楊學平

（中共攀枝花市委黨校，四川 攀枝花 617000）

全面從嚴治黨視閾下黨的作風建設(shè)制度化探析

楊學平

（中共攀枝花市委黨校，四川 攀枝花 617000）

在全面從嚴治黨新常態(tài)下，加強黨的作風建設(shè)制度化，是總結(jié)黨的歷史經(jīng)驗、分析黨內(nèi)現(xiàn)狀、應對外部嚴峻考驗的必然抉擇。面對黨的作風制度存在的冷漠化、游戲化、陳舊化、擺設(shè)化等問題，應從夯實基礎(chǔ)制度入手，著眼服務為民、嚴格執(zhí)行、權(quán)力制約、陽光透明，不斷健全完善落實、監(jiān)督、評價制度，構(gòu)建完備的作風制度體系，從而形成用制度管作風的良好局面。

全面從嚴治黨；作風建設(shè)；制度建設(shè)

制度建設(shè)是黨的建設(shè)的根本。鄧小平同志曾精辟指出：“制度問題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”[1]333。因此，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視制度治黨，大力加強包括黨的作風在內(nèi)的制度體系建設(shè)，彰顯了中央全面從嚴治黨的決心和勇氣，推動全面從嚴治黨邁上新臺階。當前，黨的作風建設(shè)正處于關(guān)鍵階段，加強黨的作風建設(shè)制度化的頂層設(shè)計，對于構(gòu)建良好的政治生態(tài)具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、加強黨的作風建設(shè)制度化的邏輯意蘊

在全面從嚴治黨的大背景下，黨的作風建設(shè)突出強調(diào)制度建設(shè)，這并不是無源之水，無本之木，而是有著深層次的原因。

第一，加強黨的作風建設(shè)制度化是總結(jié)黨的歷史經(jīng)驗的必然要求。早在新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨為了加強自身建設(shè)的需要，創(chuàng)造性地提出“思想建黨”的理論，把思想建設(shè)放在黨的建設(shè)首位來抓。這一黨建理論突出強調(diào)了思想教育和道德修養(yǎng)的重要性，為中國共產(chǎn)黨一步步從幼稚走向成熟、從弱小走向強大，并成為當今世界上最大的執(zhí)政黨奠定了堅實的基礎(chǔ)。毫無疑問，這一黨建理論時至今日仍具有強大的生命力。但是，長期以來我們黨忽視了思想教育和道德修養(yǎng)的局限性，認為以搞政治運動的方式來加強思想教育是“萬能”的，是能夠解決一切作風問題的，因此，沒有對制度治黨尤其是沒有對黨的作風建設(shè)制度化給予高度重視，留下了缺點和遺憾。正如鄧小平同志指出的，“凡是這樣的運動都要傷害一批人，而且不是小量的。經(jīng)常搞運動，實際上就安不下心來搞建設(shè)”[1]349。小平同志還進一步指出：“制度問題不解決，思想作風問題也解決不了?！盵1]328這充分表明只有形成完善健全的黨內(nèi)作風制度體系，才能有效地防止和遏制各種不正之風。十八大以來，在開啟全面從嚴治黨的新征程時，把思想建黨和制度治黨有機結(jié)合，注重用制度治黨、管權(quán)和治吏，全方位筑牢制度的籠子，是在新的歷史條件下加強黨的建設(shè)的重大制度創(chuàng)新。因此，黨的歷史經(jīng)驗和教訓是加強黨的作風建設(shè)制度化的必然邏輯。

第二，加強黨的作風建設(shè)制度化是客觀分析黨內(nèi)現(xiàn)狀的必然選擇。當前和今后很長一段時期，要實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢，離不開中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，這也決定了我們黨所肩負的歷史重任和時代考驗，需要黨不斷提高自身能力和水平。俗話說：“打鐵還需自身硬”，進行具有許多新的歷史特點的偉大斗爭，關(guān)鍵在于黨，成敗也在于黨。但是，近年來黨內(nèi)仍存在著一些不良作風，習近平同志指出：“一些干部得過且過，一些基層組織軟弱渙散，不能發(fā)揮模范帶頭作用和戰(zhàn)斗堡壘作用。一些黨員干部作風問題比較突出，有的嚴重脫離群眾，對群眾疾苦漠然置之，甚至欺壓群眾、侵害群眾利益；一些領(lǐng)域消極腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)，不僅大案要案時有發(fā)生、令人觸目驚心，而且發(fā)生在群眾身邊的腐敗現(xiàn)象較多存在。”[2]可以看出，一些干部中存在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風的“四風”問題，固然與思想教育不到位、道德修養(yǎng)水平不高有關(guān)，但與黨的作風制度存在漏洞、執(zhí)行乏力、效果不佳也密不可分。因此，黨內(nèi)的現(xiàn)實狀況決定了全面從嚴治黨是一場必須勝利的“新長征”，加強黨的作風建設(shè)制度化是問題導向的結(jié)果和現(xiàn)實考量的必然。

第三，加強黨的作風建設(shè)制度化是面對外部嚴峻考驗的必然抉擇。當前，我國正處在深入推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的關(guān)鍵階段，任務艱巨、道路曲折，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢充滿著挑戰(zhàn)和考驗。正如習近平在第一批黨的群眾路線教育實踐活動中參加河北省委常委班子專題民主生活會時特別指出：“黨的十八大報告有一句話，我主持起草工作時就主張要寫上去，就是‘發(fā)展中國特色社會主義是一項長期的艱巨的歷史任務，必須準備進行具有許多新的歷史特點的偉大斗爭’。這句話涵義是很深的?！盵3]具有新的歷史特點的偉大斗爭蘊含著前進和發(fā)展過程中來自外部的風險和挑戰(zhàn)，我們必須予以高度警醒。也正是基于這樣的形勢判斷，習近平強調(diào)：“如果管黨不力、治黨不嚴，人民群眾反映強烈的黨內(nèi)突出問題得不到解決，那我們黨遲早會失去執(zhí)政資格，不可避免被歷史淘汰。這決不是危言聳聽?！盵4]因此，面對嚴峻的外部形勢，如何使中國特色社會主義愈加彰顯世界意義，如何使中國道路更加具有示范效應，決定了中國共產(chǎn)黨必須統(tǒng)一意志，加強自身建設(shè)，尤其要加強自身的作風建設(shè)，把作風建設(shè)貫穿于全面從嚴治黨全過程，走以制度建設(shè)確保優(yōu)良作風的形成之路，也是贏得世界掌聲的關(guān)鍵。

二、黨的作風建設(shè)制度化存在的問題及其原因

通過九十多年的探索與實踐，黨的作風建設(shè)制度化成效顯著，作風制度對作風要求不斷細化，作風制度體系日益健全，用制度管權(quán)管人管事的局面有了新進展，逐步形成了一個相互銜接、有機統(tǒng)一、配套閉合的制度體系。但是，黨的作風建設(shè)制度化取得重大成就的同時，仍然不同程度存在著“冷漠化”、“游戲化”、“陳舊化”、“擺設(shè)化”等問題，作風建設(shè)成效與發(fā)展要求和群眾期盼還有一定差距，迫切需要我們加強制度建設(shè)來予以解決。

第一，制度“冷漠化”，制度意識不濃厚。對于黨員干部來講，正確的制度意識要求每一位黨員干部都要從自身的工作維度、生活的實際條件出發(fā)，對制度的目的性、創(chuàng)新性、執(zhí)行力等從內(nèi)心深處去認真考量，并通過實踐的檢驗，不斷對制度進行修正和完善，樹立制度權(quán)威，使其將一系列的制度條文轉(zhuǎn)化成為社會活動的客觀準則，進而指引人們的行為判斷，筑牢人們的制度信仰。對于全黨而言，黨的制度是全黨的法規(guī)，是黨的基本生活準則，每個黨組織和黨員干部都應該無條件遵循，這種自覺性來源于制度意識的培育。但現(xiàn)實中，有些黨員干部缺乏制度意識，主要表現(xiàn)為缺乏制度建設(shè)重要性意識、制度權(quán)威性意識、制度平等意識以及制度約束意識。這使得官僚主義的“人治思想”和“人情意識”沒有徹底被根除，黨的章程及規(guī)章制度沒有在思想上完全扎根，制度的制約性還沒有充分發(fā)揮。因此，要不斷強化黨員干部的制度信仰，把先進的制度意識轉(zhuǎn)化為他們的行為準則和自覺行動，成為其價值取向和奮斗目標。

第二，制度“游戲化”，制度設(shè)計不科學。全面從嚴治黨，在理論上可以說是一種戰(zhàn)略規(guī)劃和一種系統(tǒng)設(shè)計，是系統(tǒng)思考和科學統(tǒng)籌的有機統(tǒng)一。而黨的作風制度設(shè)計的科學性則直接決定著全面從嚴治黨的有效性，其關(guān)鍵就在于是否擁有科學的標準體系。關(guān)于黨的作風建設(shè)制度化，從中央到地方涉及宏觀層面的法規(guī)、條例、規(guī)定有很多，但也暴露出相關(guān)制度在設(shè)計上仍存在漏洞。如既當制度“運動員”、又當“裁判員”、還當“啦啦隊”，“推進”沒有效果，“一紙空文”的現(xiàn)象依然有生存空間。部分制度設(shè)計者到基層調(diào)研不夠，沒有充分掌握實情，造成制度約束不明確、內(nèi)容不詳盡、落實不下去；有的實體性制度缺少程序性制度的支持；還有的則缺少相關(guān)配套性政策?？梢钥闯?，黨的作風制度設(shè)計不科學與是否遵循制度設(shè)計的普遍邏輯與規(guī)律直接相關(guān)。因此，要解決黨的作風制度設(shè)計不科學的問題，必須深究制度設(shè)計背后共通的邏輯與規(guī)律，進而從源頭上理清科學設(shè)計作風制度的工作思路。

第三，制度“陳舊化”，制度修改不及時。“法與時轉(zhuǎn)則治，法與時宜則有功”。從中央歷次對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理的結(jié)果來看，作風制度尤其繁多分散。十八大以來，黨中央加強對黨內(nèi)法規(guī)文件進行集中清理，對過時法規(guī)文件要破與立，確保與時俱進，力圖作風制度簡單、管用、不落伍。然而，在一些地方和部門，作風制度不適應、不銜接、不協(xié)調(diào)、不一致的問題依然沒有完全解決，尤其是有的黨內(nèi)作風制度滯后于新的形勢和新的實踐；有的甚至與黨章、黨的路線方針政策、憲法和法律不一致，作風制度沒有緊跟時代發(fā)展和形勢變化，沒有及時對現(xiàn)有制度進行修改和完善。究其原因，主要是黨的作風制度分散雜糅于黨內(nèi)法規(guī)制度中，缺乏統(tǒng)一梳理和規(guī)劃。因此，作風建設(shè)制度化必須加強頂層設(shè)計，立足實踐，落到基層，特別是針對新情況新問題，要定期組織“回頭看”，注重查漏補缺，革故鼎新，實現(xiàn)作風制度完善的規(guī)范化、常態(tài)化。

第四，制度“擺設(shè)化”，制度執(zhí)行不嚴格。古人云：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！蔽阌怪靡?，制度的生命力在于不折不扣地執(zhí)行，不能強有力地執(zhí)行制度比沒有制度還要可怕。在實踐中，不少黨員干部仍把制度“說在嘴上、寫在紙上、貼在墻上”，“重制定、輕執(zhí)行”的思維依然存在，導致在執(zhí)行作風制度時避重就輕、趨利避害、避繁就簡，時常“打擦邊球”，這在一定程度上軟化了制度的剛性?？梢钥闯觯贫葓?zhí)行不嚴格，既有制度本身不完善、質(zhì)量不高、程序性制度偏少等原因，也有制度執(zhí)行者主觀上選擇性執(zhí)法、隨意性執(zhí)法等因素。因此，在作風制度執(zhí)行過程中，要克服搞隨意變通、“自由裁量”空間大、剛性不足、彈性過大、力度遞減等問題，不斷提高制度執(zhí)行力，防止制度成為“稻草人”，避免因防范糾正不力而引發(fā)“破窗效應”，進而提高制度的權(quán)威和效力。

三、加強黨的作風建設(shè)制度化的實施路徑

“制度不在多，而在于精，在于務實管用，突出針對性和指導性。如果空洞乏力，起不到應有的作用，再多的制度也會流于形式”[5]。因此，在全面從嚴治黨的新常態(tài)下，加強和改進黨的作風建設(shè)制度化，解決黨員干部作風方面存在的突出問題，必須發(fā)揮制度管長遠、管方向、管根本的優(yōu)勢，探索建立內(nèi)容協(xié)調(diào)、配套完備、簡單管用、易于操作的制度體系，并運用到作風建設(shè)的基礎(chǔ)、管理、監(jiān)督、評價等各個環(huán)節(jié)，不斷提高制度的集成性、針對性和執(zhí)行力。

第一，著眼服務為民，夯實基礎(chǔ)制度。黨的作風制度整體設(shè)計首先要完善基礎(chǔ)制度。一是完善理論聯(lián)系實際制度。實現(xiàn)理論學習常態(tài)化，加大調(diào)查研究力度，將調(diào)研成果作為考核領(lǐng)導班子和干部個人的重要內(nèi)容之一。二是完善密切聯(lián)系群眾制度。健全黨員干部直接聯(lián)系服務群眾和群眾利益表達機制，切實提高黨員特別是領(lǐng)導干部開展群眾工作的能力。三是完善批評與自我批評制度。建立批評與自我批評書記責任制，將批評與自我批評活動開展效果納入各級黨組織書記的年終述職考評內(nèi)容。四是完善黨政機關(guān)內(nèi)控制度。深入推進黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費，全面規(guī)范執(zhí)行標準，堅決遏制公務支出、公款消費中的違規(guī)違紀違法現(xiàn)象。

第二，著眼嚴格執(zhí)行，健全落實制度。“制度的生命力在于執(zhí)行力”[6]。要把落實制度作為一項政治責任和政治紀律，切實維護制度的權(quán)威性和嚴肅性。一是建立領(lǐng)導干部貫徹落實示范制度。各級領(lǐng)導干部特別是主要領(lǐng)導必須高度重視作風建設(shè)，帶頭遵守制度，執(zhí)行好制度，維護好制度的權(quán)威。二是建立落實獎懲制度。要把制度落實情況納入黨風廉政建設(shè)責任制、績效考核等考評中去，對執(zhí)行情況持續(xù)較好的，給予通報表揚；對長期不認真落實、屢查屢犯的，必須進行責任追究。三是建立落實公開制度。通過政務公開欄、政府網(wǎng)站、黨報黨刊等載體，加大作風落實情況的公開力度。四是建立健全談心談話全覆蓋制度。將作風內(nèi)容作為談心談話的重要內(nèi)容，對作風建設(shè)中出現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題早發(fā)現(xiàn)、早提醒、早糾正。

第三，著眼權(quán)力制約，健全監(jiān)督制度。“加強對干部的監(jiān)督，是對干部的愛護”[7]。領(lǐng)導干部作風建設(shè)出現(xiàn)問題的一個重要原因就是監(jiān)督管理不到位，需要構(gòu)建相互配套、上下聯(lián)動、便于管理、具有約束力的監(jiān)督機制。一是繼續(xù)深化黨內(nèi)監(jiān)督各項制度；重點是加強對“一把手”等關(guān)鍵重要崗位執(zhí)行“三重一大”決策以及民主集中制情況的監(jiān)督。二是建立健全社會監(jiān)督制度，充分結(jié)合廉政風險防控機制和政風行風民主評議工作，把制度落實情況向大眾媒體及時發(fā)布，廣泛持續(xù)地支持群眾監(jiān)督。三是建立基層監(jiān)督組織制度，可以探索建立社區(qū)家屬助廉協(xié)會、社區(qū)政務監(jiān)督團等基層群眾監(jiān)督團體。四是建立保護舉報對象制度，完善各種激勵和保護舉報對象相關(guān)制度，消除舉報對象的顧慮。

第四，著眼陽光透明，完善評價制度。領(lǐng)導干部是黨的作風制度的執(zhí)行者和落實者，作風制度執(zhí)行和落實的效果如何，需要完整的評價體系給予測評。一是建立巡視制度。由紀檢、組織、審計等部門組成巡視組，定期或不定期地對各地各部門黨的作風建設(shè)情況進行巡查，并作出評價。二是建立健全群眾評價領(lǐng)導干部作風制度。加大群眾參與干部評價力度，科學設(shè)置評價指標，不斷擴大群眾參與面。三是建立健全社會評議機關(guān)作風制度。動員組織各領(lǐng)域群眾代表對機關(guān)作風進行評議，并將評議結(jié)果通過報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒介向社會公布。四是建立健全第三方評價制度。促進檢查考核由接受群眾評判、上級單向考核下級向委托第三方獨立機構(gòu)調(diào)查轉(zhuǎn)變，著重采用定量分析方法，用數(shù)據(jù)和事實說話。

毛澤東同志早就指出：“我們需要建立一定的制度來保證群眾路線和集體領(lǐng)導的貫徹和實施，而避免脫離群眾的個人突出和個人英雄主義，減少我們工作中的脫離客觀情況的主觀主義和個人主義。”[8]習近平總書記也強調(diào)：“我們這么大一個政黨，靠什么來管好自己的隊伍？靠什么來戰(zhàn)勝風險挑戰(zhàn)？除了正確理論和路線方針政策外，必須靠嚴明規(guī)范和紀律?！盵9]因此，十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央擲地有聲地提出全面從嚴治黨戰(zhàn)略部署時，突出強調(diào)從嚴治黨的制度化，其重要性不言而喻。而作為黨的建設(shè)重要組成部分的作風建設(shè)，必須認真研究當前存在的突出問題，加快制定更加規(guī)范、明確、完備、有效的制度，構(gòu)建完善的作風制度體系，抓好作風建設(shè)的源頭治理，從而形成用制度管作風的良好局面。

[1]鄧小平.鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1993.

[2]習近平談從嚴治黨：打鐵還需自身硬[EB/OL].（2014-10-12）[2017-03-15].http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-10/12/c_1112789432.htm.

[3]趙勇：關(guān)于全面深化改革的學習體會[EB/OL].（2014-05-20）[2017-03-15].http：//www.chng.com.cn/n31539/n946067/n11 01132/n1101141/c1197953/content.html.

[4]習近平總書記系列重要講話讀本[M].北京：學習出版社、人民出版社，2014：157.

[5]習近平：在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上的講話[EB/OL].（2014-10-08）[2017-03-15].http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-10/08/c_1112740663_3.htm.

[6]制度的生命力在于執(zhí)行力——學習胡錦濤同志在十七屆中央紀委五次全會上重要講話之四[N].人民日報，2010-01-20.

[7]十八大以來重要文獻選編（上）[M].北京：中央文獻出版社，2014：138.

[8]中共中央文獻研究室.毛澤東文集：第七卷[M].北京：人民出版社，1999：19.

[9]習近平在參加河南省蘭考縣委常委班子專題民主生活會時的講話[EB/OL].（2014-03-18）[2017-03-15].http：//qzlx.peo ple.com.cn/n/2014/0318/c364565-24670321.html.

Construction of Party Mood from the Perspective of Comprehensive and Strict Party Administration

YANG Xueping(Party School of Panzhihua Municipality,Panzhihua 617000,Sichuan,China)

Under the new normality of strict administration of the Party,an enhanced construction of Party mood can be traced to the historical experiences,the current status and the trials from out of the Party.The indifference,frivolity,staleness,and the ornamental tendency that the public find with Party mood should be dealt with from enhancing the foundations,with emphasis laid on serious exercise for the interests of the public,restrictions of powers,and transparency.When the mechanism for implementation,supervision,assessment is established and improved,and when a holistic system for moods and disciplines is constructed,a situation in which the mechanism regulates the mood will come into being.

holistic and strict administration of the Party;Party construction;style of work

D262.6

A

1674-9170（2017）04-0026-05

2017-05-12

楊學平（1986-），男，四川攀枝花人，中共攀枝花市委黨校講師，陜西師范大學馬克思主義學院博士研究生。

責任編校 陳 瑤