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公益性招投標(biāo)項(xiàng)目績(jī)效跟蹤案例解析

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績(jī)效跟蹤是促進(jìn)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要因素，受到財(cái)政部門和預(yù)算單位越來(lái)越多的重視，已經(jīng)成為預(yù)算績(jī)效管理的必要環(huán)節(jié)。本文選取E地區(qū)公益性招投標(biāo)項(xiàng)目這一典型案例進(jìn)行績(jī)效跟蹤評(píng)價(jià)，梳理完成該項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)，搜集與績(jī)效目標(biāo)相關(guān)的數(shù)據(jù)，對(duì)績(jī)效目標(biāo)的偏差情況進(jìn)行分析，并對(duì)公益性招投標(biāo)項(xiàng)目提出相關(guān)改進(jìn)建議。

績(jī)效跟蹤 政府采購(gòu) 社會(huì)福利 績(jī)效管理

一、項(xiàng)目實(shí)施背景簡(jiǎn)介

公益性招投標(biāo)項(xiàng)目是E地區(qū)民政局的經(jīng)常性項(xiàng)目，由民政局具體組織實(shí)施。根據(jù)X部、X部《社會(huì)福利基金使用管理暫行辦法》（X字〔199X〕X號(hào)）和X部《彩票公益金管理辦法》（X綜〔201X〕X號(hào)）的規(guī)定，按照上級(jí)民政局社會(huì)公益項(xiàng)目的管理要求，E地區(qū)特設(shè)立了公益性招投標(biāo)項(xiàng)目。該項(xiàng)目是指將福利彩票公益金資助項(xiàng)目委托給E地區(qū)采購(gòu)中心面向社會(huì)公開招標(biāo)，并將中標(biāo)結(jié)果報(bào)民政部門。該民政部門根據(jù)中標(biāo)名單，委托中標(biāo)單位實(shí)施本項(xiàng)目。本項(xiàng)目由該民政部門負(fù)責(zé)審批、監(jiān)督管理和評(píng)審驗(yàn)收中標(biāo)人實(shí)際承接的公益性項(xiàng)目。自201X年下半年開始啟動(dòng)，現(xiàn)已開展了六期，取得較好的社會(huì)效果，得到了公益性社會(huì)組織的積極響應(yīng)，滿足了社區(qū)居民多樣化的需求，進(jìn)一步提高了社區(qū)公共管理和服務(wù)水平。

E地區(qū)民政局依據(jù)X發(fā)〔200X〕X號(hào)文件及《E地區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目目錄》，結(jié)合自身的實(shí)際情況，本項(xiàng)目選取新增并安排資助“為老綜合服務(wù)項(xiàng)目、‘心心相映’殘疾人融入社會(huì)項(xiàng)目和精障人士及其家屬綜合關(guān)愛項(xiàng)目”等8個(gè)子項(xiàng)目，另外包括上年度尚未實(shí)施完畢的連續(xù)年度項(xiàng)目。本項(xiàng)目范圍包括：E地區(qū)201X年資助老年人、殘疾人、孤兒、革命傷殘人員和特殊困難群體生活照料、精神慰藉等服務(wù)項(xiàng)目、資助其他有關(guān)扶弱濟(jì)困的慈善公益項(xiàng)目、資助社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的設(shè)施維修、改造等建設(shè)項(xiàng)目以及資助事關(guān)民生、公眾關(guān)注的社區(qū)服務(wù)公益項(xiàng)目和政府規(guī)定資助的其他慈善公益項(xiàng)目。

根據(jù)本項(xiàng)目工作計(jì)劃，該民政局上報(bào)本項(xiàng)目201X年度預(yù)算資金400萬(wàn)元，資金來(lái)源于自籌資金。本項(xiàng)目共涉及四個(gè)年度的資金項(xiàng)目，詳見表1所示。

表1 201X年公益性招投標(biāo)項(xiàng)目預(yù)算明細(xì)表

截止到201X年6月30日，本項(xiàng)目實(shí)際使用資金為 122.34萬(wàn)元，其中：201X年度的5個(gè)項(xiàng)目支付23.20萬(wàn)元，201X年3個(gè)項(xiàng)目支付27.68萬(wàn)元，201X年度的7個(gè)項(xiàng)目按合同支付第三期資金71.46萬(wàn)元。本項(xiàng)目的資金支付明細(xì)情況，如表2所示。

項(xiàng)目的組織和管理流程，以及各相關(guān)方的組織關(guān)系如圖1所示。

二、績(jī)效跟蹤評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)實(shí)施

（一）項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)梳理

通過(guò)綜合考慮E地區(qū)201X年公益性招投標(biāo)項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)行情況，以及本項(xiàng)目預(yù)算安排，充分運(yùn)用現(xiàn)有的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃任務(wù)、歷史數(shù)據(jù)及相關(guān)資料，按照本項(xiàng)目的實(shí)施工作計(jì)劃，對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行分析和研究，最終完成了績(jī)效目標(biāo)的論證與確認(rèn)。本項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)調(diào)整為項(xiàng)目績(jī)效總目標(biāo)和項(xiàng)目績(jī)效年度目標(biāo)。

表2 201X年公益性招投標(biāo)項(xiàng)目1-6月資金支付明細(xì)表

圖1 E地區(qū)公益類招投標(biāo)項(xiàng)目相關(guān)方組織關(guān)系

1、項(xiàng)目績(jī)效總目標(biāo)。堅(jiān)持以社會(huì)需求為導(dǎo)向，讓人民群眾更多的獲益；堅(jiān)持公開、公平、公正，創(chuàng)新項(xiàng)目評(píng)審的運(yùn)作機(jī)制；堅(jiān)持面向社會(huì)，面向基層，不斷擴(kuò)大公益金的資助面，切實(shí)做好“扶老、助殘、濟(jì)困、救孤”等公益性服務(wù)工作。

2、項(xiàng)目績(jī)效年度目標(biāo)。根據(jù)上級(jí)和E地區(qū)公益性招投標(biāo)的有關(guān)政策、制度要求，認(rèn)真做好201X年度和上一年度的尚未完成的公益性招投標(biāo)各項(xiàng)工作。具體目標(biāo)分解為以下三個(gè)方面。

投入目標(biāo)：201X年公益性招投標(biāo)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，按照上級(jí)民政廳核定的標(biāo)準(zhǔn)最高400萬(wàn)元（兩級(jí)各承擔(dān)50%）投入，完成201A年至201X年28個(gè)公益性招投標(biāo)子項(xiàng)目，其中：扶老類項(xiàng)目12個(gè)、助殘類項(xiàng)目8個(gè)、濟(jì)困類項(xiàng)目4個(gè)、扶幼類項(xiàng)目3個(gè)和其他類項(xiàng)目1個(gè)。

產(chǎn)出目標(biāo)：完成201C年度7個(gè)子項(xiàng)目服務(wù)志愿者招募與培訓(xùn)工作，各項(xiàng)考核指標(biāo)完成率達(dá)到100%，所有項(xiàng)目中評(píng)和終評(píng)驗(yàn)收通過(guò)，其中中評(píng)、終評(píng)優(yōu)良率達(dá)到80%以上；全面完成201X年8個(gè)子項(xiàng)目“購(gòu)買合同”簽約情況；項(xiàng)目進(jìn)度按質(zhì)按量按時(shí)完成。

效果目標(biāo)：項(xiàng)目實(shí)施受益對(duì)象覆蓋率達(dá)到5%以上；各子項(xiàng)目宣傳告知做到家喻戶曉；開展各項(xiàng)目活動(dòng)事故控制為零；各類投訴案件及時(shí)處理，并取得較好社會(huì)效果；切實(shí)提高服務(wù)對(duì)象及社會(huì)公眾滿意度。

（二）項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系

評(píng)價(jià)組根據(jù)當(dāng)年度的績(jī)效目標(biāo)，具體從項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目效果與影響力四個(gè)方面量化指標(biāo)體系，主要包括：項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)充分性、預(yù)算執(zhí)行率、考核指標(biāo)完成率、項(xiàng)目評(píng)審優(yōu)良率、中評(píng)與終評(píng)通過(guò)率、購(gòu)買合同履約率、受益對(duì)象覆蓋率和項(xiàng)目活動(dòng)零事故，以及長(zhǎng)效管理機(jī)制建設(shè)與信息共享有效性等。經(jīng)專家評(píng)審論證修改后，項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系詳見表3。

（三）項(xiàng)目績(jī)效跟蹤評(píng)價(jià)結(jié)果

本項(xiàng)目各項(xiàng)工作基本能夠按計(jì)劃實(shí)施，且完成情況較好。本次績(jī)效跟蹤項(xiàng)目，由于201X年當(dāng)期項(xiàng)目尚未完全啟動(dòng)，只是完成了項(xiàng)目招投標(biāo)工作，項(xiàng)目合同簽訂也是在7月份進(jìn)行，因此本次跟蹤評(píng)價(jià)側(cè)重于以前項(xiàng)目在201X年實(shí)施情況，即201A—201C年項(xiàng)目在201X年的執(zhí)行結(jié)果。所以，選擇指標(biāo)為產(chǎn)出目標(biāo)和個(gè)別影響力目標(biāo)，沒有選擇前期的投入目標(biāo)。

從績(jī)效跟蹤目標(biāo)的偏差情況來(lái)看，主要是考核指標(biāo)完成率、項(xiàng)目進(jìn)度完成率和項(xiàng)目后評(píng)機(jī)制健全性等三個(gè)指標(biāo)存在偏差，偏差情況說(shuō)明如下：

針對(duì)考核指標(biāo)完成率，由于201C年7個(gè)項(xiàng)目中，有一個(gè)“殘疾人文化活動(dòng)項(xiàng)目”六項(xiàng)考核事項(xiàng)，其中一項(xiàng)文藝演出活動(dòng)少了一次“手語(yǔ)和朗誦”，主要是活動(dòng)場(chǎng)地裝修無(wú)法安排，事先考慮不夠周到。

針對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度完成率，由于201X年8個(gè)子項(xiàng)目招投標(biāo)，由以前年度上級(jí)民政部門改在E地區(qū)采購(gòu)中心組織進(jìn)行，由于第一年很多工作需要溝通銜接，耽誤了一些時(shí)間，本應(yīng)在6月底完成，結(jié)果延期到7月7日（工作安排6月底）公開招投標(biāo)結(jié)果，拖延7天時(shí)間。

表3 E地區(qū)公益性招投標(biāo)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系

針對(duì)項(xiàng)目后評(píng)機(jī)制健全性，由于上級(jí)主管部門審計(jì)安排滯后，201A的項(xiàng)目本應(yīng)在201B年度撥付完畢，實(shí)際到201X年1月、2月才撥付完成，后評(píng)機(jī)制未能得到較好落實(shí)，影響了資金支付進(jìn)度。

（四）項(xiàng)目績(jī)效跟蹤情況“3E”分析

本項(xiàng)目從經(jīng)濟(jì)性角度來(lái)看，其執(zhí)行效果較好，通過(guò)公開招投標(biāo)方式，有效控制項(xiàng)目成本投入，201X年8個(gè)子項(xiàng)目預(yù)算與實(shí)際中標(biāo)價(jià)格比，少投入0.85萬(wàn)元，預(yù)算控制較為合理。從效率性角度來(lái)看，能夠較好地完成預(yù)期的各項(xiàng)工作，只是今年改變招投標(biāo)方式，項(xiàng)目階段性進(jìn)度延期了7天；同時(shí)，由于上級(jí)民政部門委托審計(jì)工作較晚，影響了子項(xiàng)目資金的及時(shí)撥付，201A年和201B年子項(xiàng)目拖至今年撥付。其他各項(xiàng)工作均能如期完成。從效益性角度來(lái)看，各子項(xiàng)目量化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)完成率為99.9%，且子項(xiàng)目的中期評(píng)審優(yōu)良率達(dá)到85.7%，項(xiàng)目反響效果較好。

（五）出現(xiàn)的問題、糾偏措施和建議

本項(xiàng)目雖如期完成且取得了良好的效果，但仍存在一些問題。

1、預(yù)算申報(bào)不夠科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)。本項(xiàng)目預(yù)算僅根據(jù)市民政局核定的400萬(wàn)元額度進(jìn)行申報(bào)，而沒有按照項(xiàng)目實(shí)施的預(yù)計(jì)情況進(jìn)行測(cè)算，既未考慮歷年尚未實(shí)施完畢的項(xiàng)目需求，也沒有充分考慮201X年新增項(xiàng)目資金需求。經(jīng)評(píng)價(jià)組人員梳理，本項(xiàng)目資金需求為314.63萬(wàn)元，其中：支付201A年度項(xiàng)目第三期資金33.56萬(wàn)元，支付201B年度項(xiàng)目第三期資金52.5萬(wàn)元，支付201C年度項(xiàng)目第二期和第三期資金119.11萬(wàn)元，支付201X年度項(xiàng)目第一期資金112.93萬(wàn)元。本項(xiàng)目可結(jié)余資金85.37萬(wàn)元。

2、資金撥付不夠及時(shí)。跟蹤顯示X年上半年1至2月份支付2012年度的5個(gè)子項(xiàng)目第三期資金23.20萬(wàn)元；2月份支付2013年度3個(gè)子項(xiàng)目第三期資金27.68萬(wàn)元。以前年度項(xiàng)目資金尾款支付嚴(yán)重滯后，主要原因是根據(jù)制度規(guī)定，第三期資金應(yīng)在審計(jì)通過(guò)后方可撥付，但由于審計(jì)是由上級(jí)民政部門委托，審計(jì)時(shí)間安排滯后，導(dǎo)致延遲撥付尾款。

項(xiàng)目糾偏情況：項(xiàng)目單位按照以前年度尚未支付資金數(shù)，以及今年安排項(xiàng)目的第一期支付50%資金情況，計(jì)劃調(diào)減預(yù)算85.37萬(wàn)元，全年執(zhí)行預(yù)算資金為314.63萬(wàn)元。

本文針對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中出現(xiàn)的問題，提出了相應(yīng)的改進(jìn)措施。

1、項(xiàng)目預(yù)算應(yīng)據(jù)實(shí)測(cè)算。E地區(qū)民政部門應(yīng)根據(jù)上級(jí)民政部門核定的400萬(wàn)元額度，根據(jù)當(dāng)年項(xiàng)目資金的需求情況據(jù)實(shí)預(yù)算。一是根據(jù)上年度未執(zhí)行完畢的項(xiàng)目，測(cè)算其需要支付的資金數(shù)；二是根據(jù)某民計(jì)發(fā)〔201D〕98號(hào)文件要求，對(duì)本年度需要安排的項(xiàng)目，據(jù)實(shí)測(cè)算其資金需求數(shù)，而不能按照上級(jí)民政部門核定的400萬(wàn)元基數(shù)申報(bào)項(xiàng)目預(yù)算，以提高預(yù)算資金的準(zhǔn)確性。

2、規(guī)范固定公益性子項(xiàng)目名稱。本項(xiàng)目是一個(gè)經(jīng)常性項(xiàng)目，上級(jí)民政部門也出臺(tái)“公益性服務(wù)項(xiàng)目目錄”。為了更好地錄入信息化管理系統(tǒng)進(jìn)行比較分析，如實(shí)質(zhì)內(nèi)容相同的項(xiàng)目，可以相對(duì)固定項(xiàng)目名稱，有利于研判歷年相同項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性、效益性，以及社會(huì)效果反響等，滿足項(xiàng)目績(jī)效統(tǒng)計(jì)的準(zhǔn)確性。

建議上級(jí)層面完善項(xiàng)目的管理制度和工作流程，對(duì)項(xiàng)目評(píng)估及審計(jì)要有時(shí)間節(jié)點(diǎn)約束，不能無(wú)限制地拖延，否則影響社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行。項(xiàng)目評(píng)估工作流程應(yīng)在項(xiàng)目合同期間結(jié)束后10個(gè)工作日內(nèi)完成；在評(píng)估結(jié)束通過(guò)后10個(gè)工作日內(nèi)完成審計(jì)；審計(jì)通過(guò)后10個(gè)工作日內(nèi)資金撥付完畢。另外應(yīng)將工作流程納入到管理制度之中，對(duì)執(zhí)行不力的，明確懲罰措施。

三、本案例的優(yōu)缺點(diǎn)

（一）E地區(qū)公益性招投標(biāo)項(xiàng)目績(jī)效跟蹤案例的優(yōu)點(diǎn)

1、問題剖析以事實(shí)為依據(jù)由淺入深。評(píng)價(jià)組在進(jìn)行大量調(diào)研的基礎(chǔ)上，與預(yù)算單位多次溝通，并查閱相關(guān)制度文件，仔細(xì)剖析了預(yù)算資金當(dāng)期需求情況，除對(duì)當(dāng)年已確定公益性招投標(biāo)項(xiàng)目實(shí)際資金需求外，還細(xì)致地對(duì)尚未執(zhí)行完畢的以前年度項(xiàng)目資金需求，進(jìn)行了逐年逐個(gè)項(xiàng)目的分析，列示出自201A—201C年各個(gè)項(xiàng)目所需支付資金，得出201X年公益性招投標(biāo)項(xiàng)目預(yù)算資金，最終與該項(xiàng)目年初預(yù)算資金進(jìn)行比對(duì)，實(shí)際預(yù)算資金大于當(dāng)期需求85.37萬(wàn)元，最后得出結(jié)論：預(yù)算申報(bào)不夠科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)。分析以事實(shí)為依據(jù)，由淺入深。

2、嘗試運(yùn)用“3E”績(jī)效分析。本案例在進(jìn)行績(jī)效分析過(guò)程中，評(píng)價(jià)組嘗試運(yùn)用“3E”方法，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效分析，分別從績(jī)效的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性三個(gè)方面作了剖析，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施情況，得出經(jīng)濟(jì)性和效益性較好，效率性較差的結(jié)論，并對(duì)項(xiàng)目完成的3E結(jié)果作了必要的預(yù)測(cè)。雖然分析抑或還不能全面覆蓋項(xiàng)目的過(guò)程與結(jié)果，但卻是跟蹤評(píng)價(jià)的必要內(nèi)容。沒有這個(gè)環(huán)節(jié)，無(wú)法保證項(xiàng)目完成后的績(jī)效目標(biāo)能夠達(dá)到預(yù)期目的。

（二）本案例的主要不足之處

1、跟蹤時(shí)段選擇不合理。本項(xiàng)目是一個(gè)跨年度的經(jīng)常性項(xiàng)目，且每年啟動(dòng)時(shí)間為7月1日至次年的6月30日，而本次安排跟蹤時(shí)間為1月1日至6月30日，明顯不在本年度之內(nèi)，所涉及的事項(xiàng)都是上一年度未完成的項(xiàng)目，跟蹤的過(guò)程管理就失去意義，反倒成了績(jī)效結(jié)果評(píng)價(jià)。因此，本次績(jī)效跟蹤評(píng)價(jià)，由于本年度項(xiàng)目尚未展開，只好選擇對(duì)以前年度未完成的項(xiàng)目進(jìn)行中期或終期評(píng)價(jià)，故難以對(duì)當(dāng)期項(xiàng)目實(shí)施情況開展跟蹤過(guò)程評(píng)價(jià)，并作出準(zhǔn)確的估量。所以導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)論中，對(duì)當(dāng)期項(xiàng)目是否能夠有效完成的判斷依據(jù)不夠充分。

2、績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)還不夠嚴(yán)密。如產(chǎn)出目標(biāo)缺少時(shí)效性指標(biāo)，作為一個(gè)公益性招投標(biāo)項(xiàng)目，其實(shí)施的時(shí)效性一定要有對(duì)應(yīng)的指標(biāo)考量；在效果目標(biāo)中，評(píng)價(jià)組更多地考慮社會(huì)效益，忽略了經(jīng)濟(jì)效果指標(biāo)設(shè)置。這些均有待今后改進(jìn)。■

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