田湘波

（湖南大學 法學院，湖南 長沙 410082）

公民監(jiān)督在廉潔政府構(gòu)建中是否有效的指標體系

田湘波

（湖南大學 法學院，湖南 長沙 410082）

衡量公民監(jiān)督作為廉潔政府建設工具有效性的指標主要有5個：一國是否有公民監(jiān)督制度及其相關(guān)實施程序；公眾心理是否有自覺舉報腐敗者的愿望；政府是否用民意調(diào)查來作為施政的參考；信息公開程度，特別是利用互聯(lián)網(wǎng)作為信息公開工具的情況；是否有“公民憲章”（或類似的承諾）。用這5個指標可以衡量我國公民監(jiān)督的有效性情況。

公民監(jiān)督；廉潔政府；舉報；民意調(diào)查；信息公開；公民憲章

透明國際將“公眾發(fā)言權(quán)”作為廉政工作是否有效的指標。這些指標是：“政府機構(gòu)是否定期向公民宣傳他們的有關(guān)權(quán)利？公民是否有現(xiàn)成的渠道獲得有關(guān)其權(quán)利的建議？政府機構(gòu)有投訴渠道嗎？有人使用嗎？投訴后有結(jié)果嗎？是否通知公民其投訴結(jié)果？是給予“舉報者”的保護嗎？當其上司有腐敗行徑時，公務員或私人部門雇員是否覺得可以投訴呢？政府機構(gòu)是否進行公眾調(diào)查來檢驗公眾對其所提供的服務的看法？在有適當?shù)幕ヂ?lián)網(wǎng)上網(wǎng)機會的國家，政府部門是否在其網(wǎng)站上發(fā)布公民需要的信息？這是否可以滿足公民的需要？是否公布了“公民憲章”（或類似的承諾）來確立提供服務者義務和使用者的權(quán)利？”[1]

由以上可以推出制約公民監(jiān)督作為廉潔政府建設工具的有效性的因素，這些因素有5個：其一，一國是否有公民監(jiān)督制度及其相關(guān)實施程序；其二，公眾心理是否有自覺舉報腐敗者的愿望；其三，政府是否用民意調(diào)查來作為施政的參考；其四，信息公開程度，特別是利用互聯(lián)網(wǎng)作為信息公開工具的情況；其五，是否有“公民憲章”（或類似的承諾）。我們用上述指標來衡量中國公民監(jiān)督有效性問題。

一、我國是否有公民監(jiān)督制度及其相關(guān)實施程序問題

大部分國家都是從制定請愿法及其相關(guān)程序等相關(guān)制度規(guī)定來保障公民監(jiān)督權(quán)的，而我國關(guān)于公民監(jiān)督只在憲法第41條作了原則規(guī)定，刑法第254條和刑事訴訟法第108、109、110條等也規(guī)定了公民的舉報權(quán)。最高人民檢察院制定的《人民檢察院舉報工作規(guī)定》《關(guān)于保護公民舉報權(quán)利的規(guī)定》《最高人民檢察院關(guān)于要案線索備案、初查的規(guī)定》《獎勵舉報有功人員暫行辦法》，監(jiān)察部發(fā)布的《監(jiān)察機關(guān)舉報工作辦法》，中紀委和監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)布的《中紀委監(jiān)察部關(guān)于保護檢舉、控告人的規(guī)定》等，都對舉報工作作出了詳盡的規(guī)定。

此外，魯、晉、鄂、冀、桂、瓊、皖及湘等省都制定了公民有權(quán)行使舉報權(quán)的地方性法規(guī)，這些地方性法規(guī)對立法的宗旨、法適用的主體和程序、公民舉報的權(quán)責等都作了規(guī)定，使舉報工作進一步法治化。

但是，舉報制度的缺點也是非常明顯的，它主要表現(xiàn)在：法的位階太低且法規(guī)分散不統(tǒng)一。雖然信訪應歸入請愿權(quán)的范疇，《信訪條例》也是法治化的前提，但是，它只是一個位階很低的行政法規(guī)。

實際上，1988年，深圳特區(qū)經(jīng)濟舉報中心的創(chuàng)立是舉報制度真正實施的標志，此后，整個中國大地舉報中心似春筍般涌現(xiàn)。

總之，從正式制度規(guī)定來看，我國有比較健全的公民監(jiān)督制度，特別是有公民舉報制度，但是，這些規(guī)范較籠統(tǒng)，且缺乏系統(tǒng)性，并且沒有配套的實施細則，缺乏舉報的具體運作程序，導致在實踐中操作性差。為了更好地保護公民的舉報權(quán)利，出臺舉報法勢在必行。

二、我國公眾心理是否有自覺舉報腐敗者的愿望問題

政治參與是政治行為的一種表現(xiàn)形式，而舉報腐敗者又是一種政治參與中的政治監(jiān)督行為，公眾心理是否有自覺舉報腐敗者的愿望這涉及到政治心理問題。政治心理是人們政治性格基本特征的反映。公眾舉報腐敗者心理可以界定為公眾在政治社會化的過程中，對舉報這種政治監(jiān)督這一特定政治行為的認知、情感、愿望和信念及態(tài)度等的總和。要剖析中國公眾心理是否有自覺舉報腐敗者的愿望，必須要先研究公民的政治心理狀況。

總的說來，中國公眾是不太愿意舉報腐敗者的?！吨袊嗄陥蟆酚?009年3月刊登一項調(diào)查顯示，只有40.1%的受調(diào)查者覺得必須檢舉腐敗行為，有30.8%的人不這樣認為。受調(diào)查者中大約有36.4%的人說，他們認為自己的檢舉揭發(fā)不會受到認真對待，34.9%的人擔心遭到打擊報復。這說明中國公眾對向有關(guān)當局檢舉官員腐敗行為仍感猶豫，盡管他們對腐敗問題越來越感到憤怒[2]。

公眾是不太愿意舉報腐敗的根源就是政治動機不足。行為科學的相關(guān)理論認為，政治行為都是在某種心理動機的作用下進行的，政治動機是形成社會成員政治行為的直接原因。德國拓撲心理學家K.Lewin借用物理學中“磁場”概念提出了“field theory”理論，即“場”理論。此理論認為，任何人的心理活動和行為都是人的內(nèi)在需要和外在環(huán)境相互影響的結(jié)晶。據(jù)此，他提出了著名的行為公式：B＝f（P·E）。其中B代表人的行為，P意指個人，E指代環(huán)境，f表函數(shù)，這個公式是指一個人的行為就是個人與環(huán)境相互影響的函數(shù)[3]。用這個公式可剖析舉報腐敗者的舉報政治行為。

在上述理論基礎上，又出現(xiàn)了激勵過程理論。該理論認為，激勵是由對人的動機的激發(fā)而導致的行為過程，而影響動機的因素主要有兩個：外界刺激和內(nèi)在的需求。從管理的層面來分析，外界刺激主要指管理者設置的目標、各種管理手段和措施。所以，我們也可用激勵理論來分析公眾心理不愿自覺舉報腐敗者的原因。

首先，舉報腐敗外界刺激不足。這表現(xiàn)為兩個方面：

一方面，先看看廉政建設目標設置與公眾舉報的關(guān)系。上世紀八十年代，艾德溫·洛克等人通過諸多實驗研究創(chuàng)立了目標設置理論。該理論認為，挑戰(zhàn)性的目標是激勵的來源，對于一個人的行動而言，具有一個明確而具體的目標比沒有目標更能激發(fā)人的積極性，從而能取得更好的業(yè)績。在設定目標時，要特別注意目標的難度和清晰度。難度適中、清楚的目標的激勵效果最佳[3]124。

就我國廉政建設來看，體制內(nèi)力量是廉政建設的主要組織者、指導者，更多地站在黨與政府的角度來思考廉政建設。有些領導人有一種錯誤觀點，即認為治理腐敗主要是懲治腐敗或查案，對舉報人的保護并不是一個重要的問題①2011年9月7日對A市紀檢干部的訪談。。在傳統(tǒng)舉報制度下，舉報作用受限，同時舉報行為會受到被舉報者的打擊報復，公眾會失去舉報的熱情。

另一方面，再看看強化理論與公眾舉報的關(guān)系。強化理論的提出者是布爾赫斯·斯金納。該理論的基本觀點是：人的行為是對其所獲得的刺激的函數(shù)。對一種行為肯定或否定的后果，在某種程度上能決定這種行為在將來是否會反復出現(xiàn)，并且肯定要比否定更有效果。

從舉報行為的后果看，一些舉報者受到了一定程度的打擊報復，這實際上是對他們參與政治監(jiān)督行為的否定評價，肯定評價少。雖然有獎勵制度，但不利的舉報環(huán)境使公眾不愿舉報腐敗者，使制定和建立的有關(guān)有利于監(jiān)督腐敗者的政策和制度形同虛設。

其次，參與舉報腐敗者的這種政治監(jiān)督的需求不足。馬斯洛的需求層次理論對管理心理學的發(fā)展有很大的影響?？死最D·奧德弗在需求層次理論的基礎上又創(chuàng)立了ERG理論。該理論的基本觀點是，人的需要可分為生存（Existence）需要、關(guān)系（Re1atedness）需要與成長（Growth）需要三個層次，某個層次的需要滿足得越少，則人們越渴望這種需要，并且人在一個特定的時間內(nèi)并非僅限于一種突出的需要，如果較高層次的需要經(jīng)常得不到滿足，人們就會再次尋求較低層次的需要。

中國還是一個發(fā)展中國家，生活還不富裕，普通公眾參與政治生活是一個“奢侈品”，而舉報這種政治監(jiān)督又是政治參與中的得罪人的奢侈品，因此廣大公眾有強烈的滿足較低層次的需要而有較少的高層次需要。加上舉報制度的不完善，公眾的政治監(jiān)督需求時常得不到滿足，他們常常會再次尋求低層次的需求。

最后，冷漠的政治心態(tài)。由于政治冷漠是民眾的一種政治態(tài)度和心理，因而更有著其復雜的歷史因素和社會因素。據(jù)統(tǒng)計，2003年至2008年，全國檢察院共接受各類舉報線索約100萬件，其中大部分舉報都來自公眾。然而，2012年中共十八大之前，檢察機關(guān)受理的舉報線索卻呈下降趨勢，2003年全國檢察機關(guān)受理舉報線索143394件，到2008年只有7401件。對舉報者的打擊報復不能不說是舉報線索日趨減少的一個重要原因。[4]美國當代政治學家羅伯特·A·達爾（Robert A.Dahl）研究過政治冷漠之原因，他認為，積極參與政治者占人口的比例小，而持政治冷漠心態(tài)者占大多數(shù)。達爾認為，產(chǎn)生公民政治冷漠的根源主要有以下六個方面：與從事其他活動相比，從事政治參與得到的報酬較低；如果他面臨的各項選擇之間沒有什么重大差異；個人的政治效能感越弱，越不會參與政治；高度相信一個政治體系的決策也會使人不參與政治；知識貧乏而無法參與；參與的障礙較大。[5]這是其對政治體系中的政治冷漠現(xiàn)象誘因的一般分析。我們也可以用這種理論來分析我國公眾舉報的實際心理情況。

進行舉報可得到的報酬或收益有兩種，一種是從事舉報行為所得到的直接滿足感，一種是從事舉報結(jié)果得到的助益。后者包括金錢物質(zhì)利益、公平的、廉潔的社會環(huán)境等。由于舉報行為在我國有很大的風險，搜集腐敗證據(jù)和舉報腐敗也不會變成一種產(chǎn)業(yè)。當舉報不能帶來收益還會帶來利益損害時，當從事其他活動比從事舉報能帶來更多報酬或收益時，公眾當然不會自覺自愿地舉報。

按照達爾的第二個原因分析，當我們無論選擇哪一種方式進行舉報都沒有差別時，或者說都不會有什么結(jié)果時，公眾也不會有動力去舉報。

達爾論述的第三個原因是說，如果公眾認為自己的舉報行為無足輕重，因為無論如何不能有效地改變腐敗者腐敗的局面，那公眾就不大會介入政治監(jiān)督了。[5]135舉報是否有效，大多數(shù)公眾是無信心的，所以，也會影響公民是否舉報。

達爾論述的第四個原因是說，“高度相信一個政治體系的決策全都具有正當性、合法性、穩(wěn)定性和公平性，也會使一個人的參與看上去沒有必要了”[5]136。在中國，反腐敗主要是執(zhí)政黨在反腐敗，公眾相信執(zhí)政黨的廉政建設決策是出色的，所以，這也降低了舉報腐敗者的熱情。

當我們對廉政、腐敗、廉潔、舉報等政治知識有限時，也不會進行舉報。從全球來看，真正研究與重視腐敗問題是21世紀的事。對大多數(shù)公眾來說，并不能真正地理解腐敗與腐敗治理這個“奢侈品”問題，所以，要他們自覺舉報或抵制腐敗，是很難的事情。

達爾論述的最后一個原因是講政治參與的困難與代價。如果公民舉報遇到的障礙越大，他就越不會去舉報。他說：“如果籬笆那邊的草地并不更綠一些，為何要費神攀過去呢？”[5]137我們也可以說，當公眾認為舉報沒有報酬或者報酬很低，甚至對自己利益有損害時，也不會去舉報。

可喜的是，2012年中共十八大之后，由于反腐敗力度的加大，公眾舉報的數(shù)量大大增加。如何保持這種態(tài)勢，并使政府與大眾結(jié)成鞏固的聯(lián)盟進行腐敗治理是我們努力的一個方向。

三、我國政府施政與民意調(diào)查的關(guān)系

所謂施政就是政府施行政務。具體地說，施政是指政府在一種政治價值和理念的指導下，通過一套制度體系來制定政策和實施政策，從而實現(xiàn)對公共權(quán)益進行分配的一種公共管理活動。[6]從這個概念可以看出，施政從本質(zhì)上來說是一種政治治理和公共管理活動，它需要一種政治價值觀指導，在此基礎上形成一套制度體系，并通過政策工具來進行，其目的是進行公共權(quán)益分配。

施政要有一種政治理念作指導。施政理念是政府施政的基本原則，是政府施政的政治價值取向，它直接關(guān)系到政府施政的行為與結(jié)果。[7]實現(xiàn)善治的條件，也即善治的基本要素，也就是政府施政的價值和理論，即合法性、透明性、責任性、法治、回應性、有效性、參與、穩(wěn)定、廉潔和公正。與民意調(diào)查有關(guān)的施政理念主要是參與理念，或者說是民主理念。

施政的首要前提是決策，施政的民主化首先要決策的民主化，而在決策之前進行民意調(diào)查是施政民主化的一個重要體現(xiàn)。在當代社會，政府施政之前進行民調(diào)是獲得民意的最好途徑，是公眾參與政府制定公共政策的重要參政方式。通過民意調(diào)查可以拉近決策和民意之間的距離，從而使政府的決策更合乎民意。所以，從一定意義上說，決策時民主比效率更加重要。韋伯認為民主是確保政治和國家領袖富有效率的關(guān)鍵，它最大限度地提供了動力。[8]熊彼特認為民主是實現(xiàn)政治決策的一種制度安排。政治決策民主應體現(xiàn)決策的主體是人民，決策必須代表和體現(xiàn)人民的意愿。民主論的主要代表達爾認為，所謂民治，就是普通公民廣泛享有參與決策的一種體制，就是對政府決策過程的操控過程。

決策是否能達到民主化與能否以民情民意為依據(jù)關(guān)系甚大。布坎南認為，公共決策失誤是政府失靈的主要體現(xiàn)。公共決策失誤的一個原因就是決策信息的不完全性。比如，由于人的有限理性和信息的不對稱，政府很難分辨誰應該真正享受醫(yī)療保障，這樣基于不完全信息的決策容易產(chǎn)生失誤。政府決策過程中的一項措施就是充分集中民眾的智慧、調(diào)動公民的參與積極性，來保障信息的正確性。所謂民意，就是指廣大民眾對政治、經(jīng)濟或社會問題的共同態(tài)度或看法，對這種意見和愿望的征詢、了解和分析，即是民意調(diào)查。運用科學方法與手段進行民意調(diào)查，可以及時、準確地收集民眾意見，預測社會輿情的變化。[9]現(xiàn)代民意調(diào)查興起于資本主義制度登上世界歷史舞臺之際。廣義的民調(diào)是指對政經(jīng)及社會生活等領域中民眾意見的調(diào)查。狹義的民調(diào)就是指除了市場調(diào)查以外的主要針對政治生活和社會生活領域的調(diào)查?？傊?，民調(diào)是針對當前民眾關(guān)心的社會熱點問題，對民眾的意見而進行的廣泛調(diào)查，其宗旨是助決策者了解民心民意，從而為正確決策提供現(xiàn)實依據(jù)?？梢赃@樣說，民調(diào)就是一種信息反饋方式，是一種監(jiān)督手段和驗證手段，總之，是一種政治參與方式[10]。

政府施政與民意調(diào)查的關(guān)系有三方面：首先，民意調(diào)查促使政府施政時與公眾進行主動交流，保障了公眾的表達權(quán)。如果民意渠道不暢通，公眾表達權(quán)就會受政府和精英的排擠，公眾難以對公共決策施加影響。其次，民意調(diào)查提高了公眾監(jiān)督政府施政的力度。公共政策的制定、執(zhí)行及其效果都要接受民眾的監(jiān)督，而民眾監(jiān)督的體現(xiàn)就是從民意調(diào)查得出的結(jié)果體現(xiàn)出來。所以，民意調(diào)查是公民參與政治監(jiān)督一種手段，民調(diào)可以引導政府制定公共政策的方向。最后，民意調(diào)查可以體現(xiàn)公眾期望與政府行為之間的距離或“裂痕”，如果差距過大，可能會導致請愿式或抗議性政治參與。所以，政府就需要通過民意調(diào)查了解這些“裂痕”，并通過民意調(diào)查制定公共政策來彌補這個“裂痕”，從而防止“裂痕”擴大而引起政治動亂，進而保持社會穩(wěn)定。

從理論上了解了民意調(diào)查和施政的關(guān)系之后，我們看看我國政府把民意調(diào)查作為施政參考的情況。主要也從理念、制度及具體運行三方面來看。

從理念來看，把民意調(diào)查作為施政的參考應該是21世紀的事。在西方，民意調(diào)查作為一種實證研究方法有90年的歷史，但真正繁榮是“二戰(zhàn)”之后的事。在中國，2001年以前，也有民意調(diào)查，也會把民調(diào)結(jié)果作為施政參考，但政府并沒有把民調(diào)作為施政的理念，而且民調(diào)也是零星進行的。把民意調(diào)查作為施政的參考的標志性事件就是中共十六大明確提出要“改革和完善決策機制”。在這種理念的指導下，我國的民調(diào)機構(gòu)如雨后春筍般發(fā)展起來。

從理念上升為行動和制度來看，民調(diào)是公共政策制定前的常態(tài)行為，并有制度化的舉措。從2008年開始，每年中組部已委托國家統(tǒng)計局在全國進行民調(diào)，搜集組織工作方面的民意。2009年8月2日，中央組織部下發(fā)了《關(guān)于開展2009年組織工作滿意度民意調(diào)查工作的通知》，山東省委、省政府于2007年底發(fā)布《關(guān)于健全推動科學發(fā)展促進社會和諧考核監(jiān)督體系的意見（試行）》，2008年6月初，中共廣東省委組織部公布了《廣東省市廳級黨政領導班子和領導干部考核評價試行辦法》。此外，四川省、湖南省、河北省、北京市等也制定了這方面制度，杭州、鄂爾多斯、太原等地也制定了這方面制度。

從政府把民意調(diào)查作為施政參考的具體運行來看，2003年底，國家統(tǒng)計局要求各省市統(tǒng)計部門創(chuàng)建“計算機輔助電話調(diào)查（CATI）系統(tǒng)”，努力進行民意調(diào)查。2005年以后，由于互聯(lián)網(wǎng)的普及，網(wǎng)絡民意調(diào)查在民意調(diào)查中占主導地位。至2010年底，已有28個省（直轄市）建立起省級社情民意調(diào)查機構(gòu)，其中最有名的是廣州市社情民意研究中心和山東省民意調(diào)查中心。同時，非官辦第三方民調(diào)機構(gòu)也紛紛涌現(xiàn)。但是，民調(diào)機構(gòu)中還是官方統(tǒng)計系統(tǒng)的民調(diào)機構(gòu)占了統(tǒng)治地位，而且非官方民調(diào)機構(gòu)運行有經(jīng)費或人才方面的困難。[11]

目前，全國“兩會”召開前的民眾熱點問題、中組部組織工作滿意度的評價、廉政建設工作、公共政策的制定及其績效的評估、干部個人工作的優(yōu)劣的評價等都會利用民意調(diào)查。民意調(diào)查實質(zhì)上體現(xiàn)了公民對施政的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。雖然民調(diào)是政府決策前了解民意的一種手段，但是民調(diào)也是衡量公眾參與公共政策制定程度的一把尺子。

不過，這方面工作也存在不足。總的說來，各級政府以民調(diào)作為施政參考的水平不高，這主要表現(xiàn)在：預設民意調(diào)查結(jié)論、民意調(diào)查走過場、調(diào)查結(jié)果的利用率還比較低等問題。產(chǎn)生這些問題的主要原因是：決策的民主化程度低，公民參與的總體水平還是比較低；政府決策還未從根本上實現(xiàn)從經(jīng)驗決策到科學決策的轉(zhuǎn)變；我國政府決策系統(tǒng)還不夠現(xiàn)代化，決策系統(tǒng)之下的各子系統(tǒng)之間的分工、協(xié)調(diào)等存在問題。廣州社情民意研究中心于2010年12月開展了“干群關(guān)系公眾評價”調(diào)查，內(nèi)容主要包括公眾對目前以官民關(guān)系為主的干群關(guān)系的基本評價、對政府“問政于民、問需于民、問計于民”（以下簡稱“三問”）方面工作的評價、對公務員及政府相關(guān)工作人員“工作態(tài)度”、“工作作風”等以滿意程度評價的指標。調(diào)查采用配額和隨機抽樣，電話訪問了珠三角、粵東、粵西和粵北地區(qū)10個城市的2023位居民。調(diào)查顯示，其中認為“官意偶爾脫離民意”的受訪居民比例達44.6%，“官意常脫離民意”的有17.4%；而認為官意與民意“基本是一致的”比例較低，僅為20.7%；另外“難說”的也有17.3%。另一方面，公眾對政府民調(diào)工作滿意度較低，公眾對政府“三問”工作的滿意度僅為27%。民調(diào)顯示，對公眾評價干群關(guān)系影響最大的是政府“三問”工作。“三問”核心就是要調(diào)查研究，問民所需。調(diào)查研究工作必須多一些深入普通群眾的調(diào)查研究，少一些官員對官員、上級對下級的調(diào)查研究，著重著力防止調(diào)查研究本身脫離群眾。同時，要注重建設民意表達渠道，真正讓群眾的意見和愿望表達出來[12]。廣東省是中國改革開放的前沿省份，廣東省施政利用民調(diào)作參考是此種情況，可想而知其他省份的情況。

四、信息公開程度，特別是利用互聯(lián)網(wǎng)作為信息公開工具的情況

研究表明，政府掌握著絕大部分資訊。政府應公開的資訊主要有：政府存在狀況資訊；政務運作資訊；政府運營和實施管理過程中采集、生成或轉(zhuǎn)換而來的資訊等。[13]

2008年以前，我國也沒有關(guān)于情報公開的專門立法，只有一些地方性信息公開行政法規(guī)。從2002年到2008年，上海、北京、四川、重慶、河北和遼寧等31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）都陸續(xù)出臺了相關(guān)法令規(guī)定，36個國務院部門制定了政務公開規(guī)定，其中，11個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）制定了政府信息公開的地方性法規(guī)，廣州、杭州、長春、深圳、佛山、鞍山等省會市和較大市也頒布實施了政府信息公開的地方性規(guī)定。此外，地方還相繼建立了新聞發(fā)言人、規(guī)章制度上網(wǎng)、信息公開聯(lián)席會議等相關(guān)制度。2008年以前，關(guān)于知情權(quán)的內(nèi)容，還在一些單項法律中有所反映。2008年，《信息公開條例》頒布了，使公民知情權(quán)有了一定的保障。但是，信息公開法律制度是一個體系化的制度，除了信息公開法之外，還應包括數(shù)據(jù)保護法、隱私權(quán)法和行政程序法等相關(guān)內(nèi)容。

現(xiàn)在，看看我國利用互聯(lián)網(wǎng)作為信息公開的工具的情況。21世紀，信息的電子化和網(wǎng)絡化已成為難以抗拒的歷史潮流。政府利用互聯(lián)網(wǎng)公開信息主要是進行電子政務建設，而政府網(wǎng)站是電子政務建設的主要內(nèi)容。

政府網(wǎng)站有廣義和狹義之分。狹義的政府網(wǎng)站通常是指傳統(tǒng)意義上的政府門戶網(wǎng)站。政府網(wǎng)站也可廣義地包含政務微博、政務博客、政務SNS，政務APP等以各種形式搭載在其他互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布平臺上的“影子”站點[14]。我們這里講的互聯(lián)網(wǎng)作為信息公開的工具主要是講狹義的政府門戶網(wǎng)站的情況。

20世紀70年代以來，美國、英國、德國、法國、加拿大、日本等發(fā)達國家在鼓勵“信息高速公路”建設的情況下，電子政府務得到了快速的發(fā)展。在此基礎上，20世紀90年代這些國家提出了建立電子政府的目標。

我國的電子政務建設可劃為三個發(fā)展階段：政府辦公自動化階段，電子政務基礎工程設施建設時期及本世紀初全面構(gòu)建電子政府和實施電子政務時期。[15]政府上網(wǎng)是第三階段的主要應用。2006年元旦，我國中央政府門戶網(wǎng)站正式開通，它是我國各級政府發(fā)布政府信息的綜合平臺。中國“政府上網(wǎng)工程”全面鋪開是2007年開始的，這個工作主要是政府的推動。政府網(wǎng)站基本具備三項職能：信息發(fā)布、網(wǎng)上辦公和網(wǎng)上交互。

政府網(wǎng)站最主要功能就是信息發(fā)布功能。從實際實施來看，由于互聯(lián)網(wǎng)具有方便快捷、低成本、公開透明、立體直觀[16]、記憶、不受時空限制、容量大等特點，政府網(wǎng)站因其自身優(yōu)勢被定位為政府信息公開的“第一平臺”，擔任著政府信息公開的重任并成為信息公開的主渠道。雖然政府網(wǎng)站對于保證信息公開起了很大的作用，但是，也存在以下幾個問題：

一是資訊公開的內(nèi)容不全。當前，政府網(wǎng)站公開的信息多以政策性、宣傳性信息為主。網(wǎng)站信息主要是枯燥的政府公文、會議簡訊、領導講話、地方介紹或機構(gòu)職能介紹，內(nèi)容陳舊，沒有新意，而政府采購、財政資金支出、人事任免、干部選拔等方面公開不理想。2011年12月，中國軟件評測中心發(fā)布的報告表明，80%以上的各級政府網(wǎng)站都有信息和服務失效等現(xiàn)象。民眾最關(guān)注的信息，如教育、社保、就業(yè)、醫(yī)療、住房、交通、企業(yè)開辦等，在政府網(wǎng)站覆蓋率比較低，絕大多數(shù)網(wǎng)站服務覆蓋率不足50%，最低僅為13.86%，政府網(wǎng)站信息服務民眾需求不足。政府網(wǎng)站發(fā)布的政策文件也存在發(fā)布不完善或者未很好區(qū)分政務信息與新聞信息等問題[17]。由于信息公開不夠規(guī)范，從而導致信息公開隨意性比較大。

二是資訊時效性比較差。根據(jù)信息時效性長短，我們可以把網(wǎng)站上的信息分為長期有效的資訊和短期有效的資訊。前者如法律、政策條文等，可以不及時更新，后者主要是指新聞報道等，要及時翻新。通過觀察政府網(wǎng)站能感知，政府網(wǎng)站中短期信息更新速度不快，從而導致信息質(zhì)量不高，實用性不強。

三是資訊加工能力不強。它主要表現(xiàn)在兩個方面：其一，張揚政府政績過多，公開公眾需要的服務類信息過少；其二，對資訊加工不足，即一次資訊（如政策性資訊等）公開過多，對于一次資訊進行二次加工和三次加工類的資訊過少。這樣就使公眾對一次資訊理解不夠透徹。

四是各地區(qū)和各部門電子政務建設發(fā)展不平衡，資訊公開不公平問題比較突出。通常來說，市級、省級和中央級等政府網(wǎng)站信息公開程度要明顯強于縣級政府網(wǎng)站，東部和南部地區(qū)政府網(wǎng)站信息公開建設水平要優(yōu)于中部和西部政府網(wǎng)站。

美國國家電子商務協(xié)調(diào)委員會認為，政府網(wǎng)站從低級向高級發(fā)展有5個層次①第一層指只需點擊幾下鼠標，就可以得到政府機構(gòu)提供的信息和服務；第二層提供了在線處理方式，如辦理車輛登記等；第三層的門戶網(wǎng)站，當人們從一項業(yè)務跳轉(zhuǎn)到另一項業(yè)務時，不需要重新進行身份驗證，這建立在兩個部門合作的基礎之上；第四層則可以從所有可用的政府資源中調(diào)出事務處理所需要的數(shù)據(jù)，這要求機構(gòu)間的充分合作，才能使不同的數(shù)據(jù)庫相互連接；第五層允許人們按自己的意愿與政府進行交互式訪問，在與居民相關(guān)的特殊環(huán)境的特定領域內(nèi)提供集中的和定制化的信息與服務（道格拉斯·霍姆斯：《電子政務》，北京：機械工業(yè)出版社，2004：9.）：如果按照這五個層次的要求標準來衡量，中國政府網(wǎng)站建設離這個標準還有一段距離。我國政府網(wǎng)站主要是第一層次的服務，而且關(guān)鍵信息還未提供。正因為如此，所以政府網(wǎng)站使用率不高。據(jù)計世資訊發(fā)布的《2007年中國政府公眾網(wǎng)站評估研究報告》稱：我國政府網(wǎng)站應用率不高，經(jīng)常瀏覽政府網(wǎng)站的網(wǎng)民只占國內(nèi)網(wǎng)民總數(shù)的4.0%，有達57.5%的網(wǎng)民從未訪問過政府網(wǎng)站。[18]中國社會科學院《互聯(lián)網(wǎng)在中國城市的使用狀況及其影響的調(diào)查報告》表明，超過75%的人不知道電子政務為何物，常利用政府網(wǎng)站的網(wǎng)民只有9.7%，而從未利用過政府網(wǎng)站的網(wǎng)民卻占了45.6%。[19]這些數(shù)據(jù)均明白無誤地表明政府網(wǎng)站的困惑——政府網(wǎng)站的關(guān)注度亟待提高。相比之下，美國有50%以上的人利用政府網(wǎng)站，澳大利亞有39%的成年人通過政府網(wǎng)站查找政務信息，上網(wǎng)用戶對政府網(wǎng)站滿意度達到了90%。[20]

五、是否有“公民憲章”（或類似的承諾）的問題

所謂公民憲章，就是用憲章的方式把政府公共部門服務的內(nèi)容、標準、程序、責任等公開，接受民眾的監(jiān)督，其目的在于提高政府服務質(zhì)量和公眾滿意度。公民憲章是英國公民憲章運動的改革成果，也是新公共管理運動的結(jié)果，它是從20世紀80年代末90年代初開始興起的。英國政府改革的宗旨或重點不再是追求經(jīng)濟或效率而是追求服務質(zhì)量和顧客滿意度。英國公民憲章的內(nèi)容主要包括明確的服務標準、透明度、顧客選擇、禮貌服務、完善的監(jiān)督機制及資金的價值等六項原則。這一運動使許多國家的政府紛紛效仿。1992年，法國政府和比利時政府發(fā)動了“公共服務憲章”運動。1993年，美國戈爾報告的第二章題目就是：“顧客至上”。到1996年，全世界共有15個國家推行了服務承諾制。公民憲章實際上是確立服務提供者的責任和被服務者的權(quán)利。

實際上，公民憲章來自于企業(yè)“服務型領導”理論，它是公共管理學習企業(yè)管理的結(jié)果。服務型領導理論被運用于企業(yè)管理中，從而變成企業(yè)的服務承諾理論。服務承諾也可以說是由實體產(chǎn)品質(zhì)量的擔保演變而來。服務承諾是指“服務提供者對服務商品價值的承諾”，服務承諾實際上也是企業(yè)的一種銷售契約。這種理論強調(diào)把重心放在為他人服務上，以員工、客戶及群體為先，為了滿足他們的需求而獻身的領導方式。并且服務型領導作為新型領導模式，一般不是以支配而是以服務的對象來看待下屬職員或員工。這就不再是以自我為中心、無條件下命令的領導，而是在信賴和信任的基礎上，具備開放的價值觀的領導。

在中國，它不叫公民憲章，而是稱之為社會服務承諾制。所謂社會服務承諾制就是政府部門或公共服務部門將組織的服務內(nèi)容、服務標準、服務程序、服務時限、違諾賠償標準及投訴程序等，公開向服務對象做出承諾，并公布監(jiān)督制約措施的制度。社會服務承諾制也是對新加坡和香港服務承諾制的經(jīng)驗借鑒。中國內(nèi)地的社會服務承諾制最早于1994年在煙臺實施，開始主要在建設、電業(yè)、公交等部門推行，以后逐漸推廣到其他24個部門。煙臺的經(jīng)驗得到了中央和地方的認可，此后社會服務承諾制推廣到全國各地。

社會服務承諾制是政府承諾制的一種形式，也可稱之為服務理念和標準的承諾，除此之外，還有政務類型的承諾、效率類型的承諾、懸賞類型的承諾和未類型化的承諾等。[21]在實際制度運行中，許多地方把服務理念和標準的承諾、效率類型的承諾和未類型化的承諾等皆統(tǒng)稱為社會服務承諾。

作為競爭不充分的一種補充機制，社會服務承諾制的主體應該是競爭不充分的和不能參與競爭的壟斷行業(yè)或部門。依據(jù)不同標準，可以對社會服務承諾制的主體進行分類。按我國當前實施社會服務承諾制單位的性質(zhì)可以劃分為政府機關(guān)、公用事業(yè)單位和企業(yè)三大類；也可以按服務行業(yè)的性質(zhì)分為三類，它們包括:一是壟斷半壟斷行業(yè)，如鐵路、郵政等部門；二是競爭不充分或目前不能參與競爭的公共性服務行業(yè)，如環(huán)衛(wèi)、公共交通、教育、衛(wèi)生、文化等；三是管制性服務行業(yè)，如公安、工商、稅收、消防等，這些部門的特殊性不允許私人團體經(jīng)營，成為公共權(quán)威獨立經(jīng)營的服務行業(yè)。上述三類行業(yè)都是政府壟斷的公共服務性行業(yè)。煙臺市建委是全國最早實行社會服務承諾制的部門。從煙臺市自來水公司社會服務承諾制的實施情況可以歸納社會服務承諾制的基本內(nèi)容，即服務的內(nèi)容、標準、程序和時限、責任、賠償標準和投訴程序以及實現(xiàn)承諾的內(nèi)外監(jiān)察體系指標等。

社會服務承諾的作用主要體現(xiàn)在以下四個方面：有利于公民政治參與，有利于加強對政府的監(jiān)督；有利于改進政府服務；有利于公民與政府之間的交流，它是公民對政府服務的一種反饋形式；有利于信息公開。

雖然社會服務承諾在現(xiàn)實中普遍存在，但也存在一些問題。社會服務承諾制中存在的問題主要有以下五個方面:急于模仿或迫于上級壓力而“一哄而起”[22]，不踐諾的行為嚴重；不從自身實際出發(fā)進行承諾，承諾名不符實；避開某些帶有敏感性的問題進行承諾，從而使承諾避重就輕；對社會服務承諾標準定得過低，從而失去了承諾的意義；有的承諾的單位不以身作則，即使自己違了諾，也不追究違諾責任，有的甚至出現(xiàn)投訴了而不理睬，監(jiān)督了而不處罰的情況。此外，在中國，實行社會服務承諾制是上世紀末一種潮流，目前，這種趨勢冷落下來了。

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Index System for the Effectiveness of Civil Supervision in Building a Clean Government

TIAN Xiangbo(School of Law,Department of Political Science,Hunan University,Changsha 410082,Hunan,China)

There are five indicators to measure the effectiveness of civil supervision over a clean government:Is there a national system for civil supervision with related implementation procedures;are the public willing to report on corruption;will the government refer to the results of opinion polls in their governance;the accessibility of information,especially the use of the internet for disclosing information;and whether there is a“Citizen’s Charter”(or similar commitments).These five indicators can be used to measure the effectiveness of civil supervision in our country.

civil supervision;clean government;reporting;opinion polls;information disclosure;Citizen’s Charter

D630.9

A

1674-9170（2017）04-0045-09

2017-04-15

田湘波（1965-），男，湖南沅陵人，湖南大學法學院副教授，博士生導師。

責任編校 王學青