中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院“地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”課題組赴西部地區(qū)調(diào)研組

謹(jǐn)防結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn) 力謀全局性發(fā)展
——西部地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)研引發(fā)的思考

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院“地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”課題組赴西部地區(qū)調(diào)研組

西部地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)研情況表明，省級(jí)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行良好，市級(jí)和縣級(jí)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體較好，但呈現(xiàn)嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性失衡。財(cái)政收入面臨稅收下滑嚴(yán)重、新興產(chǎn)業(yè)稅收貢獻(xiàn)不足、結(jié)構(gòu)性減稅加劇中小城市和縣級(jí)財(cái)政困難、現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付體系有待完善等挑戰(zhàn)，財(cái)政支出存在部分地方財(cái)政支出進(jìn)度偏慢、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目支出進(jìn)度不均衡、財(cái)政資金使用效率有待提高、地方政府償債能力弱化和“隱形債”凸顯、財(cái)政支出剛性不減等問題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)性問題突出，包括人力資源流失嚴(yán)重、省會(huì)及周邊人口集聚和產(chǎn)業(yè)發(fā)展與其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)疲弱并存、省會(huì)及周邊房地產(chǎn)升溫與市縣等區(qū)域房地產(chǎn)庫存積壓并存、國(guó)有大企業(yè)融資和中小企業(yè)融資以及政府投資和民間投資之間存在結(jié)構(gòu)性失衡等。為此，應(yīng)從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局著眼，進(jìn)一步加大結(jié)構(gòu)性改革力度，努力實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)的突破式跨越發(fā)展。一是西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策的調(diào)整優(yōu)化需要有整體戰(zhàn)略觀；二是創(chuàng)新財(cái)政投入方式，提高財(cái)政支出使用效率；三是加強(qiáng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，嚴(yán)控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加。

財(cái)政經(jīng)濟(jì) 財(cái)政收入 財(cái)政支出 地方債

為了解西部地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出問題，探尋促進(jìn)西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的政策思路，我們于近期赴四川和甘肅進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。調(diào)研結(jié)果發(fā)現(xiàn)，雖然近幾年西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)良好，增速屢屢領(lǐng)跑全國(guó)，但實(shí)際上不斷加大的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)已不容忽視，并將成為制約西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要因素，這可能也是各地普遍面臨的一個(gè)深層次問題。為此，應(yīng)從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局著眼，注重系統(tǒng)性和針對(duì)性，繼續(xù)加大結(jié)構(gòu)性改革力度，以結(jié)構(gòu)性改革治理結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，最終實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)的突破式跨越發(fā)展。

一、當(dāng)前西部地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行基本勢(shì)態(tài)

（一）省級(jí)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行

2016年前三季度，面對(duì)復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外環(huán)境，西部地區(qū)不斷深化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的認(rèn)識(shí)，大力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)穩(wěn)中有進(jìn)、進(jìn)中向好，發(fā)展的質(zhì)量和效益不斷提高。

1.宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行企穩(wěn)回升

2016年前三季度，西部各省區(qū)（市）工業(yè)生產(chǎn)企穩(wěn)回升，固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)加快，消費(fèi)市場(chǎng)回暖，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)總體較為平穩(wěn)，穩(wěn)中有升，經(jīng)濟(jì)增速回落幅度較上年同期有所收窄（見圖1）。從地區(qū)生產(chǎn)總值來看，排名前三位的依次是四川、陜西和內(nèi)蒙，分別達(dá)到23793.6億元、12880億元和12690.1億元。從增速來看，西部各省區(qū)（市）均高過全國(guó)平均線（6.7%），重慶、西藏增速均為10.7%，并列位于西部地區(qū)第一位，貴州以10.5%的增速位于西部地區(qū)第三位。與上年同期相比，全國(guó)增速下滑0.2個(gè)百分點(diǎn)，西部各省區(qū)（市）除寧夏未回落外，其他省份增速均有不同程度回落，廣西回落幅度最大，達(dá)到1.1個(gè)百分點(diǎn)，青海回落幅度最小，為0.1個(gè)百分點(diǎn)。

圖1 西部地區(qū)2016年前三季度經(jīng)濟(jì)總體情況

2.工業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中向好

2016年前三季度，西部各省區(qū)（市）工業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體平穩(wěn)，有所回暖。受煤炭?jī)r(jià)格上漲等因素影響，能源工業(yè)逐步向好，裝備制造業(yè)、計(jì)算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)勢(shì)增長(zhǎng)，有力帶動(dòng)工業(yè)企穩(wěn)回升（見圖2）。從規(guī)模以上工業(yè)增加值增速來看，西部地區(qū)除甘肅、云南、新疆外，其他省份均超過全國(guó)平均水平（6%），西藏（12%）、重慶（10.4%）、貴州（9.9%）增速分別位列西部地區(qū)前三位。與上年同期相比，全國(guó)規(guī)模以上工業(yè)增加值增速回落0.2個(gè)百分點(diǎn)，西部各省區(qū)（市）除陜西、青海、寧夏外增速均回落，回落幅度在0.1-2.7個(gè)百分點(diǎn)之間，西藏回落幅度最大，從圖2看，貴州和四川回落幅度最小。

3.固定資產(chǎn)投資增勢(shì)平穩(wěn)

2016年前三季度，西部各省區(qū)（市）第三產(chǎn)業(yè)投資增速較快且房地產(chǎn)開發(fā)投資回升，固定資產(chǎn)投資實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)較快增長(zhǎng)（見圖3）。從固定資產(chǎn)投資總量來看，四川最高，達(dá)到21404.2億元，陜西、內(nèi)蒙緊隨其后，分別達(dá)到14551.1億元和12363.6億元。從增速來看，西部地區(qū)共有11個(gè)省區(qū)（市）超過全國(guó)平均水平（8.2%），排名第一位的是貴州（21.7%），云南（19.2%）、西藏（19.2%）并列排名第二位。與上年同期相比，全國(guó)增速下滑2.1個(gè)百分點(diǎn)，西部地區(qū)除內(nèi)蒙、寧夏、青海、云南、陜西、甘肅、四川外，其余各省份增速均有不同程度回落，從圖3看，重慶和新疆回落幅度最大，達(dá)到5.1個(gè)百分點(diǎn)，貴州回落幅度最小，為0.7個(gè)百分點(diǎn)。

圖2 西部地區(qū)2016年前三季度工業(yè)經(jīng)濟(jì)情況

圖3 西部地區(qū)2016年前三季度固定資產(chǎn)投資情況

4.消費(fèi)市場(chǎng)較快增長(zhǎng)

2016年前三季度，西部各省區(qū)（市）經(jīng)濟(jì)逐漸回暖，居民收入有所增加，消費(fèi)信心有所提升，消費(fèi)市場(chǎng)增長(zhǎng)較為平穩(wěn)（見圖4）。從社會(huì)消費(fèi)品零售總額來看，排名前三位的依次是四川、重慶和陜西，分別達(dá)到11108.9億元、5274.6億元和5176.4億元。從增速來看，西部地區(qū)共有7個(gè)省區(qū)（市）超過全國(guó)平均水平（10.4%），重慶、貴州、云南和西藏增速分別位列西部地區(qū)前三位。與上年同期相比，全國(guó)增速下滑0.1個(gè)百分點(diǎn)，西部地區(qū)各省份除陜西、青海、四川、西藏外，增速均有不同程度上升，上升幅度在0.2-2.8個(gè)百分點(diǎn)之間，云南上升幅度最大，甘肅上升幅度最小。

5.進(jìn)出口貿(mào)易較為低迷

2016年前三季度，在國(guó)際市場(chǎng)需求低迷、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)較為復(fù)雜的情況下作為外貿(mào)主力的加工貿(mào)易增速放緩，西部各省區(qū)（市）外貿(mào)進(jìn)出口增速均為負(fù)值，形勢(shì)較為嚴(yán)峻（見圖5）。從進(jìn)出口總額來看，重慶、四川和廣西位列西部地區(qū)前三位，分別達(dá)到482.4億美元、344.9億美元和330.4億美元。從增速來看，西部地區(qū)除甘肅、陜西高于全國(guó)平均水平（-7.8%）外，其余均低于全國(guó)平均線，甘肅、陜西、廣西的增速分別為-3.2%、-3.6%、-8.9%，位列西部地區(qū)前三位。與上年同期相比，全國(guó)增速上升0.3個(gè)百分點(diǎn)，西部地區(qū)除西藏、甘肅、四川、新疆、寧夏、重慶外，增速均回落，回落幅度在3.6-61.7個(gè)百分點(diǎn)之間，青?；芈浞茸畲?，云南回落幅度最小。

圖4 西部地區(qū)2016年前三季度消費(fèi)情況

圖5 西部地區(qū)2016年前三季度外貿(mào)情況

6.地方財(cái)政收入總體平穩(wěn)

2016年前三季度，西部各省區(qū)（市）經(jīng)濟(jì)逐漸回暖，企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況有所改善，稅源較為穩(wěn)固，但部分行業(yè)利潤(rùn)下降幅度較大，進(jìn)而傳導(dǎo)至財(cái)政收入層面，地方財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)了較為平穩(wěn)的增長(zhǎng)（見圖6）。全國(guó)一般公共預(yù)算收入增長(zhǎng)5.9%，西藏、甘肅、寧夏、四川、青海、貴州、重慶等7個(gè)省區(qū)均高于全國(guó)水平。從地方財(cái)政收入總量來看，排名前三位的依次是四川、重慶和內(nèi)蒙，分別達(dá)到2514.5億元、1674.1億元和1512.3億元。從增速來看，西藏（19.8%）、重慶（10.6%）、貴州（10.4%）位列西部地區(qū)前三位。與上年同期相比，西部地區(qū)除廣西、內(nèi)蒙、陜西、甘肅、重慶增速回落外，其他省份均有所加快。陜西回落幅度最大，為5.9個(gè)百分點(diǎn)；青海加快幅度最大，達(dá)到6.5個(gè)百分點(diǎn)。

圖6 西部地區(qū)2016年前三季度財(cái)政收入情況

7.地方財(cái)政支出剛性增長(zhǎng)

2016年前三季度，西部各省區(qū)（市）穩(wěn)增長(zhǎng)、保民生力度不斷加強(qiáng)，地方財(cái)政支出剛性上升，增速較快（見圖7）。從地方財(cái)政支出總量來看，排名前三位的依次是四川、云南和內(nèi)蒙，分別達(dá)到5789.6億元、3788.1億元和3356.7億元。從增速來看，西藏（32.8%）、新疆（16.6%）、貴州（15.6%）位列西部地區(qū)前三位。與上年同期相比，西部地區(qū)除西藏、新疆、貴州增速加快外，其他省份均有不同程度回落，內(nèi)蒙回落幅度最大，達(dá)到7.3個(gè)百分點(diǎn)，重慶回落幅度最小，為0.2個(gè)百分點(diǎn)。

圖7 西部地區(qū)2016年前三季度財(cái)政支出情況

（二）市級(jí)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行

1.市級(jí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體較好

從甘肅和四川的情況來看，市級(jí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行表現(xiàn)較好。2016年前三季度，甘肅全省GDP增速為7.5%，高于全國(guó)水平6.7%。超過和不及全省增速的市均為7個(gè)，增速最高的慶陽高于全省增速1.3個(gè)百分點(diǎn)，增速最低的甘南低于全省增速2個(gè)百分點(diǎn)（見圖8）。四川全省GDP增速為7.5%，同樣高于全國(guó)水平6.7%。超過全省增速的市達(dá)到了16個(gè)，不及全省增速的市僅為5個(gè)，增速最高的瀘州高于全省增速1.6個(gè)百分點(diǎn)，增速最低的阿壩低于全省增速2.1個(gè)百分點(diǎn)（見圖9）。所有市經(jīng)濟(jì)均保持正增長(zhǎng)，且各市增速和全省增速相差較小。

圖8 甘肅省2016年前三季度市級(jí)經(jīng)濟(jì)總體情況

圖9 四川省2016年前三季度市級(jí)經(jīng)濟(jì)總體情況

然而，不同市的經(jīng)濟(jì)體量相差極為懸殊，對(duì)于甘肅來說，蘭州GDP最大，甘南最小，蘭州GDP約是甘南的18倍；對(duì)于四川來說，成都GDP最大，甘孜最小，成都GDP約是甘孜的59倍。同時(shí)，蘭州和成都都是省會(huì)城市，這也說明省會(huì)城市在市級(jí)經(jīng)濟(jì)中舉足輕重，對(duì)全省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了決定性作用。但從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上看，這樣分布高度不均的情況并不合理，一旦省會(huì)城市遇到問題，將直接拖累全省經(jīng)濟(jì)；且受邊際遞減效應(yīng)決定，發(fā)展較快的個(gè)體邊際增速將會(huì)趨緩，若個(gè)體發(fā)展差距較大，就難以實(shí)現(xiàn)整體的可持續(xù)快速發(fā)展。

2.財(cái)政收支出現(xiàn)嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性分化

圖10表明，無論是一般公共預(yù)算收入的絕對(duì)額，還是其增速，各市之間都表現(xiàn)出極度的不平衡。

首先，一般公共預(yù)算收入規(guī)模不平衡。從四川的情況來看，成都一般公共預(yù)算收入最高，甘孜最低，成都一般公共預(yù)算收入約是甘孜的43倍。

其次，一般公共預(yù)算收入增速不平衡。巴中一般公共預(yù)算收入增速最高，高達(dá)24%，而攀枝花甚至出現(xiàn)了3.4%的負(fù)增長(zhǎng)。

圖10 四川省2016年前三季度市級(jí)財(cái)政收入情況

一般公共預(yù)算支出也是如此。成都一般公共預(yù)算支出最高，攀枝花最低，成都一般公共預(yù)算支出約是攀枝花的13倍。甘孜一般公共預(yù)算支出增速最高，高達(dá)28.7%，而雅安甚至出現(xiàn)了31%的負(fù)增長(zhǎng)（圖11）。

（三）縣級(jí)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行

圖12、圖13表明：從縣級(jí)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行來看，各縣差距同樣十分明顯。蘭州市所轄區(qū)縣中，城關(guān)GDP最大，皋蘭最小，城關(guān)GDP約為皋蘭的18.4倍；蘭州新區(qū)GDP增長(zhǎng)最快，西固最慢，蘭州新區(qū)GDP增速超過西固高達(dá)16.3個(gè)百分點(diǎn)。成都各個(gè)區(qū)縣的情況也十分相似。高新區(qū)GDP最大，蒲江縣GDP最小，高新區(qū)GDP約為蒲江的11倍；天府區(qū)GDP增長(zhǎng)最快，經(jīng)開區(qū)最慢，天府區(qū)GDP增速比經(jīng)開區(qū)高12.8個(gè)百分點(diǎn)?？h級(jí)財(cái)政收支同樣高度不均衡，部分困難區(qū)縣收支矛盾尤為突出。從蘭州市各區(qū)縣一般公共預(yù)算收入情況來看，雖然總體保持穩(wěn)定增長(zhǎng)，但縣區(qū)間增幅差異較大，收入呈梯次格局較為明顯。

圖11 四川省2016年前三季度市級(jí)財(cái)政支出情況

圖12 蘭州市2016年上半年縣級(jí)經(jīng)濟(jì)總體情況

2016年1-4月，蘭州市縣區(qū)一般公共預(yù)算收入累計(jì)完成30.5億元，比上年同期增長(zhǎng)31.65%，增收7.33億元。八個(gè)縣區(qū)中，七里河區(qū)完成5.23億元，增幅達(dá)到76.32%，在縣區(qū)中收入增幅最高；西固區(qū)增幅為59.1%，居全市第二；城關(guān)區(qū)、永登縣和榆中縣3個(gè)縣區(qū)增幅在20%以上；皋蘭縣增幅在10%以下；而安寧區(qū)和紅古區(qū)收入為負(fù)增長(zhǎng)，增幅分別為-3.38%和-0.98%。一般公共預(yù)算收入增速最快的七里河區(qū)要比增速最慢的安寧區(qū)高出79.7個(gè)百分點(diǎn)，明顯表現(xiàn)出發(fā)展的結(jié)構(gòu)性失衡。

圖13 成都市2016年前三季度縣級(jí)經(jīng)濟(jì)總體情況

二、財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的突出問題

對(duì)西部地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行基本勢(shì)態(tài)的分析表明，雖然從總體上看，西部地區(qū)表現(xiàn)較好，各省區(qū)普遍高于全國(guó)平均水平，但宏觀層面已經(jīng)開始出現(xiàn)了較大的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，集中體現(xiàn)在地區(qū)之間財(cái)政經(jīng)濟(jì)體量差距懸殊、部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速明顯下滑、地區(qū)間財(cái)政收支狀況嚴(yán)重分化等方面。

（一）財(cái)政收入面臨的挑戰(zhàn)

1.稅收嚴(yán)重下滑

兩省如煤炭、電力、有色金屬、石油化工、煙草、計(jì)算機(jī)整機(jī)制造等傳統(tǒng)行業(yè)占兩省財(cái)政收入比重高達(dá)70%以上，特別是甘肅，占比近90%。但目前這些行業(yè)量?jī)r(jià)齊跌，利潤(rùn)相應(yīng)大幅下滑，導(dǎo)致稅收下滑嚴(yán)重。同時(shí)工業(yè)企業(yè)負(fù)債率上升，銀行金融風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)擴(kuò)大。比如：四川省截至8月末工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率為59.5%，高出全國(guó)平均3.1個(gè)百分點(diǎn)，在接受監(jiān)測(cè)的300余戶企業(yè)中，鋼鐵、煤炭、機(jī)械制造等傳統(tǒng)行業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)到75%以上。全省工業(yè)企業(yè)不良貸款率2.41%，高于全國(guó)平均水平。金融機(jī)構(gòu)不良貸款率達(dá)到9.7%，同時(shí)企業(yè)聯(lián)保，擔(dān)保代償延期現(xiàn)象依然存在。

2.新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度較快，但稅收貢獻(xiàn)不足

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，新動(dòng)能和高技能產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)能增加值的增長(zhǎng)速度比整體工業(yè)增加值要快。伴隨著結(jié)構(gòu)性調(diào)整步伐的加快，新興產(chǎn)業(yè)無論是發(fā)展速度還是規(guī)模增長(zhǎng)都十分顯著，但在整體經(jīng)濟(jì)總量中的占比依然較低。甘肅省經(jīng)濟(jì)總量的80%以上都與能源原材料有關(guān)，煤炭、有色金屬、石油化工、煙草等傳統(tǒng)行業(yè)依然是經(jīng)濟(jì)主體。近年來甘肅先后通過投建蘭州新區(qū)，采取多種優(yōu)惠政策發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)已經(jīng)取得了一定成效，但新區(qū)建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)對(duì)稅收的貢獻(xiàn)仍占稅收總量73%，稅源聚集度高，投資拉動(dòng)性特征突出?？傮w來看，新興產(chǎn)業(yè)稅收貢獻(xiàn)依然難以彌補(bǔ)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)稅收快速下滑所帶來的稅收損失。

3.結(jié)構(gòu)性減稅加劇中小城市和縣級(jí)財(cái)政困難

全面推行“營(yíng)改增”后有效解決了對(duì)同一企業(yè)、同一征稅對(duì)象交叉征稅和重復(fù)征稅問題，為企業(yè)發(fā)展減負(fù)松綁，釋放了小微企業(yè)的發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展動(dòng)能，提升了大中型企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)化分工，推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)融合。但是，從當(dāng)前地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，一方面，營(yíng)改增試點(diǎn)過程受多項(xiàng)過渡性政策調(diào)控的影響，納稅人總體稅負(fù)的下降致使稅收總量相對(duì)有所減少。另一方面，營(yíng)改增還帶動(dòng)兩項(xiàng)附加稅下滑。受各行業(yè)改征增值稅較上年同期營(yíng)業(yè)稅下降的影響，甘肅省城市建設(shè)稅和教育費(fèi)附加6-9月下降11.1%，減收2.56億元。伴隨著“營(yíng)改增”對(duì)地方稅收的影響逐漸加深，地方稅收缺少主體稅源支撐，增長(zhǎng)后勁不足的困難已經(jīng)充分暴露。同時(shí)，稅收優(yōu)惠政策減稅規(guī)模也在逐步擴(kuò)大。為嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策，著力推進(jìn)小微企業(yè)發(fā)展、努力改善民生、促進(jìn)區(qū)域發(fā)展、支持各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，甘肅省2016年前9個(gè)月，共減免地方稅收58.38億元，其中，企業(yè)所得稅減免19.95億元，民生項(xiàng)目減免稅22.64億元。但另一方面民生支出標(biāo)準(zhǔn)上移、結(jié)構(gòu)調(diào)整支出需求劇增、財(cái)政供養(yǎng)人員支出水平上調(diào)。這種減稅增支格局使中小城市和縣級(jí)財(cái)政困難程度更為加深，增收難度不斷加大。

4.現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付體系問題待解，難以滿足地方發(fā)展需求

中央轉(zhuǎn)移支付是兩省主要收入來源，占到兩省財(cái)政收入總額的80%左右。受政府間支出責(zé)任劃分不夠明確等因素影響，轉(zhuǎn)移支付體系也存在一些問題亟待完善，主要表現(xiàn)在：一是實(shí)際構(gòu)成地方財(cái)力的一般性轉(zhuǎn)移支付占比較小，下達(dá)較晚。一般性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的比例雖然已超過50%，但明確了用途的帶有專項(xiàng)性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付占比較大，影響資金使用效率。同時(shí)一般性轉(zhuǎn)移支付在預(yù)算執(zhí)行年度下達(dá)，也造成市、縣的部門預(yù)算編制不完整。二是在財(cái)力向中央集中的過程中，中央的一般性轉(zhuǎn)移支付沒有作相應(yīng)調(diào)整，而是通過增加專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式來平衡地區(qū)間財(cái)力差異。但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付小、散、多，且與地方公共服務(wù)需求量點(diǎn)對(duì)應(yīng)性差，這使中央轉(zhuǎn)移支付資金預(yù)期使用目標(biāo)大打折扣。同時(shí)，近年來，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在年底集中下達(dá)，造成年終專項(xiàng)資金結(jié)轉(zhuǎn)過大。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要求地方配套又加重了地方財(cái)政困難。

（二）財(cái)政支出存在的問題

1.地方財(cái)政支出進(jìn)度偏慢

近年來，隨著國(guó)務(wù)院督查工作的開展和國(guó)家審計(jì)署審計(jì)工作力度的加大，各級(jí)政府和財(cái)政部門對(duì)預(yù)算執(zhí)行工作高度重視，各地區(qū)財(cái)政支出進(jìn)度均有所加快，有的地區(qū)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況較好。截至9月底，蘭州市財(cái)政支出進(jìn)度超過了75%。但各地區(qū)財(cái)政支出進(jìn)度并不均衡，部分地區(qū)財(cái)政支出進(jìn)度依然偏慢。截止到9月底，成都市本級(jí)一般公共預(yù)算支出進(jìn)度僅為59.8%，支出進(jìn)度明顯低于時(shí)間進(jìn)度。

部分地區(qū)財(cái)政支出進(jìn)度偏慢，究其原因主要在于：一是預(yù)算管理模式轉(zhuǎn)變滯后，習(xí)慣預(yù)留資金。地方財(cái)政部門按照“集中財(cái)力辦大事”的理財(cái)思路，經(jīng)常在年初預(yù)留部分資金，待黨委政府明確支持方向后再集中撥付，有時(shí)會(huì)拖到年底，撥付前反映為結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，這自然影響了支出進(jìn)度。二是預(yù)算編制不科學(xué)，部門專項(xiàng)資金預(yù)算或項(xiàng)目支出預(yù)算編報(bào)存在隨意性，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，口徑不一致性，對(duì)申請(qǐng)的專項(xiàng)資金缺乏細(xì)致周密、科學(xué)的論證。一些預(yù)算安排的項(xiàng)目獲得財(cái)政撥款后，不能及時(shí)安排使用或者項(xiàng)目沒有開工，降低了實(shí)際開支而增加了資金結(jié)余，影響了支出進(jìn)度。由于上述原因，成都市本級(jí)和雙流區(qū)每年都要集中進(jìn)行1—2次預(yù)算調(diào)整，之后財(cái)政支出進(jìn)度才能逐步趕上來。三是項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分，申報(bào)專項(xiàng)資金的項(xiàng)目，申報(bào)內(nèi)容簡(jiǎn)單，沒有詳細(xì)的科研、規(guī)劃和論證，也沒有初步設(shè)計(jì)、詳盡的概算和內(nèi)容批復(fù)，有的只是粗略估計(jì)或估算，造成預(yù)算執(zhí)行中“資金等項(xiàng)目”問題比較突出，部分項(xiàng)目遲遲不能啟動(dòng)，從而影響了支出進(jìn)度。四是隨著經(jīng)濟(jì)下行，財(cái)政收入增幅迅速回落，部分地區(qū)甚至存在完不成收入預(yù)算的可能。這些地區(qū)隨著收入放緩，收入進(jìn)度低于時(shí)間進(jìn)度，從而導(dǎo)致庫款減少，財(cái)政往來調(diào)度資金不足，進(jìn)而影響了支出進(jìn)度。

2.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目支出進(jìn)度不均衡

從甘肅省來看，2016年截至8月底，全省共收到中央專項(xiàng)資金1034.49億元，已分配984.02億元，未分配50.47億元，進(jìn)度為95%；省級(jí)預(yù)算專項(xiàng)安排552億元，已分配387.24億元，未分配164.76億元，進(jìn)度為70%。省財(cái)政分配下達(dá)進(jìn)度86.4%，高于序時(shí)進(jìn)度20個(gè)百分點(diǎn)；省級(jí)部門（單位）實(shí)際支出255.79億元，進(jìn)度63.1%；市縣實(shí)際支出535.8億元，進(jìn)度56.6%。

從成都市來看，2016年截至9月底，成都市收到上級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付合計(jì)104.1億元，已下達(dá)86.3億元，尚有17.8億元未下達(dá)。其中收到超過30日仍未分解下達(dá)的9.1億元，主要是省對(duì)資金使用有專門規(guī)定的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金以及據(jù)實(shí)分配的資金。

從蘭州新區(qū)來看，2016年截至9月底，蘭州新區(qū)共收到農(nóng)村危房改造、保障性住房建設(shè)、棚戶區(qū)改造、幼兒園建設(shè)、科技文化、農(nóng)村公路等建設(shè)類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付64項(xiàng)，涉及資金約4.1億元，目前已開工48項(xiàng)，開工率為75%。

從成都市雙流區(qū)來看，截止到2016年10月26日，成都市財(cái)政局共下達(dá)該區(qū)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金111.1億元，其中涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目共161個(gè)，已開工145個(gè)，項(xiàng)目開工率為90%。

總體來看，各地區(qū)各部門對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付支出十分重視，通過規(guī)范管理、提前預(yù)撥、限時(shí)辦結(jié)等方式，提高了資金支付時(shí)效。當(dāng)前比較突出的問題是中央和省級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金部門間、市縣間支出進(jìn)度不平衡，究其原因主要在于：

一是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)晚，大多集中在下半年，從而影響了項(xiàng)目的開工和支出進(jìn)度。

二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用限制較多，影響了項(xiàng)目的執(zhí)行。在專項(xiàng)資金規(guī)模較大的情況下，有關(guān)部門為了體現(xiàn)其重點(diǎn)支持方向，給其中大部分資金的使用明確了用途，許多落實(shí)到具體項(xiàng)目，并要求地方配套資金，從而影響了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付支出的進(jìn)度和項(xiàng)目開工率。

三是項(xiàng)目預(yù)算不規(guī)范，影響項(xiàng)目執(zhí)行。例如，保障性安居工程建設(shè)項(xiàng)目，脫離需求、虛報(bào)計(jì)劃的項(xiàng)目比較普遍，導(dǎo)致資金下達(dá)后或沒有對(duì)應(yīng)項(xiàng)目、或因征地拆遷等原因項(xiàng)目不能實(shí)施。部分地區(qū)的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，由于前期工作不細(xì)，按平房改造申報(bào)了項(xiàng)目，資金下達(dá)后發(fā)現(xiàn)無改造價(jià)值，又變更為新建，可研、環(huán)評(píng)等重新編制，資金至今未形成支出。

四是項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分，存在“錢等項(xiàng)目”的情況。大量財(cái)政專項(xiàng)資金已分配下達(dá)到市縣和部門，但項(xiàng)目執(zhí)行情況并不理想，一個(gè)重要的原因就是項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不足，許多項(xiàng)目都是等資金下達(dá)后才開始進(jìn)行征地、方案設(shè)計(jì)、簽訂拆遷安置協(xié)議等工作，影響了項(xiàng)目進(jìn)展。

五是項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)多、流程長(zhǎng)，影響項(xiàng)目進(jìn)度。在調(diào)研中，各地普遍反映，目前各類建設(shè)項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)多、流程長(zhǎng)，各項(xiàng)手續(xù)環(huán)環(huán)相扣、無法平行辦理，加之項(xiàng)目變更、竣工驗(yàn)收不及時(shí)等因素，嚴(yán)重影響項(xiàng)目資金支出進(jìn)度。

六是因政策、規(guī)劃調(diào)整，導(dǎo)致資金滯留。例如，2016年中央調(diào)整草原生態(tài)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助政策，按照國(guó)家要求，甘肅省需要重新采集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，核定草原面積，修訂獎(jiǎng)補(bǔ)政策，資金雖已下達(dá)縣區(qū)，但尚未形成實(shí)際支出。

3.財(cái)政資金使用效率有待提高

近年來，各地財(cái)政部門在減收增支、收支矛盾日益加劇的背景下，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，通過加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理、清理存量資金等途徑，努力提高財(cái)政資金使用效率。

四川省各級(jí)財(cái)政部門將開展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)作為預(yù)算績(jī)效管理體系建設(shè)的重要抓手，系統(tǒng)謀劃，協(xié)調(diào)推進(jìn)，評(píng)價(jià)資金和范圍逐步擴(kuò)面增量，指標(biāo)體系不斷優(yōu)化完善，評(píng)價(jià)結(jié)果得到有效應(yīng)用，評(píng)價(jià)工作趨于系統(tǒng)化、規(guī)范化和常態(tài)化。2010—2016年，該省共評(píng)價(jià)重點(diǎn)項(xiàng)目456個(gè)，涉及財(cái)政資金2700億元。省級(jí)一級(jí)預(yù)算單位全部開展績(jī)效自評(píng)，財(cái)政部門“十三五”期間將分年度實(shí)現(xiàn)部門整體支出重點(diǎn)評(píng)價(jià)全覆蓋。

成都市以財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)為突破口，以績(jī)效目標(biāo)管理為核心，以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，以結(jié)果應(yīng)用為目的，逐步建立了“講績(jī)效、重績(jī)效、用績(jī)效”的全過程預(yù)算績(jī)效管理工作機(jī)制，取得了顯著成效。2012—2016年，市級(jí)共評(píng)價(jià)項(xiàng)目285個(gè)（其中：2016年86.3億元），發(fā)現(xiàn)問題707個(gè)，提出建議565條，在優(yōu)化財(cái)政資金配置、提高資金使用績(jī)效方面發(fā)揮了積極作用。在此基礎(chǔ)上，探索開展部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作，對(duì)22個(gè)市級(jí)部門開展了整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為專項(xiàng)資金設(shè)立、退出，績(jī)效約談，通報(bào)批評(píng)制度建立的重要依據(jù)。

2016年，成都市雙流區(qū)從區(qū)級(jí)財(cái)政2015年預(yù)算安排的項(xiàng)目中選擇了21個(gè)項(xiàng)目開展了項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作，涉及資金17658.72萬元。

2015年，甘肅省將省級(jí)22個(gè)部門管理的投向類同、目標(biāo)接近的440億元涉農(nóng)資金進(jìn)行整合，絕大部分一次性切塊下達(dá)到縣，由縣級(jí)政府統(tǒng)籌安排。2016年，進(jìn)一步加大整合力度，規(guī)模達(dá)到568億元。通過整合，有效改變了財(cái)政資金多頭管理、分散使用、撒胡椒面、下毛毛雨等現(xiàn)象，初步形成了“多個(gè)渠道引水，一個(gè)龍頭放水”的投入使用機(jī)制。

蘭州市堅(jiān)持清理財(cái)政存量資金工作常態(tài)化，持續(xù)加大清理力度，對(duì)結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金逐項(xiàng)逐筆填報(bào)，逐項(xiàng)甄別，分類梳理、反復(fù)核查，并提高財(cái)政存量資金的清理頻率，從一年一清理改為一月一清理，將清理存量資金“年對(duì)年”兩年以上進(jìn)一步延伸為“月對(duì)月”兩年以上，并將收回的存量資金及時(shí)盤活，統(tǒng)籌使用到急需項(xiàng)目上。截止到8月底，已將本年收回的1.22億元存量資金全部統(tǒng)籌用于市重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。并在此基礎(chǔ)上，根據(jù)市委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議精神，撤銷了行政事業(yè)單位基本戶，只保留單位零余額賬戶，基本戶的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金全部歸集到財(cái)政，不僅做到了財(cái)政存量資金的清理，還將單位存量資金收回財(cái)政統(tǒng)籌使用，僅此一項(xiàng)，市級(jí)財(cái)政盤活基本戶資金10億多元，占市級(jí)總財(cái)力的8%。

2012年以來，甘肅財(cái)政先后出資設(shè)立基金15支，其中創(chuàng)投類8支，基礎(chǔ)建設(shè)類5支，擔(dān)保增信類2支，分別由發(fā)改、工信、財(cái)政、交通、科技、文化、旅游、商務(wù)、工商等部門主管。創(chuàng)投類、基礎(chǔ)建設(shè)類13支基金總規(guī)模1894億元（其中絲路基金1000億元、交通基金400億元、公路基金200億元、鐵路基金125億元、蘭白基金67億元），財(cái)政擬出資200億元，計(jì)劃募集社會(huì)資本1694億元，目前財(cái)政已注資78億元，募集社會(huì)資本26億元。

特別是在助推產(chǎn)業(yè)扶貧方面，甘肅財(cái)政以貼息、擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、設(shè)立各類基金為支點(diǎn)，撬動(dòng)金融和社會(huì)資本，倍數(shù)放大財(cái)政扶貧資金，加大對(duì)精準(zhǔn)扶貧及精準(zhǔn)脫貧的投入力度。累計(jì)發(fā)放貸款850多億元，惠及190萬貧困人口、4800多家草食畜牧和設(shè)施蔬菜產(chǎn)業(yè)農(nóng)民專業(yè)合作社。特別是在2015年，為全省100萬戶、400萬建檔立卡貧困人口實(shí)施精準(zhǔn)扶貧專項(xiàng)貸款工程，給予每戶1萬-5萬元、期限1-3年的產(chǎn)業(yè)發(fā)展小額貸款。銀行執(zhí)行同期基準(zhǔn)利率，省級(jí)財(cái)政全額貼息，縣級(jí)政府作為實(shí)施主體，負(fù)責(zé)貸款的發(fā)放、管理、回收，通過發(fā)揮各級(jí)政府的組織優(yōu)勢(shì)，有效管控金融風(fēng)險(xiǎn)。截至目前，累計(jì)發(fā)放貸款426億元。

蘭州新區(qū)為使財(cái)政資金發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，在不斷強(qiáng)化預(yù)算管理的同時(shí)，結(jié)合政府采購(gòu)（包括贖買公共服務(wù)）改革，通過設(shè)立政府引導(dǎo)基金、建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金及PPP模式等措施進(jìn)一步整合財(cái)政資源，創(chuàng)新財(cái)政資金投入方式，運(yùn)用財(cái)政政策杠桿積極引導(dǎo)和調(diào)動(dòng)市場(chǎng)力量、民間資本參與新區(qū)建設(shè)，進(jìn)一步提升政府資金的乘數(shù)效應(yīng)和綜合效益。

從近年開展績(jī)效評(píng)價(jià)的總體結(jié)果看，地方財(cái)政資金安排基本符合國(guó)家政策規(guī)定，實(shí)施過程管理規(guī)范有序，項(xiàng)目?jī)?nèi)容完成較好，取得了預(yù)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。當(dāng)然，部分項(xiàng)目實(shí)施效果欠佳，主要表現(xiàn)為項(xiàng)目計(jì)劃目標(biāo)任務(wù)未能完成、或目標(biāo)任務(wù)雖然完成但實(shí)際效益欠佳。究其原因，主要是由于項(xiàng)目在決策、資金分配、執(zhí)行管理等過程中存在諸多問題所致。

第一，一些項(xiàng)目在決策管理方面存在突出問題。首先，部分項(xiàng)目中長(zhǎng)期規(guī)劃缺失，項(xiàng)目整體布局不夠明確，導(dǎo)致項(xiàng)目年度間銜接不夠緊密，區(qū)域間布局不盡合理。其次，部分項(xiàng)目管理辦法缺失，資金申報(bào)、審核和撥付程序不規(guī)范，支持條件設(shè)定不合理，項(xiàng)目資金分配和管理無章可循。另外，部分項(xiàng)目執(zhí)行的規(guī)劃和制度等存在明顯缺陷，或未隨外部形勢(shì)和實(shí)際情況的變化而適時(shí)修訂，已不符合項(xiàng)目實(shí)施要求。頂層設(shè)計(jì)的不合理導(dǎo)致項(xiàng)目決策偏離項(xiàng)目原定目標(biāo)，資金使用效益也就無從談起。

第二，一些項(xiàng)目資金分配缺乏合理的因素選擇，未根據(jù)項(xiàng)目特征制定有針對(duì)性的分配辦法，缺乏資金安排的規(guī)?？刂?，存在隨意分配資金、分散使用資金等現(xiàn)象，導(dǎo)致項(xiàng)目支持重點(diǎn)不突出、區(qū)域間資金結(jié)余與短缺并存等嚴(yán)重影響項(xiàng)目實(shí)施效益的問題。

第三，部分項(xiàng)目在資金分配過程中偏離原定政策目標(biāo)，導(dǎo)致資金使用范圍與其他項(xiàng)目交叉重疊，項(xiàng)目效益難以保證。如側(cè)重于支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)軟件和平臺(tái)建設(shè)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金，其支持范圍擴(kuò)大到園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)內(nèi)容與側(cè)重于支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金完全相同，偏離了“園區(qū)軟件服務(wù)建設(shè)”的政策目標(biāo)。

第四，一些項(xiàng)目在項(xiàng)目申報(bào)、資金到位、資金管理、組織實(shí)施等環(huán)節(jié)不同程度存在執(zhí)行不力、管理不到位的問題。一是在項(xiàng)目申報(bào)環(huán)節(jié)，部分項(xiàng)目審核把關(guān)不嚴(yán)，將不符合補(bǔ)助條件的對(duì)象納入補(bǔ)助范圍，致使財(cái)政資金流失，甚至出現(xiàn)虛編列項(xiàng)套取財(cái)政資金的現(xiàn)象。二是在資金到位環(huán)節(jié)，部分實(shí)施單位或企業(yè)在財(cái)政資金到位后，沒有按計(jì)劃將投資執(zhí)行到位，影響項(xiàng)目實(shí)施效果。三是在資金管理環(huán)節(jié)，部分項(xiàng)目財(cái)務(wù)制度不健全，支付依據(jù)、會(huì)計(jì)核算、賬務(wù)管理等不同程度地存在不規(guī)范、不完整的問題，容易導(dǎo)致財(cái)政資金損失浪費(fèi)。四是在組織實(shí)施環(huán)節(jié)，一些項(xiàng)目在招投標(biāo)、政府采購(gòu)、項(xiàng)目監(jiān)理等方面執(zhí)行不力，在極易成為腐敗溫床的同時(shí)，資金使用效益也無法得到有效保障。

4.地方政府償債能力弱化，“隱形債”等問題凸顯

在區(qū)縣政府財(cái)政收入整體減少的背景下，四川和甘肅省局部地區(qū)償債能力有所弱化，四川、甘肅雖然不是我國(guó)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)最嚴(yán)重的地區(qū)，但個(gè)別地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)率較高。隨著項(xiàng)目投資建設(shè)的加快，違法違規(guī)融資擔(dān)保問題時(shí)有發(fā)生，調(diào)研地區(qū)財(cái)政部門指出，多數(shù)地方政府融資平臺(tái)依然存在且債務(wù)規(guī)模龐大，同時(shí)一些政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目（PPP），并沒有嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政部相關(guān)法規(guī)，存在不規(guī)范現(xiàn)象，這就導(dǎo)致在基建投資中形成了大量的“隱形債”。

5.財(cái)政支出剛性不減，民生領(lǐng)域面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)一步顯現(xiàn)

財(cái)政收入的下降，還伴隨著民生領(lǐng)域的財(cái)政剛性支出不減反增。四川省全省民生支出前三季度達(dá)到3844.3億元，占一般公共預(yù)算比重65%，在教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育、城鄉(xiāng)社區(qū)、交通運(yùn)輸?shù)戎攸c(diǎn)支出科目資金分配使用進(jìn)一步加快。成都市社保就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房支出分別增長(zhǎng)15.7%、23.5%、56.9%。尤其在教育和養(yǎng)老領(lǐng)域，伴隨著青壯年勞動(dòng)力的流出，留守老人和兒童問題日益凸顯。隨著人口老齡化程度的加深也增加了對(duì)醫(yī)療、養(yǎng)老和社保等社會(huì)公共服務(wù)的需求，但現(xiàn)有的資源難以滿足，地方政府財(cái)政支出壓力加大。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)性問題

1.人力資源流失對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來挑戰(zhàn)

從全國(guó)范圍看，人口從經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)是導(dǎo)致區(qū)域間人口結(jié)構(gòu)失衡的重要原因。西部省份整體人口呈現(xiàn)凈流出和負(fù)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。大量人口流入到東部地區(qū)，而且流出的人口絕大多數(shù)是青壯年勞動(dòng)力和高學(xué)歷人才，這無疑給西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了人才危機(jī)，提高了人才引進(jìn)成本。雖然西部也有一些知名大學(xué)，但2015年畢業(yè)生繼續(xù)留下來服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的只占到學(xué)生總?cè)藬?shù)的51%。同時(shí)兩省在教育資源配置上，都有不同程度的專業(yè)重復(fù)設(shè)置情況，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與教育資源配置不匹配的問題，進(jìn)一步加劇了人力資源供需矛盾。

2.省會(huì)及周邊人口集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)疲弱并存

一是伴隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程，省內(nèi)人口多數(shù)向省會(huì)及周邊區(qū)域聚集，中小城市人口往往向市區(qū)集聚，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村空心化、小城鎮(zhèn)分化萎縮等問題。西部地區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，中小城市潛力難以發(fā)揮，小城鎮(zhèn)集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力也有限。

二是省內(nèi)不同區(qū)域分化明顯。省會(huì)及周邊城市，特別是開發(fā)區(qū)和新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度明顯快于省內(nèi)其他區(qū)域。四川省2016年前三季度，兩個(gè)市GDP增速低于全省水平、5個(gè)市州公共預(yù)算收入增速低于全省平均水平、9個(gè)市全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增速和兩個(gè)市工業(yè)增加值增速顯著低于全省平均水平，產(chǎn)業(yè)不景氣、發(fā)展停滯在縣域范圍內(nèi)更為突出。

3.省會(huì)及周邊房地產(chǎn)升溫與市縣等區(qū)域房地產(chǎn)庫存積壓并存

當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)分化加劇，省內(nèi)各城市分化明顯。呈現(xiàn)出省會(huì)城市及其周邊區(qū)域房地產(chǎn)熱，三四線城市特別是縣城去庫存壓力依然較大。除了部分商業(yè)住房外，商業(yè)樓盤去庫存形勢(shì)呈現(xiàn)更加嚴(yán)峻的區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)。以四川省為例，全省商業(yè)庫存消化周期在5年左右，庫存總量已經(jīng)超過住房，主要是商業(yè)營(yíng)業(yè)用房，寫字樓、商業(yè)綜合體等庫存量大，部分城市車位也出現(xiàn)了階段性過剩，商業(yè)去庫存面臨的形勢(shì)更為嚴(yán)峻。

4.中小企業(yè)融資成本偏高貸款困難，民間投資增速緩慢

國(guó)有大企業(yè)融資和中小企業(yè)融資、政府投資和民間投資之間也存在結(jié)構(gòu)性失衡。工業(yè)企業(yè)貸款余額連續(xù)下降，四大國(guó)有商業(yè)銀行向工業(yè)企業(yè)投放的流動(dòng)資金下降明顯，連續(xù)數(shù)月呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。四川省企業(yè)融資貴問題仍未從根本上緩解，中小型企業(yè)貸款綜合成本普遍在10%以上。同時(shí)民間投資目前增速雖有所回升，但仍低于全省投資增速6.9個(gè)百分點(diǎn)。

三、推進(jìn)西部地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)改革的思路和政策建議

綜合而言，西部地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的問題突出表現(xiàn)在日益增長(zhǎng)的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)上，這就要求盡快轉(zhuǎn)變局部性思維模式，樹立“一葉知秋、未雨綢繆”的全局發(fā)展觀，針對(duì)各類結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，提出切實(shí)可行的結(jié)構(gòu)性改革方案，才能推動(dòng)西部地區(qū)長(zhǎng)期較快的可持續(xù)發(fā)展。

（一）西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策的調(diào)整優(yōu)化需要有整體戰(zhàn)略觀

各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任劃分是建立科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度的前提。在明確各級(jí)政府支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，依據(jù)西部戰(zhàn)略發(fā)展需求，合理確定地方政府事權(quán)和支出責(zé)任，西部轉(zhuǎn)移支付政策的調(diào)整優(yōu)化也要依據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略需求和政府職責(zé)進(jìn)行調(diào)整。

一是完善轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，推進(jìn)勞動(dòng)力就近城鎮(zhèn)化。轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)立的初衷是推進(jìn)公共服務(wù)均等化，即讓所有人享受差異不大的公共服務(wù)。推進(jìn)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵在于如何促使西部落后地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近市民化及提供后續(xù)公共服務(wù)的問題。因此，在完善轉(zhuǎn)移支付制度、建立轉(zhuǎn)移支付制度與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制時(shí)，應(yīng)當(dāng)將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化納入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展總體戰(zhàn)略中考慮，在基本公共服務(wù)未實(shí)現(xiàn)基本均等化時(shí)，不宜簡(jiǎn)單在省際之間實(shí)行轉(zhuǎn)移支付與省際間流動(dòng)人口數(shù)簡(jiǎn)單掛鉤，而應(yīng)該向就近、就地城鎮(zhèn)化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和接受就近轉(zhuǎn)移人口較多的地區(qū)傾斜，完善鼓勵(lì)就近城鎮(zhèn)化的政策，以增加當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)活力和吸引力，并且為化解西部中小城市房地產(chǎn)庫存提供人口基礎(chǔ)。

二是合理調(diào)整西部地方政府的事權(quán)配置，減少基層縣級(jí)政府的支出范圍，適當(dāng)提高具有相應(yīng)財(cái)力省級(jí)政府的支出責(zé)任，特別是在基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障和公共衛(wèi)生等基礎(chǔ)性公共服務(wù)領(lǐng)域，適當(dāng)增加省、自治區(qū)政府的支出責(zé)任，減少縣級(jí)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。在教育、基層衛(wèi)生醫(yī)療和養(yǎng)老等領(lǐng)域進(jìn)一步提高省級(jí)統(tǒng)籌力度。

三是伴隨著中央與地方事權(quán)劃分的逐步開展，上級(jí)部門在測(cè)算一般性轉(zhuǎn)移支付時(shí)，要充分考慮西部地區(qū)的戰(zhàn)略地位和區(qū)位特點(diǎn)。在根據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)政事權(quán)劃分支出責(zé)任時(shí)，加大一般性轉(zhuǎn)移支付中由地方自行決定用途的資金占比，同時(shí)要逐步完善生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度，東部地區(qū)需要為西部自然資源的保護(hù)承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)，進(jìn)行一定補(bǔ)償。

四是將一般性與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付歸位。強(qiáng)化一般性轉(zhuǎn)移支付均衡地區(qū)間財(cái)力、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的作用，根據(jù)設(shè)立的長(zhǎng)期、中期和短期基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，逐步將現(xiàn)行對(duì)地方支出責(zé)任范圍內(nèi)實(shí)施的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付調(diào)整并入一般性轉(zhuǎn)移支付，取消對(duì)資金使用范圍的限制。根據(jù)各級(jí)政府間支出責(zé)任劃分，對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行分類規(guī)范、清理整合，對(duì)中央支出范圍內(nèi)的事項(xiàng)由中央財(cái)政支出，不再安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；對(duì)地方支出責(zé)任范圍內(nèi)的事項(xiàng)，由中央安排一般性轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行補(bǔ)助；對(duì)中央和地方共同承擔(dān)的支出責(zé)任范圍內(nèi)的事項(xiàng)，要逐步整合統(tǒng)一支出責(zé)任范圍內(nèi)的事項(xiàng)、取消交叉重疊的事項(xiàng)。同時(shí)，逐步改變部門管理專項(xiàng)資金的職能，將所有資金集中到財(cái)政部門進(jìn)行分配，提高資金的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性，部門的職能轉(zhuǎn)為指導(dǎo)監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施。

五是提高項(xiàng)目預(yù)算決策、編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。項(xiàng)目決策既要做好可行性研究，加強(qiáng)項(xiàng)目的論證、評(píng)審，作為支撐決策的重要依據(jù)；也要提高預(yù)算的準(zhǔn)確性，為預(yù)算執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，要嚴(yán)格控制代編事項(xiàng)，按照《預(yù)算法》和國(guó)務(wù)院相關(guān)規(guī)定，細(xì)化預(yù)算編制，提高年初預(yù)算到位率。做好項(xiàng)目可行性研究、評(píng)審、招標(biāo)、政府采購(gòu)等前期準(zhǔn)備工作，確保預(yù)算一旦批復(fù)或下達(dá)，資金就能實(shí)際使用。

六是完善滾動(dòng)項(xiàng)目庫管理。結(jié)合項(xiàng)目滾動(dòng)預(yù)算管理，強(qiáng)化項(xiàng)目庫建設(shè)，充分發(fā)揮項(xiàng)目庫的基礎(chǔ)支撐作用，沒有進(jìn)入項(xiàng)目庫的項(xiàng)目一般不得安排預(yù)算。加強(qiáng)項(xiàng)目審核，提高入庫項(xiàng)目質(zhì)量，充實(shí)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，做實(shí)項(xiàng)目庫。入庫項(xiàng)目必須完成可研、初設(shè)、環(huán)評(píng)等前期準(zhǔn)備工作，對(duì)只有名稱、前期準(zhǔn)備不足的“框架性”、“概念性”項(xiàng)目不得進(jìn)入預(yù)算。實(shí)施項(xiàng)目全周期滾動(dòng)管理，逐步完善項(xiàng)目退出機(jī)制。

七是建立項(xiàng)目動(dòng)態(tài)調(diào)控機(jī)制。強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管，實(shí)時(shí)跟蹤了解項(xiàng)目執(zhí)行情況，項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢，或因項(xiàng)目實(shí)施過程中條件變化等因素影響項(xiàng)目進(jìn)展和資金支出進(jìn)度的，準(zhǔn)予動(dòng)態(tài)調(diào)整，便于項(xiàng)目進(jìn)度與資金進(jìn)度協(xié)調(diào)一致。

八是減少項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)。建議發(fā)改委等部門認(rèn)真梳理審批事項(xiàng)，優(yōu)化審批流程，壓縮審批環(huán)節(jié)，明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)，進(jìn)一步提高審批效率。

（二）創(chuàng)新財(cái)政投入方式，提高財(cái)政支出使用效率

一是深化預(yù)算績(jī)效管理改革。從強(qiáng)調(diào)“事后控制”逐步向強(qiáng)調(diào)“事前控制”、“目標(biāo)導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變，明確定位財(cái)政績(jī)效的核心標(biāo)準(zhǔn)，激勵(lì)、釋放財(cái)政資金使用部門的積極性。繼續(xù)以項(xiàng)目預(yù)算為抓手，以評(píng)價(jià)為核心，把評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用落到實(shí)處。第一，將部門績(jī)效預(yù)算的評(píng)價(jià)結(jié)果告知公眾，接受公眾和輿論的點(diǎn)評(píng)。第二，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)送同級(jí)人大、黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)及組織、人事部門，可考慮作為部門綜合考核的依據(jù)。

二是推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用。首先，要做好職能統(tǒng)籌。財(cái)政資金的安排使用，要有零基預(yù)算的思維，應(yīng)著眼于要承擔(dān)和履行哪些職能，強(qiáng)調(diào)資金安排與職能履行相匹配，特別是部門資金要緊緊圍繞自身職能來安排。其次，要做好資金統(tǒng)籌。要基于完整的預(yù)算體系統(tǒng)籌一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障基金預(yù)算的資金安排，四本預(yù)算之間要有機(jī)聯(lián)系，不能相互割裂。要全口徑統(tǒng)籌各類政府收入，包括稅收收入與非稅收入、預(yù)算收入與基金收入、公共資源收入與國(guó)有資產(chǎn)收入、預(yù)算資金與債務(wù)資金等。要由財(cái)政部門代表政府統(tǒng)籌財(cái)政支出安排，避免預(yù)算分配權(quán)的肢解和“碎片化”。再次，要做好管理統(tǒng)籌，切實(shí)實(shí)現(xiàn)資金與政策、項(xiàng)目、部門履職等人、財(cái)、權(quán)的結(jié)合，提高財(cái)政資金使用的宏觀績(jī)效。

三是進(jìn)一步推進(jìn)政府投資基金化改革。財(cái)政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金，主要采取基金方式運(yùn)作，建立政府投資基金，形成政府引導(dǎo)，企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和創(chuàng)投企業(yè)參與的多元化投入機(jī)制，吸引帶動(dòng)股權(quán)投資等各類基金，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

四是推廣政府、企業(yè)和社會(huì)力量合作模式（PPP）。探索設(shè)立PPP項(xiàng)目引導(dǎo)基金，規(guī)范PPP項(xiàng)目操作程序，建立健全合理投資回報(bào)機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)項(xiàng)目的投資、運(yùn)營(yíng)管理，重點(diǎn)在軌道交通、停車設(shè)施、垃圾污水處理、能源、水利、保障性安居工程、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化等領(lǐng)域推廣PPP模式，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力及效率。

五是繼續(xù)擴(kuò)大政府購(gòu)買服務(wù)范圍和規(guī)模，能由政府購(gòu)買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦；能由政府與社會(huì)資本合作提供的，廣泛吸引社會(huì)資本參與。完善相關(guān)政策，編制政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，逐步擴(kuò)大政府購(gòu)買服務(wù)的范圍和規(guī)模。

（三）加強(qiáng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，嚴(yán)控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加

1.樹立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，強(qiáng)調(diào)地方政府借債需自還的認(rèn)識(shí)

2015年5月起推進(jìn)的地方政府存量債務(wù)的置換工作在一定程度上有效化解了地方政府債務(wù)短期流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，緩解了地方政府的到期償債壓力。然而，部分政府部門據(jù)此認(rèn)為可以長(zhǎng)期依靠中央政府的債務(wù)置換來化解自身債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在局部地區(qū)償債能力有所弱化的背景下，這種認(rèn)識(shí)是非常危險(xiǎn)的。一是中央政府需要進(jìn)一步以法律形式明確規(guī)定地方政府自借自還的償債責(zé)任。二是地方政府要認(rèn)識(shí)到中央政府托底進(jìn)行債務(wù)置換，并不是解除地方政府的償債責(zé)任，地方政府在債務(wù)到期時(shí)仍然要面臨巨大的利息本金償還壓力，因此要明確督促地方政府制定相應(yīng)的償債計(jì)劃，通過新增稅源、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)和變現(xiàn)部分資產(chǎn)等手段化解自身債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.清理地方政府融資平臺(tái)等隱性債務(wù)，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

規(guī)范融資平臺(tái)運(yùn)營(yíng)管理。短期來看需要加強(qiáng)對(duì)地方融資平臺(tái)的清理整頓，有效控制融資平臺(tái)規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)張，防止融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)。長(zhǎng)期來看還必須從轉(zhuǎn)變政府職能，完善地方政府投融資體制，理順地方政府的事權(quán)財(cái)權(quán)，妥善解決土地財(cái)政等多個(gè)角度來防范地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)。落實(shí)融資平臺(tái)貸款還款來源，有效保全資產(chǎn)，確?？傮w風(fēng)險(xiǎn)處在可控范圍之內(nèi)。將融資平臺(tái)形成的債務(wù)資金逐步納入預(yù)算管理，做好財(cái)政可承受能力的測(cè)算，合理確定舉債規(guī)模。

3.完善債務(wù)信息公開，健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

一是通過強(qiáng)調(diào)信息公開，真實(shí)披露地方政府性債務(wù)。完善市場(chǎng)化發(fā)行對(duì)地方政府舉借債務(wù)形成強(qiáng)有力的約束，充分有效披露債務(wù)信息，將債務(wù)余額、限額、負(fù)債率等信息一并披露，債務(wù)發(fā)行時(shí)間也要及時(shí)更新。二是健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。建立多層次政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，將專項(xiàng)債務(wù)和一般債務(wù)區(qū)別建立風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，用于密切跟蹤地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，通過風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，督促地方政府將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)壓縮在可控范圍內(nèi)。建立對(duì)地方政府償還債務(wù)情況的評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果用于對(duì)政府履職情況的考核，構(gòu)建完善的償債考核體系。

調(diào)研組組長(zhǎng)：白景明

調(diào)研組成員：白景明 于長(zhǎng)革 梁 強(qiáng) 張 繪

（責(zé)任編輯：董麗娟）

F812.7

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2096-1391（2017）01-0038-17