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“以點(diǎn)帶面”推動(dòng)綠色發(fā)展——2017年《政府工作報(bào)告》綠色發(fā)展相關(guān)內(nèi)容評(píng)析

2017年3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)向第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議作了《政府工作報(bào)告》，回顧了2016年工作、歸納了主要問(wèn)題，并對(duì)2017年的主要工作和重點(diǎn)任務(wù)做了總體部署。“綠色發(fā)展”作為“十三五”經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“五位一體”核心理念之一，得到了高度的重視，并在多個(gè)部分受到強(qiáng)調(diào)。相比往年，本次《政府工作報(bào)告》針對(duì)的綠色發(fā)展問(wèn)題更加聚焦，相關(guān)據(jù)測(cè)也更具針對(duì)性，為2017年綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型工作劃定了清晰的重點(diǎn)。

綠色發(fā)展目標(biāo)與重點(diǎn)任務(wù)

2016年我國(guó)綠色發(fā)展取得了驕人的成績(jī)。二氧化硫、氮氧化物排放量分別下降5.6%和4%，超額完成了2016年政府工作報(bào)告中制定的3%的目標(biāo)。細(xì)顆粒物（PM2.5）治理、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、煤炭清潔利用、水污染治理，以及生態(tài)文明體制機(jī)制建設(shè)等定性目標(biāo)也實(shí)現(xiàn)了大步邁進(jìn)，如：重點(diǎn)城市PM2.5濃度下降9.1%；清潔能源消費(fèi)占比提高1.7個(gè)百分點(diǎn)、煤炭占比下降2個(gè)百分點(diǎn)；水污染防治加快推進(jìn)；《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（土十條）出臺(tái)；以及中央環(huán)保督察取得實(shí)效等。

但同時(shí)，《政府工作報(bào)告》也指出，2017年我國(guó)環(huán)境污染形勢(shì)依然嚴(yán)峻，特別強(qiáng)調(diào)部分地區(qū)嚴(yán)重霧霾頻發(fā)，需要進(jìn)一步加強(qiáng)治理。作為“人民群眾普遍關(guān)心的突出問(wèn)題”，進(jìn)一步強(qiáng)化大氣污染治理將成為2017年綠色發(fā)展的核心任務(wù)。

李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中提出，要“堅(jiān)決打好‘藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)’”，要求2017年全國(guó)二氧化硫、氮氧化物排放量分別下降3%，重點(diǎn)地區(qū)PM2.5濃度明顯下降。這一總體目標(biāo)盡管與2016年并無(wú)二致，但落實(shí)路徑卻進(jìn)一步細(xì)化，包括五個(gè)方面：

加快解決燃煤污染：實(shí)施散煤綜合治理，推進(jìn)北方地區(qū)冬季清潔取暖，完成以電代煤、以氣代煤300萬(wàn)戶(hù)以上，全部淘汰地級(jí)以上城市建成區(qū)燃煤小鍋爐。東中部和西部地區(qū)分別于今明兩年和2020年前，完成燃煤電廠(chǎng)超低排放和節(jié)能改造。保障可再生能源發(fā)電上網(wǎng)，緩解棄水、棄風(fēng)、棄光狀況。加快秸稈資源化利用。

全面推進(jìn)污染源治理：開(kāi)展重點(diǎn)行業(yè)污染治理專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。對(duì)所有重點(diǎn)工業(yè)污染源，實(shí)行24小時(shí)在線(xiàn)監(jiān)控。明確排放不達(dá)標(biāo)企業(yè)最后達(dá)標(biāo)時(shí)限，到期不達(dá)標(biāo)的堅(jiān)決依法關(guān)停。

強(qiáng)化機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣治理：基本淘汰黃標(biāo)車(chē)，加快淘汰老舊機(jī)動(dòng)車(chē)，對(duì)高排放機(jī)動(dòng)車(chē)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)整治，鼓勵(lì)使用清潔能源汽車(chē)。在重點(diǎn)區(qū)域加快推廣使用國(guó)六標(biāo)準(zhǔn)燃油。

應(yīng)對(duì)重污染天氣：加強(qiáng)霧霾形成機(jī)理研究，提高應(yīng)對(duì)能力。擴(kuò)大重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控范圍，強(qiáng)化應(yīng)急措施。

嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法和督查問(wèn)責(zé)：嚴(yán)厲打擊偷排、造假；追究執(zhí)法不力、姑息縱容；對(duì)空氣質(zhì)量惡化、應(yīng)對(duì)不力的，則要嚴(yán)格問(wèn)責(zé)。

除了空氣污染這一重點(diǎn)領(lǐng)域外，《政府工作報(bào)告》還提到了水和土壤污染治理、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)和建設(shè)，以及生態(tài)文明體制建設(shè)等目標(biāo)：

針對(duì)水污染防治，提出通過(guò)重點(diǎn)流域區(qū)域水污染和農(nóng)業(yè)面源污染防治，實(shí)現(xiàn)化學(xué)需氧量、氨氮排放量分別下降2%的目標(biāo)；

針對(duì)土壤污染治理，要求開(kāi)展污染詳查，并要求啟動(dòng)城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治、普遍推行垃圾分類(lèi)制度；在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域，則提出一系列重點(diǎn)工程，包括森林質(zhì)量提升、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)、第二批山水林田湖生態(tài)保護(hù)工程試點(diǎn)等，實(shí)現(xiàn)退耕還林還草1200萬(wàn)畝以上；

在生態(tài)文明體制建設(shè)方面，則明確了主體功能區(qū)制度、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，資源環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，以及國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理和國(guó)家公園體制試點(diǎn)等重點(diǎn)目標(biāo)。還需要指出的是，除了獨(dú)立的目標(biāo)外，綠色發(fā)展還與其他發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合，協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展：

去產(chǎn)能任務(wù)中，提到要淘汰、停建、緩建煤電產(chǎn)能5000萬(wàn)千瓦以上，在防范化解煤電產(chǎn)能過(guò)剩的同時(shí)，為清潔能源發(fā)展騰空間；同時(shí)其他高耗能行業(yè)則要嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保、能耗等相關(guān)規(guī)定，淘汰不達(dá)標(biāo)的落后產(chǎn)能；在金融體制改革方面，提出大力發(fā)展綠色金融；

而支持資源枯竭、生態(tài)退化地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，以及推進(jìn)海綿城市建設(shè)，則被列為優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局的重要手段之一。

綠色發(fā)展“以點(diǎn)帶面”

2017年是《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（“大氣十條”）的考核年，根據(jù)中國(guó)工程院2015年12月開(kāi)始對(duì)“大氣十條”實(shí)施情況的中期評(píng)估，全國(guó)城市空氣質(zhì)量總體改善，但細(xì)顆粒物冬季污染問(wèn)題突出，其中京津冀及周邊地區(qū)是重污染天氣高發(fā)地區(qū)，占全國(guó)污染天氣總天次的44.1%，且污染程度較為嚴(yán)重、民眾主觀(guān)感受強(qiáng)烈。

京津冀地區(qū)是大氣污染治理的主戰(zhàn)場(chǎng)。就在一周前，2月28日 “京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”召開(kāi)了第九次會(huì)議，印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治工作方案》征求意見(jiàn)。按照方案，區(qū)域內(nèi)7個(gè)省、區(qū)、市將通過(guò)壓減燃煤、關(guān)停高污染小規(guī)模企業(yè)、加大散煤治理、嚴(yán)控農(nóng)業(yè)排放、強(qiáng)化高排放車(chē)輛管控等手段，強(qiáng)化大氣污染防治力度。此外，作為最典型的跨區(qū)域污染問(wèn)題，建立嚴(yán)格的全面檢測(cè)監(jiān)察體系，以及有效的區(qū)域聯(lián)防共治機(jī)制，也是打贏“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”的必要條件。盡管大氣污染治理僅是綠色發(fā)展中諸多目標(biāo)中的一個(gè)，但是由于其高度的綜合性、跨區(qū)域性，及其與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)高度的耦合關(guān)系，導(dǎo)致大氣污染治理具有極高的復(fù)雜性和代表性，大氣污染治理所涉的體制機(jī)制，對(duì)于其他綠色發(fā)展目標(biāo)同樣具有重要作用。

因此，2017年《政府工作報(bào)告》中，以“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”為切入點(diǎn)重點(diǎn)突破，并“以點(diǎn)帶面”全面實(shí)現(xiàn)污染防治、生態(tài)保護(hù)、體制建設(shè)的系統(tǒng)性目標(biāo)，對(duì)于我國(guó)綠色發(fā)展的路徑將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。同時(shí)，綠色發(fā)展也將成為驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、金融體制改革和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等戰(zhàn)略目標(biāo)的重要力量。從市場(chǎng)的角度看，節(jié)能高效和燃煤清潔利用技術(shù)推廣、工業(yè)廢氣污染防治、機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣治理、清潔能源和電動(dòng)車(chē)，以及環(huán)境監(jiān)測(cè)等空氣污染治理領(lǐng)域的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，則將成為2017年綠色經(jīng)濟(jì)與綠色金融市場(chǎng)關(guān)注的重點(diǎn)。

明確了目標(biāo)和路徑之后，如何落實(shí)綠色發(fā)展相關(guān)目表，便是接下來(lái)需要解決的問(wèn)題。但在《政府工作報(bào)告》中，并未明確提出用于支持綠色發(fā)展的財(cái)稅扶持政策，相關(guān)配套措施也以監(jiān)測(cè)監(jiān)管和執(zhí)法體系，以及市場(chǎng)化機(jī)制為主。事實(shí)上在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩壓力不斷累積、“三去一降一補(bǔ)”任務(wù)日益緊迫的背景下，公共財(cái)政壓力與日俱增。相反，隨著綠色產(chǎn)業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，繼續(xù)通過(guò)補(bǔ)貼等直接扶持政策刺激綠色發(fā)展的難度不斷提升、空間逐步萎縮。因此可以預(yù)見(jiàn)，綠色金融市場(chǎng)將是未來(lái)推動(dòng)綠色產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)、引導(dǎo)綠色發(fā)展的主要力量。