。地方正在試點(diǎn)過(guò)程且排污權(quán)地方立法在交易標(biāo)的、主體制度、交易行為、交易平臺(tái)等方面存在諸多不足(彭本利,2013)；二是在規(guī)范排污收費(fèi)制度上，各地在提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行差別化排污收費(fèi)的基礎(chǔ)上，明確了主要污染種類及超過(guò)地方標(biāo)準(zhǔn)（或總量）限值的基礎(chǔ)上加征排污費(fèi)，注重地方標(biāo)準(zhǔn)和限值的工具價(jià)值作用；三是在連接環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度上，部分地方是鼓勵(lì)污染企業(yè)或第三方企業(yè)參加保險(xiǎn)，逐步健全環(huán)境污染領(lǐng)域保險(xiǎn)產(chǎn)品體系，運(yùn)用保險(xiǎn)機(jī)制轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，如福建、四川、海南、廣西等省市以及《黑龍江環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作方案》等。

其次，在監(jiān)督管理制度上，多數(shù)地方省市在行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管以外，在市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)下還突出民間“私主體”的監(jiān)督管理。各地在行政監(jiān)管層面呈現(xiàn)出點(diǎn)狀化創(chuàng)新并各有特色，具體表現(xiàn)在：一是完善執(zhí)法所依據(jù)的大氣、水、土壤等地方環(huán)境要素污染排放標(biāo)準(zhǔn)，借助省、市、縣等多級(jí)檢測(cè)體系在線實(shí)時(shí)全覆蓋，如上海、安徽、山西等省市；二是通過(guò)環(huán)評(píng)文件限批、掛牌督辦、限期委托第三方治理、行政強(qiáng)制（行政代執(zhí)行）等形成倒逼機(jī)制，第三方治理合同在環(huán)保部門(mén)備案、登記，對(duì)檢測(cè)數(shù)據(jù)違法的進(jìn)行高限從嚴(yán)從重處罰，如責(zé)令停產(chǎn)整頓、關(guān)停取締等；三是推廣網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管模式，實(shí)行監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度以及多部門(mén)的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，如北京市。在民間“私主體”的市場(chǎng)監(jiān)管體系上，突顯多層級(jí)、多主體、廣范圍的監(jiān)管，具體表現(xiàn)在：一是通過(guò)完善有獎(jiǎng)舉報(bào)制度和投訴受理機(jī)制、環(huán)境公益訴訟等發(fā)揮公民的監(jiān)管作用，二是通過(guò)建立環(huán)境服務(wù)信用等級(jí)評(píng)價(jià)發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的規(guī)律，突出市場(chǎng)的監(jiān)督作用；三是強(qiáng)化信息公開(kāi)制度，通過(guò)環(huán)保部門(mén)、排污企業(yè)、第三方企業(yè)等的環(huán)境信息公開(kāi)，發(fā)揮社會(huì)和輿論監(jiān)督作用。

二、環(huán)境污染第三方治理現(xiàn)實(shí)困境

從基本原則、對(duì)象與范圍、運(yùn)作模式以及配套制度方面對(duì)地方性第三方治理規(guī)范性文件進(jìn)行初步分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)下學(xué)界對(duì)第三方治理的已有研究，以及在實(shí)踐中第三方治理反映出來(lái)的具體問(wèn)題，現(xiàn)階段我國(guó)的第三方治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境主要表現(xiàn)在：

（一）政府角色定位不明

縱觀各地關(guān)于第三方治理的政府規(guī)范文件，無(wú)論從這些規(guī)范的承載形式，還是規(guī)范的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，政府（及其職能部門(mén)）在第三方治理中起著重要的作用。首先政府在第三方治理各個(gè)階段的角色易混同。一是從第三方治理基本原則——“政府引導(dǎo)推動(dòng)”，可以看出政府主要扮演著引導(dǎo)者、推動(dòng)者的角色，這種引導(dǎo)推動(dòng)的角色在第三方治理生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域進(jìn)一步演化——政府成為該領(lǐng)域的主要責(zé)任者；此外在第三方治理的運(yùn)作模式和配套制度上這種責(zé)任者延伸為一種市場(chǎng)環(huán)境服務(wù)的合作者以及法定的監(jiān)督者。可以看出各階段政府及其職能部門(mén)所起的作用亦不相同，既有事前的引導(dǎo)鼓勵(lì)、平等合作，又有事中的監(jiān)督管理，還有事后的糾紛解決以及法益的保障落實(shí)等。各地規(guī)范明確了政府扮演者多重角色，這種多重角色分散在不同級(jí)別的政府及其職能部門(mén)，且多重角色本身對(duì)政府就是極大的考驗(yàn)，在實(shí)踐的具體工作當(dāng)中也極易出現(xiàn)各階段政府角色混亂的現(xiàn)象。其次，環(huán)境要素的切割管理客觀上增加了推行第三方治理的行政成本。環(huán)境管理體制中環(huán)境要素的監(jiān)管權(quán)存在著交叉和矛盾（王燦發(fā),2003）,各地規(guī)范文件中雖然強(qiáng)化了各個(gè)職能部門(mén)對(duì)第三方治理的組織實(shí)施，但是從橫向各部門(mén)之間和縱向各級(jí)政府之間仍缺乏強(qiáng)有力第三方治理統(tǒng)籌的整體計(jì)劃、綱領(lǐng)和方案等。在行政系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)各部門(mén)缺乏精準(zhǔn)角色定位，職能的交叉和混亂導(dǎo)致政府效率低下，進(jìn)而部門(mén)間相互割裂的職能難以從整體、全局的層面有效推進(jìn)第三方治理，即使明確不同角色分屬不同職能部門(mén)，但對(duì)此種分條塊的明確實(shí)質(zhì)內(nèi)容的責(zé)任模式仍需同級(jí)或上級(jí)政府進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。再次，政府多角色的混同導(dǎo)致第三方治理中政企關(guān)系扭曲。當(dāng)下面臨著我國(guó)環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)不健全的現(xiàn)狀——環(huán)保服務(wù)企業(yè)發(fā)展遲滯、相應(yīng)行業(yè)協(xié)會(huì)組織未成立、市場(chǎng)規(guī)制秩序不成熟，政府“引導(dǎo)者”、“責(zé)任者”、“監(jiān)管者”角色轉(zhuǎn)換失靈，排污企業(yè)、第三方企業(yè)出于市場(chǎng)“經(jīng)濟(jì)人”的本性，“在政府的‘寬容’下，出于成本-收益的分析，企業(yè)與政府之間極易出現(xiàn)權(quán)力尋租現(xiàn)象，排污企業(yè)、第三方企業(yè)與政府關(guān)系扭曲”（王琪和韓坤，2015），從而異化協(xié)同、合作治污的模式。

（二）監(jiān)管服務(wù)體系不健全

縱觀中央和地方在規(guī)范文件中都強(qiáng)調(diào)完善環(huán)境污染第三方治理的監(jiān)管體系，但在具體的實(shí)質(zhì)內(nèi)容對(duì)應(yīng)上二者是相互脫節(jié)的。首先多元監(jiān)管主體的不明確性，雖然地方政策在監(jiān)管部分比中央而言更具有可操作性，但從主體上來(lái)看，多數(shù)地方政府主要還是注重環(huán)保行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)管以及市場(chǎng)自身的內(nèi)部監(jiān)管，這對(duì)于完善整個(gè)第三方監(jiān)督體系層級(jí)是不夠的。在第三方治理模式中，監(jiān)管的主體除了具有行政監(jiān)管職權(quán)的環(huán)保等部門(mén)、市場(chǎng)自身的監(jiān)管以外，還有作為“當(dāng)事人”的排污企業(yè)和第三方服務(wù)企業(yè)、社會(huì)公眾、民間環(huán)保組織等主體。其次，在各主體的監(jiān)管框架下缺乏具體監(jiān)管機(jī)制，公眾、新聞媒體、環(huán)保NGO等主體在進(jìn)行監(jiān)督時(shí)缺乏具體的、可以遵循的制度，各地僅僅原則性地提出“健全政府、投資者、公眾共同參與的監(jiān)督機(jī)制”等，且相應(yīng)的銜接制度以及多元主體共同參與的機(jī)制尚有待構(gòu)建，如多數(shù)地方明確“公民舉報(bào)投訴機(jī)制”、“強(qiáng)化環(huán)境行政執(zhí)法”、“強(qiáng)化環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境刑事司法的銜接”，從公民的舉報(bào)、投訴，到具體的環(huán)境行政執(zhí)法、刑事司法，以及受害者賠償、污染治理、生態(tài)修復(fù)等環(huán)節(jié)，從行政執(zhí)法、刑事司法、事后的民事補(bǔ)救各環(huán)節(jié)缺乏具體明確的銜接機(jī)制，難以使案件得到快速有效處理、化解。再次是監(jiān)督的具體方式較為單一且乏力，行政機(jī)關(guān)有其法定的職權(quán)的《環(huán)保法》所賦予的多種監(jiān)管方式，但作為民事主體的企業(yè)、公眾、新聞媒體、環(huán)保NGO、行業(yè)協(xié)會(huì)等進(jìn)行監(jiān)管方式單一且主要是要求排污企業(yè)和第三方企業(yè)公布相關(guān)信息，且公眾、市場(chǎng)的監(jiān)管的方式主要是以信息獲取、信息公布為前提，如“排污企業(yè)、第三方企業(yè)對(duì)污染信息的公布，以及市場(chǎng)中行業(yè)自我約束、企業(yè)誠(chéng)信檔案、黑名單制度”等，而多數(shù)地方政策對(duì)于環(huán)境信息公布的要求仍然是鼓勵(lì)性質(zhì)，如“鼓勵(lì)第三方治理企業(yè)發(fā)布年度報(bào)告”等，缺乏義務(wù)性強(qiáng)制規(guī)范。且對(duì)信息的公布范圍、公布的平臺(tái)、公布的程度等缺乏具體成熟的制度加以規(guī)制。

（三）治理機(jī)制不健全

地方第三方治理規(guī)范文件雖然對(duì)治理機(jī)制有所拓展，但總體上仍呈現(xiàn)出治理機(jī)制不健全。一方面現(xiàn)在對(duì)治理機(jī)制的規(guī)定主要還是原則性的文字概述,另一方面治理機(jī)制中的各個(gè)子部分和各部份相互銜接仍欠缺，具體表現(xiàn)在：一是各方責(zé)任機(jī)制上，各方主體的責(zé)任邊界不明。在明確“排污企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任，第三方企業(yè)承擔(dān)約定責(zé)任”基礎(chǔ)上，地方上還突出排污企業(yè)與第三方企業(yè)的連帶責(zé)任，此種連帶責(zé)任的性質(zhì)、邊界以及法律依據(jù)是不明確的，在民事侵權(quán)法律關(guān)系視野下，污染受害者尚可基于排污企業(yè)與第三方企業(yè)簽訂環(huán)境服務(wù)合同，并依據(jù)《侵權(quán)法》尚可追究?jī)烧叩倪B帶責(zé)任，但在環(huán)境行政法律關(guān)系視野下，依據(jù)現(xiàn)行的《環(huán)保法》排污企業(yè)仍是環(huán)境治理的責(zé)任主體，環(huán)保部門(mén)不能單獨(dú)針對(duì)第三方企業(yè)進(jìn)行行政處罰；二是合作機(jī)制上不順暢，在環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展滯后的基礎(chǔ)上，第三方服務(wù)企業(yè)主體自身不成熟，在污染企業(yè)主動(dòng)開(kāi)展第三方治理，在“盈利”的本質(zhì)影響下對(duì)于第三方企業(yè)的選擇仍面臨著困境，且在具體治污過(guò)程中第三方治理效果難免“打折扣”，此外在行政部門(mén)實(shí)施行政強(qiáng)制委托第三方治理的模式下，第三方服務(wù)企業(yè)面對(duì)的市場(chǎng)主體是行政機(jī)關(guān)，當(dāng)下行政機(jī)關(guān)的誠(chéng)信形象不佳，也影響著第三方環(huán)境服務(wù)企業(yè)的積極合作態(tài)度；三是履約保障機(jī)制尚未建立，部分地方政府當(dāng)下雖創(chuàng)造性的提出“第三方支付平臺(tái)管理”“委托支付協(xié)議-第三方支付機(jī)制”，但對(duì)于第三方支付機(jī)制中資金預(yù)存制度、第三方治理效果確認(rèn)等環(huán)節(jié)不成熟，并且缺乏具體的操作細(xì)則等；四是糾紛解決機(jī)制只有雛形，地方規(guī)范文件對(duì)糾紛解決僅僅只是建立了基本的協(xié)商解決機(jī)制，如河北省提出“發(fā)生爭(zhēng)議，共同聘請(qǐng)專家或機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)解，以及環(huán)保部門(mén)協(xié)調(diào)解決”等，橫向上如“調(diào)解、仲裁、訴訟”等多元化的糾紛解決機(jī)制尚未建立，縱向上每種具體的糾紛解決路徑在實(shí)踐和規(guī)范層面仍有諸多不成熟的地方。

三、環(huán)境污染第三方治理完善建議

環(huán)境污染第三方治理是一個(gè)綜合性法律問(wèn)題，從原來(lái)排污企業(yè)與政府間的命令-控制型，轉(zhuǎn)變到多方互動(dòng)協(xié)作治理環(huán)境污染的模式。面臨地方第三方治理規(guī)范現(xiàn)狀急需從完善地方立法、明晰政府角色、健全治理機(jī)制等方面進(jìn)一步完善。

（一）加快完善第三方治理地方性立法

目前第三方治理已初步納入法制軌道——處于“軟法治理”階段，亟需通過(guò)地方性法規(guī)進(jìn)行規(guī)制——合理、有序地進(jìn)行深入創(chuàng)新探索。其中企業(yè)的第三方治理基礎(chǔ)性法律依據(jù)之一在于新《環(huán)保法》所確立“損害擔(dān)責(zé)”原則，確立的開(kāi)放性責(zé)任承擔(dān)方式——污染者通過(guò)市場(chǎng)付費(fèi)替代履行環(huán)境治理責(zé)任(劉超,2015)，基礎(chǔ)性法律依據(jù)之二在于《行政強(qiáng)制法》第五十條③所確立的代履行制度。而政府的第三方治理基礎(chǔ)性依據(jù)在于《政府采購(gòu)法》、《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》、《招投標(biāo)法》以及系列的公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中央、地方立法。在中央尚未出臺(tái)第三方治理的相關(guān)法律之前，在已有的基礎(chǔ)性相關(guān)法律前提下，對(duì)于第三方治理的引導(dǎo)和規(guī)范很大程度上還是地方立法問(wèn)題。在平等民事主體間企業(yè)的第三方治理中，在《民法通則》、《合同法》、《侵權(quán)責(zé)任法》等相關(guān)民法的基礎(chǔ)上，還需要地方人大、政府根據(jù)新《立法法》第72條等出臺(tái)具體的第三方治理管理辦法，其中重點(diǎn)在于明確政府職能部門(mén)對(duì)企業(yè)間污染治理合同履行的監(jiān)管原則、方式和程度及糾紛快速解決的機(jī)制構(gòu)建。在政府的第三方治理中因涉及政府公共職能及權(quán)力范圍，根據(jù)法治政府的原則需要中央宏觀層面完善公私合作促進(jìn)領(lǐng)域的相關(guān)立法，“完善公私合作制的合同模式——特許經(jīng)營(yíng)模式”(李以所, 2013)。此外要推動(dòng)第三方治理的實(shí)質(zhì)進(jìn)步，需要將其與環(huán)境法當(dāng)下已有的初步成熟的環(huán)境領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度和政策進(jìn)行深度融合，如排污收費(fèi)、排污權(quán)交易、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)、環(huán)境稅等系列制度，在具體微觀差別化的排污收費(fèi)、排污權(quán)交易市場(chǎng)、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)以及正在起草的環(huán)境稅方面都需要加快整合中央、地方的法律、政策，通過(guò)制度群相互配合銜接形成合力——形成良性的生態(tài)環(huán)境治理法治秩序，降低污染治理的制度成本。

（二）明晰政府角色定位

政府多層次的角色定位，其本質(zhì)是為了在污染治理和生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域保證和維系政府與第三方的合作互惠關(guān)系。在多元生態(tài)環(huán)境治理主體存在的條件下，“政府治理、公眾參與”的模式勢(shì)必向“合作治理”模式轉(zhuǎn)變（陳潭,2013）。政府要明確定位自身“合作者”的角色，其中政府“合作者”角色主要通過(guò)政府的激勵(lì)和監(jiān)管兩方面來(lái)體現(xiàn)。

1.健全政府激勵(lì)機(jī)制

由于環(huán)境事務(wù)的公共性、環(huán)境治理的高成本等因素影響，生態(tài)環(huán)境治理主要還是依靠環(huán)境行政權(quán)力的運(yùn)用。第三方治理的核心原則“市場(chǎng)化運(yùn)作、政府引導(dǎo)推動(dòng)”均要求政府強(qiáng)有力的“激勵(lì)保障”。（1）在行政系統(tǒng)內(nèi)部激勵(lì)上，無(wú)論是激勵(lì)措施還是責(zé)任追究要將環(huán)境治理效果、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量與地方政府的核心利益（財(cái)政收益及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)權(quán)力）高度關(guān)聯(lián)(鞏固,2013)，從經(jīng)濟(jì)利益權(quán)力的獲取上提高地方政府有力推動(dòng)第三方治理的積極性。在環(huán)境質(zhì)量地方政府負(fù)責(zé)制的統(tǒng)籌下，在橫向行政部門(mén)格局下借助“地方政府多部門(mén)參與的環(huán)境污染第三方治理聯(lián)席會(huì)議”，加強(qiáng)多個(gè)部門(mén)的信息溝通、共享，降低環(huán)境治理的行政成本。（2）在政府對(duì)市場(chǎng)主體的激勵(lì)方面，行政機(jī)關(guān)要繼續(xù)深入推行簡(jiǎn)政放權(quán)——市場(chǎng)化改革，從數(shù)量和質(zhì)量上壯大第三方環(huán)境服務(wù)企業(yè)。同時(shí)基于橫向視角從現(xiàn)有的財(cái)稅、金融制度系統(tǒng)性出臺(tái)一系列的引導(dǎo)、鼓勵(lì)政策和措施。在具體層面上，中央及各級(jí)政府逐年提升環(huán)保領(lǐng)域的財(cái)政投入④，并對(duì)環(huán)保財(cái)政投入進(jìn)行法定化、制度化，同時(shí)綜合運(yùn)用企業(yè)所得稅、增值稅、房產(chǎn)稅、土地稅等稅收減免的方式，在資本市場(chǎng)中深化公私合作模式，健全生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目的社會(huì)融資體系及合作模式⑤；此外還需構(gòu)筑環(huán)境財(cái)稅、金融系列的軟法規(guī)制的組織體系，以確保頂層的財(cái)稅、金融政策制度設(shè)計(jì)能夠有效地滲透到基層并加以執(zhí)行(方桂榮,2015)。（3）以“合作者”的身份協(xié)調(diào)好第三方治理過(guò)程中政府與排污企業(yè)、環(huán)境服務(wù)企業(yè)間的關(guān)系。除政府應(yīng)有的激勵(lì)外，進(jìn)一步明確和強(qiáng)化企業(yè)的社會(huì)責(zé)任機(jī)制，出臺(tái)督促企業(yè)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的可操作性措施，規(guī)范企業(yè)與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，激勵(lì)企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任；此外還需明確排污企業(yè)與治污企業(yè)的責(zé)任邊界、完善市場(chǎng)的調(diào)節(jié)機(jī)制(王琪和韓坤, 2015)。且在政府的第三方治理模式中，政府及其部門(mén)在環(huán)境服務(wù)行政合同中要樹(shù)立合同管理和契約管理的觀念，這要求政府從公共服務(wù)的唯一提供者角色轉(zhuǎn)變?yōu)橘?gòu)買(mǎi)者、合同管理者與監(jiān)督者角色——建立與環(huán)境公共服務(wù)承接主體的平等契約關(guān)系(李軍鵬,2013)。

2.強(qiáng)化政府監(jiān)管力度

在環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)管層面，橫向上拓展污染治理標(biāo)準(zhǔn)和要求的范圍，縱向上強(qiáng)化環(huán)境質(zhì)量效果——把環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)確定為法律的直接規(guī)制目標(biāo)(徐祥民,2015)。在環(huán)境要素領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)保產(chǎn)品服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等領(lǐng)域，中央和地方層面政府和立法機(jī)關(guān)在參考接軌國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、要求的基礎(chǔ)上衡量本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會(huì)等綜合條件等適時(shí)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)的修訂。在強(qiáng)化污染監(jiān)測(cè)上要充分契合環(huán)境科學(xué)技術(shù)，充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”——大數(shù)據(jù)這一平臺(tái)和方法，實(shí)現(xiàn)污染監(jiān)管體系的網(wǎng)格化管理。在具體的環(huán)境執(zhí)法上，嚴(yán)格適用“罰款”、“按日計(jì)罰”、“查封扣押”等行政處罰措施，橫向上要靈活多樣的適用多種直接（或間接）行政處罰種類，掌控好每一項(xiàng)具體行政處罰的縱深向度，如堅(jiān)持過(guò)罰相當(dāng)?shù)那闆r下確保罰款數(shù)額大于環(huán)境違法收益(徐以祥和梁忠,2014)，增強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法的威懾力。在辦理環(huán)境違法案件的質(zhì)效上，切實(shí)為環(huán)保、公安、檢察、法院等行政司法機(jī)關(guān)搭建跨系統(tǒng)的溝通、協(xié)商合作平臺(tái)，出臺(tái)如關(guān)于環(huán)境行政、司法聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制方案等具體細(xì)則辦法等。

（三）著力完善多元監(jiān)督管理體系

第三方治理配套制度的完善首先考量的是全面有力的監(jiān)管體系。通過(guò)嚴(yán)密的監(jiān)督體系、明確的監(jiān)督主體、透明的監(jiān)督制度、有力的監(jiān)督方式等路徑，從內(nèi)外部雙重視角監(jiān)督管理使排污、治污企業(yè)的違法成本高于守法成本，合理、有序、高效、專業(yè)的推進(jìn)第三方治理。

第一，明確多元主體的嚴(yán)密監(jiān)管體系，并健全各主體框架下的具體監(jiān)管制度。一是市場(chǎng)內(nèi)部自身的約束監(jiān)管層面，繼續(xù)在《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見(jiàn)》等政策規(guī)范指引下強(qiáng)化環(huán)保服務(wù)行業(yè)自律、規(guī)范環(huán)保服務(wù)市場(chǎng)秩序；在企業(yè)誠(chéng)信檔案制度，依據(jù)《企業(yè)信息公示暫行條例》等法律法規(guī)，借助企業(yè)信息查詢平臺(tái)構(gòu)筑環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域的子平臺(tái)和系統(tǒng)，統(tǒng)籌好企業(yè)公共信息共享服務(wù)，同時(shí)完善污染企業(yè)和第三方服務(wù)企業(yè)在合作機(jī)制中的雙方互相監(jiān)督機(jī)制。二是公眾的社會(huì)監(jiān)督層面上，“主動(dòng)有效的公眾參與應(yīng)該從一元的行政化管理模式轉(zhuǎn)變到政府、社會(huì)組織、企業(yè)與公眾共同參與的社會(huì)治理模式”(王彬輝,2014)，環(huán)保社會(huì)組織相比公民個(gè)人更能有效地參與到環(huán)境污染治理的過(guò)程當(dāng)中，縱向上構(gòu)筑網(wǎng)絡(luò)體系的生態(tài)環(huán)保組織強(qiáng)化公眾參與的范圍和強(qiáng)度。

第二，橫向上構(gòu)建多元化的監(jiān)督方式，縱向上提升監(jiān)管強(qiáng)度。一是拓展企業(yè)、環(huán)保組織及其他社會(huì)主體多元的監(jiān)督方式，在2015年環(huán)保部頒發(fā)《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》的基礎(chǔ)上，單獨(dú)或聯(lián)合運(yùn)用如下的系列方法和平臺(tái)，促進(jìn)整個(gè)第三方治理監(jiān)管體系的良好運(yùn)行，如“環(huán)境公益訴訟、政府環(huán)境行動(dòng)、環(huán)境社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與化解、環(huán)境信息公開(kāi)和服務(wù)、環(huán)境宣傳教育、環(huán)境社會(huì)調(diào)查、環(huán)境社會(huì)監(jiān)督等”(王華,2016)。二是法治化保障公民個(gè)人的舉報(bào)投訴監(jiān)督方式，通過(guò)完善體系性的立法規(guī)范切實(shí)保障公民的監(jiān)督舉報(bào)權(quán)利，具體完善舉報(bào)的提出與受理、舉報(bào)材料的審核、答復(fù)舉報(bào)人以及期限等環(huán)節(jié)。三是深入健全社會(huì)公眾的環(huán)境信息公開(kāi)制度，針對(duì)已有的“記錄、保存信息”的環(huán)境信息從鼓勵(lì)性公開(kāi)公布到義務(wù)性公開(kāi)公布，健全信息公布平臺(tái)，定期按月或不定期公布污染治理和排放信息，強(qiáng)化公布企業(yè)的年度報(bào)告等，借助政府已有信息數(shù)據(jù)平臺(tái)、系統(tǒng)等完善信息分享。環(huán)境信息公布的更高層次在于從環(huán)境信息的采集到最終環(huán)境信息形成全過(guò)程的公開(kāi)，將所有環(huán)境信息形成和運(yùn)行過(guò)程充分公開(kāi)比公開(kāi)政府和企業(yè)‘記錄和保存’信息本身更為重要(李長(zhǎng)友,2014)。在《政府信息公開(kāi)條例》、《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大環(huán)境信息的公開(kāi)范圍；基于時(shí)間邏輯順序視角，從立法上加強(qiáng)對(duì)環(huán)境信息的采集、獲取、制作、記錄、保存等環(huán)節(jié)的全過(guò)程性公開(kāi)。

（四）深入健全治理機(jī)制

治理機(jī)制是第三方治理有效運(yùn)行的重要脈絡(luò)，當(dāng)下治理機(jī)制需要在已有的責(zé)任機(jī)制、合作機(jī)制基礎(chǔ)上深入健全。

第一，在責(zé)任機(jī)制完善層面，分類明確第三方治理中各方的法律責(zé)任。地方第三方治理原則和適用領(lǐng)域仍未突破環(huán)境責(zé)任原則，即污染者負(fù)擔(dān)、開(kāi)發(fā)者養(yǎng)護(hù)、利用者補(bǔ)償、破壞者恢復(fù)(朱謙, 2009)。當(dāng)下理論和實(shí)務(wù)界對(duì)責(zé)任承擔(dān)的觀點(diǎn)主要有：排污企業(yè)擔(dān)責(zé)說(shuō)、第三方企業(yè)擔(dān)責(zé)說(shuō)、依雙方協(xié)議履行擔(dān)責(zé)說(shuō)。無(wú)論哪種責(zé)任觀點(diǎn)均是依托于“損害擔(dān)責(zé)原則”，各方主體的責(zé)任明晰要以《環(huán)保法》、《合同法》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《行政處罰法》等系列的法律法規(guī)作為其基本框架，同時(shí)綜合考量污染法律性質(zhì)的差別性和第三方治理的契約型特質(zhì)(劉暢,2016)。明晰各方責(zé)任邊界時(shí)具體考量如下：（1）依據(jù)操作模式所引發(fā)的環(huán)境服務(wù)民事合同或政府合同法律關(guān)系，明確各自適用法律、歸責(zé)原則和免責(zé)事由。因合同性質(zhì)的不同所引發(fā)的權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任也各有不同，以及考量第三方的義務(wù)主體地位等(騰延娟,2015)，并根據(jù)“排污企業(yè)與第三方企業(yè)的合同行為、排污企業(yè)與第三方企業(yè)對(duì)他人的環(huán)境侵權(quán)行為、政府對(duì)排污企業(yè)的行政管理行為(周珂和史一舒,2015)，以及政府與第三方企業(yè)的環(huán)境服務(wù)合同關(guān)系等幾組法律關(guān)系明確具體各自的適用法律、歸責(zé)原則和免責(zé)事由。（2）確定污染企業(yè)與第三方企業(yè)的連帶責(zé)任的追究模式和路徑。尤其是針對(duì)環(huán)境民事公益合同，科學(xué)合理設(shè)計(jì)公權(quán)力（環(huán)保部門(mén)）的監(jiān)督管理和處罰邊界。同時(shí)要注重環(huán)境服務(wù)行政法律責(zé)任的連帶追究模式：考量是由排污企業(yè)先行承擔(dān)行政責(zé)任，然后依據(jù)《合同法》等民事法律追究第三方的民事違約責(zé)任或是通過(guò)立法將第三方企業(yè)作為獨(dú)立的行政主體，使之成為環(huán)境行政管理活動(dòng)中的行政相對(duì)人(劉暢,2016)。兩類模式各有優(yōu)劣，需綜合當(dāng)下我國(guó)環(huán)境行政法治、經(jīng)濟(jì)社會(huì)等綜合條件，作出較優(yōu)選擇。

第二，理順污染企業(yè)與第三方企業(yè)的合作機(jī)制。在合作的動(dòng)力層面出于排污企業(yè)的“理性經(jīng)濟(jì)人”考量，既要有外在強(qiáng)有力的行政執(zhí)法監(jiān)督激發(fā)企業(yè)內(nèi)在動(dòng)力外，又要有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的誘導(dǎo)。同時(shí)注重培養(yǎng)污染企業(yè)和第三方企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，完善以“國(guó)家管控、社會(huì)自我管制以及市場(chǎng)（企業(yè)）自律組合下發(fā)展的企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度”(鄭少華, 2014)強(qiáng)化企業(yè)的環(huán)境責(zé)任。在合作方式上，增加企業(yè)環(huán)境服務(wù)的市場(chǎng)供給，從提供末端的污染治理服務(wù)轉(zhuǎn)變到集環(huán)境診斷、生態(tài)設(shè)計(jì)、清潔生產(chǎn)、循環(huán)利用、污染治理等綜合性環(huán)境服務(wù)，滿足排污企業(yè)不同層次的環(huán)境治理需求。在合作效果上，對(duì)于合作效果良好的，環(huán)境服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)基礎(chǔ)上通過(guò)市場(chǎng)評(píng)價(jià)機(jī)制，塑造第三方企業(yè)的良好形象，為第三方企業(yè)的壯大發(fā)展提供良好的市場(chǎng)環(huán)境。

第三，完善第三方治理履約保障和糾紛解決機(jī)制。同時(shí)在履約機(jī)制上，繼續(xù)探索完善“第三方支付機(jī)制”、環(huán)境污染治理項(xiàng)目的眾籌模式及其他多元化的合作模式，并健全環(huán)境領(lǐng)域保險(xiǎn)制度。再次完善糾紛解決機(jī)制，要構(gòu)建以協(xié)商調(diào)解、仲裁、訴訟等多元糾紛解決方式，在糾紛發(fā)生時(shí)，政府、司法機(jī)關(guān)積極介入為雙方談判協(xié)商提供平臺(tái)，同時(shí)專家學(xué)者、專業(yè)機(jī)構(gòu)等參與確保協(xié)商解決機(jī)制的中立性、專業(yè)性，此外建立和強(qiáng)化環(huán)保部門(mén)與人民法院（環(huán)保法庭）間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)借助我國(guó)當(dāng)下司法改革的平臺(tái)，環(huán)境司法模式要探索性的從“調(diào)整型”和“保護(hù)型”向“治理型”轉(zhuǎn)變，以“‘平衡價(jià)值爭(zhēng)議、調(diào)和政策沖突、推動(dòng)政策上實(shí)施的治理型角色出場(chǎng)’——落實(shí)塑造規(guī)則，加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，承擔(dān)治理責(zé)任”(杜輝,2015)。

四、結(jié)語(yǔ)

2016年3月5日，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中提出“加大環(huán)境治理力度環(huán)境污染，廣泛開(kāi)展合同能源管理和環(huán)境污染第三方治理”(李克強(qiáng), 2016)。污染治理引入市場(chǎng)化要素，這是對(duì)傳統(tǒng)污染治理方式、治理模式的反思和超越，在新模式中需要重新明確多方主體間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，明確多方主體在治理模式具體類型中的角色定位，減少第三方治理的制度成本。第三方治理是提升我國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重要路徑，地方的實(shí)踐探索還需要從第三方治理地方性立法、明確政府角色定位、嚴(yán)格監(jiān)管、健全治理機(jī)制等方面做出進(jìn)一步的完善。第三方治理開(kāi)啟了在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域公私合作的新篇章，隨著引入市場(chǎng)化機(jī)制的成熟，領(lǐng)域?qū)奈廴局卫磙D(zhuǎn)向環(huán)境要素治理、資源要素治理，更好地發(fā)揮社會(huì)資本在生態(tài)環(huán)境資源領(lǐng)域的“善治”。

注釋：

①截止到2016年3月1日，全國(guó)約有19省市人民政府（辦公廳）先后出臺(tái)二十余份關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施意見(jiàn)（方案）。

②《重慶市巴南區(qū)環(huán)境污染第三方治理與運(yùn)行維護(hù)管理暫行辦法》第2條：“環(huán)境污染第三方治理與運(yùn)行維護(hù)具體形式包括：（一）將配套建設(shè)的污染治理設(shè)施委托第三方管理運(yùn)行；（二）將污染治理設(shè)施的建設(shè)或運(yùn)行委托給第三方實(shí)施；（三）將污染物委托給第三方治理”。

③《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第50條：“行政機(jī)關(guān)依法作出要求當(dāng)事人履行排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行，其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機(jī)關(guān)可以代履行，或者委托沒(méi)有利害關(guān)系的第三人代履行”。

④根據(jù)中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2015年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，環(huán)境污染治理投資總額近五年呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，但每年在占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重呈下降趨勢(shì)。

⑤在財(cái)政部首次披露中國(guó)PPP大數(shù)據(jù)中，截止到2016年2月29日全國(guó)各地生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目數(shù)排市政工程之后，位居第2位。

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在課程設(shè)置上，現(xiàn)有的會(huì)計(jì)學(xué)本科生課程偏重財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)專業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)的學(xué)習(xí)，對(duì)管理會(huì)計(jì)教學(xué)重視不足。學(xué)生學(xué)習(xí)時(shí)往往把大量精力放在基礎(chǔ)會(huì)計(jì)、中級(jí)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等課程上，只著眼于各類科目規(guī)定、計(jì)量方式、會(huì)計(jì)分錄、記賬對(duì)賬等基礎(chǔ)核算內(nèi)容，而這些恰巧是在以后實(shí)際工作中容易被人工智能替代的內(nèi)容。相反，作為以后會(huì)計(jì)發(fā)展大方向的管理會(huì)計(jì)、模塊設(shè)計(jì)有關(guān)內(nèi)容卻沒(méi)有得到應(yīng)有的重視。

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Preliminary Discussion on Local Regulation of Third Party Governance of Environmental Pollution

HE Guang-yin；ZHANG Lin-hong
（Law School,Guizhou University,Guiyang 550025,China）

ract:Third-party governance of environmental pollution is in the"local soft law"governance stage. We have made a preliminary analysis of these local standards from the aspects of the basic principles of governance,the application of the field,the mode of operation and the supporting system.According to this,we observe the local third party governance is facing dilemmas.The government's role is unclear,the governance mechanism is not perthat fect,the regulatory system is not perfect,and so on.Due to the lack of central legislation in the third party governance,we need to speed up the improvement of the third party governance of local legislation,and then regulate the local practice.At the same time,we must make clear the role of government "partners",through the positive and negative incentives and reverse the strict supervision,and we need to coordinate the relationship between the government and enterprises.In addition,we should further improve the third party governance mechanisms from the responsibility mechanism,cooperation mechanisms and other aspects.To enhance corporate governance and actively carry out the third party,we need to improve the regulatory system of multiple subjects closely and strengthen supervision of each specific ways of supervision.

rds:Third party governance of environmental pollution;local norms;preliminary analysis;practical difficulties;suggestions for improvement

X321：D922.68

A

1671-055X（2017）01-0029-08

10.16595/j.1671-055X.2017.01.008

2016-04-20

國(guó)家社科基金（15XMZ021）；貴州大學(xué)文科重點(diǎn)學(xué)科及特色學(xué)科重大科研項(xiàng)目（GDZT2011002）。

賀光銀（1990-），男，重慶銅梁人，研究生，主要從事環(huán)境法律與政策研究。

*通訊作者：張林鴻（1972-），男，貴州德江人，法學(xué)博士,教授，主要從事經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境法研究。E-mail：87712525@qq.com.