●裴 育 史夢(mèng)昱

我國(guó)政府采購(gòu)監(jiān)督現(xiàn)狀與存在的主要問題

●裴 育 史夢(mèng)昱

本文結(jié)合“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管要求，在對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)監(jiān)督重要性和必要性分析的基礎(chǔ)上，針對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)監(jiān)督現(xiàn)狀，重點(diǎn)分析了政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行過程中出現(xiàn)的主要問題，根據(jù)政府采購(gòu)監(jiān)督政策和十八大提出的“四個(gè)監(jiān)督”要求，進(jìn)而提出了從法律體系和監(jiān)管體系兩個(gè)方面完善我國(guó)政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制的政策建議。

政府采購(gòu) 監(jiān)督 監(jiān)督機(jī)制

裴育：經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，南京審計(jì)大學(xué)教授、副校長(zhǎng)?，F(xiàn)任教育部財(cái)政學(xué)類專業(yè)教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)委員、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)理事、江蘇省國(guó)際稅收研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、江蘇省外國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)說研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、江蘇省審計(jì)學(xué)會(huì)理事。江蘇省“青藍(lán)工程”學(xué)科帶頭人、“六大人才高峰”項(xiàng)目人選、“五一”勞動(dòng)獎(jiǎng)?wù)芦@得者。主要從事財(cái)稅理論與政策、財(cái)政審計(jì)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理等領(lǐng)域的研究和教學(xué)工作，主持或參與國(guó)家級(jí)、省部級(jí)項(xiàng)目18項(xiàng)，在國(guó)家權(quán)威或核心期刊發(fā)表學(xué)術(shù)論文60多篇。

我國(guó)政府采購(gòu)法自2003年實(shí)施以來，每年規(guī)模均以兩位數(shù)的速度在增長(zhǎng)，2015年全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模突破2萬億元大關(guān)，對(duì)節(jié)約財(cái)政資金、提高資金使用效率、促進(jìn)民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)等均起到較大作用；近幾年，各地又陸續(xù)將政府采購(gòu)納入公共資源交易平臺(tái)，黨的十八大明確提出加大政府購(gòu)買公共服務(wù)力度；與此同時(shí)，在政府采購(gòu)具體操作過程中，不時(shí)出現(xiàn)“只買貴的，不買對(duì)的”、招投標(biāo)過程中的圍標(biāo)現(xiàn)象、采購(gòu)中的集中腐敗問題等等。凡此種種，均需要加大政府采購(gòu)監(jiān)督力度，為此，2015年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》，要求全國(guó)全面推行“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管模式（即在監(jiān)管過程中隨機(jī)抽取檢查對(duì)象，隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員，抽查情況及查處結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開）。因此，在這種新型監(jiān)管模式下，政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制必然會(huì)面臨新的調(diào)整和發(fā)展。

一、政府采購(gòu)監(jiān)督的重要性和必要性

由于政府采購(gòu)行為在國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和經(jīng)濟(jì)對(duì)外開放過程中占重要地位，而我國(guó)現(xiàn)行政府采購(gòu)操作過程中存在一些問題，迫切需要加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)行為的監(jiān)督，完善政府采購(gòu)監(jiān)督體系。

（一）政府采購(gòu)在國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)中的重要地位

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善,政府采購(gòu)在國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中的作用日益增大，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行越發(fā)波動(dòng)和不穩(wěn)定的大環(huán)境下，政府采購(gòu)規(guī)模逐年擴(kuò)大，對(duì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定作用明顯。

近年來，我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模日益擴(kuò)大，根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2005年我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模為2927.6億元，到2015年全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模達(dá)到21070.5億元，增長(zhǎng)了7.2倍，占全國(guó)財(cái)政支出和GDP的比重分別為12%和3.1%，政府采購(gòu)呈現(xiàn)規(guī)模快速增長(zhǎng)的特點(diǎn)。如表1和圖1所示，從2005年到2015年政府采購(gòu)的規(guī)模增幅較大，政府采購(gòu)總額占財(cái)政支出以及GDP的比重在總體上也處于穩(wěn)定增長(zhǎng)狀態(tài)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定作用明顯。

表1 2005-2015年政府采購(gòu)情況表

圖1 2005-2015年政府采購(gòu)情況

政府采購(gòu)作為一項(xiàng)具有政策導(dǎo)向的國(guó)家政策，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策目標(biāo)上有著不可替代的功能。如：促進(jìn)就業(yè)、支持本國(guó)企業(yè)發(fā)展、吸引外資、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、縮小社會(huì)貧富差距等。尤其是在國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)波動(dòng)的情況下，政府采購(gòu)在穩(wěn)定國(guó)民經(jīng)濟(jì)上發(fā)揮重要作用。在經(jīng)濟(jì)過熱、通貨膨脹時(shí)期縮小政府采購(gòu)規(guī)模，在經(jīng)濟(jì)下行、通貨緊縮時(shí)期，政府?dāng)U大采購(gòu)規(guī)模，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，可以有效減輕國(guó)際不穩(wěn)定因素對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)的沖擊。

（二）政府采購(gòu)在經(jīng)濟(jì)對(duì)外開放調(diào)整中的重要地位

政府采購(gòu)規(guī)模擴(kuò)大很大程度上與我國(guó)加入WTO、擴(kuò)大對(duì)外經(jīng)濟(jì)開放分不開。在開放的國(guó)際環(huán)境下，我國(guó)企業(yè)有參加政府采購(gòu)國(guó)際市場(chǎng)的內(nèi)在需求,與此同時(shí)我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)也面臨著對(duì)國(guó)際市場(chǎng)開放的壓力,因此，本國(guó)政府采購(gòu)融入國(guó)際經(jīng)濟(jì)大潮是必然發(fā)展趨勢(shì)。

我國(guó)加入WTO時(shí),承諾在成為WTO成員國(guó)后,將盡快開展加入《政府采購(gòu)協(xié)議》談判,提高國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)?fù)该鞫取?014 年12月12日中國(guó)向WTO提交第6份政府采購(gòu)出價(jià)清單，加快了我國(guó)加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》步伐。而政府采購(gòu)行為轉(zhuǎn)變成功與否，將會(huì)決定在下一階段我國(guó)能否實(shí)現(xiàn)與國(guó)際采購(gòu)市場(chǎng)接軌，進(jìn)一步融入國(guó)際大環(huán)境。

（三）政府采購(gòu)在實(shí)施中存在的主要問題

由于政府采購(gòu)行為在本國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)和對(duì)外開放中占據(jù)重要地位，政府對(duì)于采購(gòu)行為也給予高度重視，但政府采購(gòu)行為在各地實(shí)施過程中仍存在不少問題，這里僅就兩個(gè)突出問題做出分析，迫切需要將政府采購(gòu)活動(dòng)置于有效監(jiān)督之下，進(jìn)而提高政府采購(gòu)效率。

1、權(quán)力機(jī)構(gòu)的利益博弈。集中性政府采購(gòu)的主要目的是降低采購(gòu)成本，提高政府采購(gòu)資金利用率，促進(jìn)廉政建設(shè)。但實(shí)踐中政府高價(jià)采購(gòu)現(xiàn)象屢見不鮮，政府以高出市場(chǎng)平均價(jià)格幾倍金額采購(gòu)商品，很大程度上是企業(yè)尋租的結(jié)果。產(chǎn)生這種現(xiàn)象不僅僅是由于政府采購(gòu)人員與企業(yè)存在著某種相關(guān)利益，甚至是有些執(zhí)法人員也與企業(yè)形成“貓鼠共謀”的利益鏈條。造成監(jiān)督過程中選擇性執(zhí)法、人情執(zhí)法，嚴(yán)重?fù)p害市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。

2、供應(yīng)商的“信息優(yōu)勢(shì)”。政府采購(gòu)在供應(yīng)商選擇上，實(shí)際上處于弱勢(shì)一方，由于信息不對(duì)稱，政府部門通過一系列招標(biāo)程序選擇的供應(yīng)商往往并不能滿足政府招標(biāo)要求，而政府部門由于人力、物力限制以及信息獲取渠道單一，很難搜集到供應(yīng)商的完整信息。加之在后期工程實(shí)施過程中缺乏對(duì)工程質(zhì)量監(jiān)管，造成政府招標(biāo)工程“爛尾”、“豆腐渣”工程等情況時(shí)有發(fā)生，這些均與供應(yīng)商資質(zhì)能力不足有較大關(guān)系。

針對(duì)這些問題，國(guó)務(wù)院辦公廳于2015年8月要求在全國(guó)全面推行“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管模式，即在監(jiān)管過程中隨機(jī)抽取檢查對(duì)象，隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員，抽查情況及查處結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開。這種應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈的新型監(jiān)管模式必然有助于在政府采購(gòu)執(zhí)行過程中實(shí)施全面有效監(jiān)管，相信也會(huì)使上述情況得到有效遏制。

二、我國(guó)政府采購(gòu)監(jiān)督現(xiàn)狀分析

我國(guó)對(duì)于政府采購(gòu)行為的監(jiān)督一直給予較大重視，雖然取得了一定成效。但實(shí)際情況顯示，政府采購(gòu)監(jiān)督問題仍比較嚴(yán)重，主要在政府采購(gòu)的內(nèi)部控制機(jī)制、工作機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制三方面存在一些亟待解決的問題。

（一）政府采購(gòu)監(jiān)督所取得的成效

在我國(guó)開始政府采購(gòu)活動(dòng)之初，政府采購(gòu)監(jiān)管體系的建設(shè)就已同步。2003年開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）標(biāo)志著我國(guó)政府采購(gòu)初步建立了較為完備的法律法規(guī)體系、管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，構(gòu)建了財(cái)政部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門和審計(jì)部門分工協(xié)作、各司其職、共同監(jiān)督的管理體制。隨著我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模和范圍的逐漸擴(kuò)大以及《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》先后實(shí)施，政府采購(gòu)在節(jié)約財(cái)政資金、促進(jìn)廉政建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等方面作用已逐漸顯現(xiàn)出來，公共資金政府采購(gòu)理念和政府采購(gòu)預(yù)算已深入人心。

2011年5月26日召開的全國(guó) GPA談判及政府采購(gòu)工作會(huì)議指出，“十二五”時(shí)期深化政府采購(gòu)制度改革的主要任務(wù)之一就是積極構(gòu)建分工制衡的政府采購(gòu)監(jiān)管體系?！笆濉币?guī)劃更是對(duì)政府采購(gòu)提出了明確要求，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，建立全面規(guī)范、公開透明預(yù)算制度，完善政府預(yù)算體系，提高政府采購(gòu)?fù)该鞫?。政策法?guī)的出臺(tái)在構(gòu)建監(jiān)督體系上取得了一定成效，主要體現(xiàn)在建立了分層監(jiān)管體系和相應(yīng)的監(jiān)管制度，加強(qiáng)了對(duì)采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)管等。

（二）政府采購(gòu)監(jiān)督存在的主要問題

1、政府采購(gòu)內(nèi)部控制機(jī)制不完善。我國(guó)現(xiàn)行政府采購(gòu)體系內(nèi)部控制機(jī)制不完善，主要是由現(xiàn)階段我國(guó)政府采購(gòu)相關(guān)法律制定不到位和政府部門職責(zé)分工不明確造成的。

（1）相關(guān)法律不完善。首先，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》出臺(tái)但未得到有效落實(shí)。2014年12月31日，國(guó)務(wù)院審議通過《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），這在很大程度上彌補(bǔ)了我國(guó)政府采購(gòu)法律的缺失。長(zhǎng)期以來政府采購(gòu)領(lǐng)域只有兩部基礎(chǔ)法《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》。《條例》極大地促進(jìn)了政府采購(gòu)行為的規(guī)范化、法制化，但同時(shí)它對(duì)于該領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的問題，諸如政府內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、供應(yīng)商的選取缺乏預(yù)審制度，或即使有預(yù)審制度卻沒有明確規(guī)定該由誰去預(yù)審以及采購(gòu)人員選取隨意、專業(yè)素質(zhì)低等依舊未提出有效的解決方案。其次，《政府采購(gòu)法》及實(shí)施條例和《招標(biāo)投標(biāo)法》相關(guān)條文互相矛盾。這些立法是為了規(guī)范國(guó)家招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)、提高經(jīng)濟(jì)效益，但是法律之間在某些具體規(guī)定上卻自相矛盾。如監(jiān)督主體，《政府采購(gòu)法》第十三條第一款規(guī)定“各級(jí)政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門”，這是將監(jiān)督權(quán)統(tǒng)一劃分給財(cái)政部門，但在《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中卻又將監(jiān)督權(quán)劃分給交通運(yùn)輸、水電和商務(wù)等，由各個(gè)部門分別監(jiān)管。又如，對(duì)于采購(gòu)對(duì)象，《政府采購(gòu)法》第二條先是規(guī)定政府采購(gòu)的對(duì)象包括工程，而在第四條中卻又規(guī)定政府采購(gòu)工程類招標(biāo)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。這在一定程度上造成法條適用混亂，使各監(jiān)督機(jī)構(gòu)難以明確職責(zé)分工，進(jìn)行有效監(jiān)督。第三，地方法律法規(guī)、實(shí)施細(xì)則與基礎(chǔ)法相悖。很多地方政府立法都以當(dāng)?shù)卣鏋橹?，使許多違背國(guó)家基礎(chǔ)法的行為在地方法規(guī)掩護(hù)下合法化。如政府部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置，政府采購(gòu)行為的執(zhí)行部門和監(jiān)管部門相互交疊，造成對(duì)采購(gòu)活動(dòng)執(zhí)行的監(jiān)督形同虛設(shè)。同時(shí)，各地政府為創(chuàng)造績(jī)效，制定符合當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，將外來優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商拒之門外，高價(jià)購(gòu)買與之關(guān)系密切的供應(yīng)商的商品。以綠色采購(gòu)為例，各個(gè)地方基于基礎(chǔ)法制定綠色商品的標(biāo)準(zhǔn)不一。一方面，使地方政府保護(hù)了當(dāng)?shù)乩婕瘓F(tuán)，另一方面，當(dāng)利益集團(tuán)產(chǎn)生沖突，即使執(zhí)法者有意解決，諸多矛盾的法條也讓執(zhí)法者無所適從，從而造成監(jiān)管上的困難。

（2）政府職責(zé)分工不明確。首先，政府內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)未分設(shè)崗位。監(jiān)督機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)分立是國(guó)外政府采購(gòu)法的基本規(guī)定，在我國(guó)，雖然《政府采購(gòu)法》第六十條也明確規(guī)定政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門在其內(nèi)部不得設(shè)立集中采購(gòu)部門，但實(shí)踐中卻存在著集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)隸屬于財(cái)政部門的情形。例如，天津市、安徽省等由隸屬于政府財(cái)政部門的管理部門同時(shí)承擔(dān)著本級(jí)政府的集中采購(gòu)工作。有些地方采購(gòu)行為的執(zhí)行部門同時(shí)又擔(dān)任監(jiān)管部門責(zé)任，這種機(jī)構(gòu)設(shè)置嚴(yán)重影響財(cái)政部門的獨(dú)立性，降低了政府采購(gòu)行為過程中的監(jiān)督效力。其次，相關(guān)機(jī)構(gòu)部門之間存在監(jiān)督空白。根據(jù)《政府采購(gòu)法》規(guī)定，各級(jí)負(fù)有行政監(jiān)督職責(zé)的政府有關(guān)部門即主要是指財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照各自分工對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理。但實(shí)踐中各個(gè)部門之間缺乏配合，相應(yīng)工作落實(shí)并不協(xié)調(diào)，經(jīng)常性出現(xiàn)對(duì)于一項(xiàng)工程重復(fù)監(jiān)督或是監(jiān)督空白。例如，近年來，政府采購(gòu)較大項(xiàng)目時(shí)，紀(jì)檢部門和監(jiān)察部門都會(huì)作為第三方監(jiān)督部門參與到工程招標(biāo)中，但這種參與只是在工程招標(biāo)前期，反而到了項(xiàng)目實(shí)施階段和后期工程驗(yàn)收中兩個(gè)部門的監(jiān)管都出現(xiàn)空白，使政府采購(gòu)活動(dòng)在無監(jiān)督狀態(tài)下進(jìn)行。

2、政府采購(gòu)工作機(jī)制不完善。對(duì)政府采購(gòu)工作的監(jiān)督按采購(gòu)流程可分為：事前、事中和事后監(jiān)督。就目前監(jiān)督現(xiàn)狀而言，對(duì)政府采購(gòu)行為的監(jiān)督仍有較大改進(jìn)空間。

（1）事前監(jiān)督存在漏洞。首先，需求審批流于形式。政府采購(gòu)部門同時(shí)作為采購(gòu)活動(dòng)的組織者和決策者，其決策行為極易導(dǎo)致相應(yīng)監(jiān)管流于形式。特別在需求審批上，按照一般招標(biāo)程序，雖然政府采購(gòu)需求是否合理、是否符合實(shí)際情況需要，都要通過專家評(píng)委和公證機(jī)關(guān)認(rèn)真審批通過才能得以實(shí)施。然而，在具體操作過程中，尤其是在政府部門與專家小組出現(xiàn)意見分歧時(shí)，政府部門基本上還是按自己意愿執(zhí)行，完全不參考專家組意見。部分政府認(rèn)為采購(gòu)的具體工作是由采購(gòu)部門執(zhí)行，對(duì)于需求的審批只是在走審批程序，使政府招標(biāo)行為形式化，造成監(jiān)管不力的局面，政府監(jiān)督作用得不到有效發(fā)揮。其次，預(yù)算編制弱化。我國(guó)政府采購(gòu)在預(yù)算監(jiān)管上存在不足，主要有兩方面原因：一是由于政府采購(gòu)預(yù)算還未硬性作為一項(xiàng)內(nèi)容納入財(cái)政預(yù)算編制范疇，導(dǎo)致各地方政府預(yù)算都存在較大隨意性。二是由于很多政府部門在采購(gòu)過程中鉆法律的空子，我國(guó)政府采購(gòu)法并沒有對(duì)臨時(shí)性政府采購(gòu)做相應(yīng)具體規(guī)定。因此，通常政府都以“突發(fā)事件”為由，先行進(jìn)行政府采購(gòu)行為，后期再補(bǔ)辦手續(xù)，直接地越過財(cái)政預(yù)算這一環(huán)節(jié)，使財(cái)政預(yù)算監(jiān)督無法執(zhí)行，采購(gòu)監(jiān)管工作更是無從談起。再次，采購(gòu)方式虛化。我國(guó)政府采購(gòu)主要選取公開招標(biāo)方式，雖然法律上對(duì)政府采購(gòu)方式的選取有明確規(guī)定。但由于一般政府采購(gòu)金額較大，總存在相關(guān)單位或個(gè)人在利益驅(qū)使下，對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目擅自調(diào)整，使其達(dá)不到公開招標(biāo)要求，從而規(guī)避公開招標(biāo)所要面臨的社會(huì)輿論監(jiān)督。如將一個(gè)需要公開招標(biāo)工程項(xiàng)目分散成幾個(gè)小項(xiàng)目采購(gòu)，或是直接分期進(jìn)行采購(gòu)，謀取自身利益。這種現(xiàn)象的存在實(shí)質(zhì)上是政府監(jiān)督不力導(dǎo)致。

（2）事中監(jiān)督不力。首先，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)逐利亂作為。《政府采購(gòu)法》要求各地要根據(jù)政府采購(gòu)工作需要,建立縣級(jí)政府采購(gòu)集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。而集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)作為政府采購(gòu)的直接執(zhí)行者，往往是機(jī)構(gòu)人員個(gè)人決策較多，很難要求其從政府利益角度考慮。在具體操作過程中，個(gè)人往往以此為契機(jī)，進(jìn)行權(quán)力尋租，和供應(yīng)商建立長(zhǎng)期合作關(guān)系，使其在政府招標(biāo)中形成壟斷，占據(jù)政府采購(gòu)市場(chǎng)，同時(shí)這些供應(yīng)商的資質(zhì)往往比較低下，達(dá)不到公開招標(biāo)的真正要求，反而將一些資質(zhì)優(yōu)良、擁有良好信譽(yù)的供應(yīng)商拒之門外，形成市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，由于代理機(jī)構(gòu)人員可以參與到招標(biāo)結(jié)果考評(píng)中，就造成即使采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理人員和有些供應(yīng)商相互勾結(jié)行為被檢舉揭發(fā)，所簽訂的合同依舊被履行。其根本原因在于我國(guó)政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制的設(shè)計(jì)存在較大缺陷，社會(huì)監(jiān)督缺乏有效的實(shí)現(xiàn)途徑，違法違紀(jì)人員得不到相應(yīng)的責(zé)任追究。其次，信息公開不充分。政府采購(gòu)信息公開透明是規(guī)范政府采購(gòu)行為的基礎(chǔ)。相關(guān)采購(gòu)信息不公開會(huì)造成供應(yīng)商選取由政府利益部門決定，使工程可能由不負(fù)責(zé)任的供應(yīng)商承擔(dān)，造成工程質(zhì)量隱患；在商品或服務(wù)采購(gòu)過程中不能有效進(jìn)行貨比三家，使得政府部門高價(jià)采購(gòu)現(xiàn)象屢見不鮮。有些政府部門雖然名義上實(shí)行信息公開，卻沒有在官方指定媒體上向社會(huì)公布或是臨近招標(biāo)期限結(jié)束才公布，或是缺乏對(duì)于必要招標(biāo)信息的公平公開，如對(duì)于工程項(xiàng)目技術(shù)要求在媒體上并不做明確規(guī)定，致使公開招標(biāo)的受眾只是與政府人員關(guān)系密切的一小部分供應(yīng)商，而其他許多商家無法參與到競(jìng)爭(zhēng)中，這也使得公開招標(biāo)喪失其最初建立公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境的意義。再次，供應(yīng)商的篩選不嚴(yán)。采購(gòu)人對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行資格審查，可以嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，從而選取信譽(yù)良好的供應(yīng)商，從源頭上加大對(duì)政府采購(gòu)的監(jiān)管。而現(xiàn)階段我國(guó)政府采購(gòu)在供應(yīng)商選取上的問題主要有：第一，對(duì)于供應(yīng)商資質(zhì)審查內(nèi)容規(guī)定不明確，《政府采購(gòu)法》只是規(guī)定了對(duì)于供應(yīng)商審查的五項(xiàng)內(nèi)容，并未明確說明供應(yīng)商需向相關(guān)的審查機(jī)構(gòu)提交哪些材料。第二，相關(guān)部門對(duì)供應(yīng)商的資格審查手段比較落后，許多政府對(duì)參與招標(biāo)供應(yīng)商的資質(zhì)審核停留在紙質(zhì)文件復(fù)印階段，對(duì)原件的核對(duì)要求不嚴(yán)格，較低的審核要求給不良供應(yīng)商留下造假空間。第三，對(duì)供應(yīng)商資質(zhì)審查主體界定不明確，只是簡(jiǎn)單指出“采購(gòu)人可以要求”供應(yīng)商提供相應(yīng)材料進(jìn)行審核，在現(xiàn)實(shí)采購(gòu)中，采購(gòu)人對(duì)于有些項(xiàng)目可自行采購(gòu)，更多是要求委托代理機(jī)構(gòu)，尤其是集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，這種情況下，反而是代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核更合理。第四，對(duì)供應(yīng)商的資質(zhì)預(yù)審規(guī)定十分不完善，預(yù)審具體由哪個(gè)機(jī)關(guān)來執(zhí)行的規(guī)定自相矛盾，如財(cái)政部和發(fā)改委，并未統(tǒng)一。

（3）事后監(jiān)督缺乏。首先，合同簽訂雙方權(quán)利的非對(duì)等性。法律雖然賦予雙方對(duì)于政府采購(gòu)合同的訂立、變更可以進(jìn)行協(xié)商處理的權(quán)利，但由于其中一方主體是政府部門，實(shí)質(zhì)上是將這種權(quán)利單方面賦予了采購(gòu)人。當(dāng)采購(gòu)人出于自身目的卻以公共利益為由單方面提出終止合同時(shí)，供應(yīng)商只能被動(dòng)接受，致使自身利益受損。最為重要的是，法律對(duì)于公共利益并未進(jìn)行詳細(xì)界定，這就給政府一方隨意終止合同留下較大空間，而對(duì)采購(gòu)人的單方權(quán)利也未在法律上做明確有效的約束。因此，在供應(yīng)商因合同終止受到侵害時(shí)，相關(guān)部門對(duì)政府的監(jiān)督實(shí)質(zhì)上無從談起。其次，付款審查缺乏有效監(jiān)督。對(duì)政府采購(gòu)資金撥付階段的監(jiān)督主要通過財(cái)政支付中心來實(shí)現(xiàn)的?，F(xiàn)在財(cái)政部門根據(jù)批準(zhǔn)的政府采購(gòu)預(yù)算和采購(gòu)合同執(zhí)行情況，直接向供應(yīng)商支付采購(gòu)資金，這種方法有利于財(cái)政部門執(zhí)行監(jiān)督職能，但由于同樣作為采購(gòu)過程中的一環(huán)，其本身行為還需要接受有效監(jiān)督，否則易滋生腐敗。再次，項(xiàng)目驗(yàn)收缺乏必要的監(jiān)督。我國(guó)目前對(duì)于政府采購(gòu)后期合同履約階段的監(jiān)督十分不足。供應(yīng)商將資金挪作他用，拖欠工程款項(xiàng)；以低價(jià)中標(biāo)，在后期工程實(shí)施過程中再補(bǔ)報(bào)預(yù)算經(jīng)費(fèi)；工程實(shí)施過程中以次充好，建造“豆腐渣”工程；在后期產(chǎn)品使用過程中出現(xiàn)問題，但是缺少售后跟蹤服務(wù)，即使想要事后追責(zé)也無法落實(shí)。這些現(xiàn)象都是目前政府采購(gòu)中依然大量存在的問題，其主要原因是政府單純認(rèn)為收到貨、付完款，就意味著采購(gòu)活動(dòng)的結(jié)束，缺乏履約合同后期監(jiān)督。造成政府采購(gòu)耗資巨大，結(jié)果令人不甚滿意，使政府行為受到公眾質(zhì)疑。

3、政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)制不完善

（1）日常監(jiān)管不到位。政府部門工作中很多問題都是由于缺乏日常內(nèi)部自我監(jiān)督檢查。諸如政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)內(nèi)部各部門責(zé)任設(shè)置不合理，執(zhí)行部門和監(jiān)管部門有重疊；政府采購(gòu)各個(gè)部門和單位分工不明確，崗位重設(shè)，運(yùn)作不協(xié)調(diào)；采購(gòu)人員專業(yè)素質(zhì)低下，專業(yè)知識(shí)缺乏等現(xiàn)象都可以通過日常監(jiān)督來杜絕。但現(xiàn)實(shí)生活中上述現(xiàn)象屢屢存在，說明政府并沒有發(fā)揮好日常監(jiān)督作用。

（2）信用體系不完善。對(duì)于供應(yīng)商資信的監(jiān)管，能夠有效提高政府采購(gòu)工作質(zhì)量。政府部門能否把好供應(yīng)商資質(zhì)監(jiān)管的關(guān)，決定著政府采購(gòu)活動(dòng)能否得到有效實(shí)施，財(cái)政性資金能否得到充分利用。但在現(xiàn)階段有些供應(yīng)商在一處建造劣質(zhì)工程后，又能夠在另一處成功地拿下政府部門招標(biāo)項(xiàng)目，以高價(jià)建造劣質(zhì)工程，造成公共資源浪費(fèi)。此外，還有些被檢舉揭發(fā)和政府采購(gòu)人員有利益往來的供應(yīng)商，能夠一而再、再而三參與政府工程招標(biāo)，壟斷政府采購(gòu)市場(chǎng)。這些現(xiàn)象主要是對(duì)供應(yīng)商的信用監(jiān)督不完善導(dǎo)致，供應(yīng)商違法成本低，風(fēng)險(xiǎn)收益高，而政府部門對(duì)該領(lǐng)域的監(jiān)管缺失給供應(yīng)商違約失信留有空間。

（3）問責(zé)追究未落實(shí)。諸如政府機(jī)構(gòu)中執(zhí)行和監(jiān)管部門一體，采購(gòu)人員專業(yè)素質(zhì)缺失，工程招標(biāo)透明度不高，供應(yīng)商尋租，監(jiān)察部門對(duì)采購(gòu)全過程缺乏有效監(jiān)督，對(duì)供應(yīng)商資質(zhì)審查不足，合同后期履約監(jiān)管空白等都會(huì)導(dǎo)致政府采購(gòu)活動(dòng)違背其節(jié)省資金的初衷。但實(shí)質(zhì)上這些問題都可通過加強(qiáng)對(duì)違法亂紀(jì)的相關(guān)政府機(jī)構(gòu)、采購(gòu)人員和供應(yīng)商的嚴(yán)格追責(zé)，以實(shí)現(xiàn)有效控制，正因?yàn)楝F(xiàn)階段我國(guó)對(duì)相關(guān)人員追究問責(zé)監(jiān)管不力，導(dǎo)致違法成本低，相關(guān)部門違法后得不到有效追究，甚至是官官相護(hù)，才會(huì)致使權(quán)力機(jī)關(guān)人員不惜以身試法追求自身利益。

三、加強(qiáng)我國(guó)政府采購(gòu)監(jiān)督的相關(guān)政策建議

針對(duì)上述我國(guó)目前政府采購(gòu)體系中內(nèi)部控制機(jī)制、工作機(jī)制以及監(jiān)管機(jī)制上存在的比較嚴(yán)重的監(jiān)督問題，結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，建議從政府采購(gòu)監(jiān)督法律體系和監(jiān)管體系兩個(gè)方面進(jìn)行完善。

（一）進(jìn)一步完善政府采購(gòu)監(jiān)督法律體系

政府采購(gòu)監(jiān)督法律體系的完善主要可以從相關(guān)法律自身的完善和約束權(quán)利人員依法行事兩個(gè)方面進(jìn)行。

1、法律自身的完善。法律是一切行為的依據(jù)，要從根本上解決我國(guó)政府采購(gòu)中的諸多問題，法律完善不可或缺。首先，完善《政府采購(gòu)法》，采購(gòu)法作為政府采購(gòu)的基本依據(jù)，政府機(jī)構(gòu)和人員在采購(gòu)過程中行為不規(guī)范是鉆法律漏洞。我們應(yīng)該針對(duì)《政府采購(gòu)法》在這十幾年間運(yùn)行和實(shí)踐所暴露出來的問題進(jìn)行調(diào)查研究，有針對(duì)性地做出補(bǔ)充和修訂，如補(bǔ)充完善公益訴訟制度、采購(gòu)人員認(rèn)證等。其次，我們應(yīng)盡快解決政府采購(gòu)相關(guān)法律沖突問題，主要是《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》這兩部基本法，基于新法優(yōu)于舊法原則，在兩部法律調(diào)整修訂過程中，可以采購(gòu)法為主，對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》作相應(yīng)修訂；對(duì)于工程類等可以招標(biāo)法為依據(jù)，但此時(shí)在采購(gòu)法中就不該再對(duì)它做更多界定，以免自相矛盾。最后，地方性法規(guī)的制定要以基本法為依據(jù)。地方性政府采購(gòu)法規(guī)可以對(duì)采購(gòu)法作進(jìn)一步補(bǔ)充性規(guī)范。不過，地方應(yīng)在立法目的、管理體制、監(jiān)督機(jī)制等方面與《政府采購(gòu)法》保持一致，適當(dāng)結(jié)合地方特色，在原則上不得違背和沖突。

2、權(quán)力人員依法行事。法律監(jiān)督要具有法律約束力，是十八大法律監(jiān)督中明確提出的要求。相關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)、人員必須在法律范圍內(nèi)活動(dòng)，嚴(yán)格遵法守法，自覺接受法律監(jiān)督。我們應(yīng)該以法律制度方式明確規(guī)定政府采購(gòu)相關(guān)部門的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。規(guī)定在其監(jiān)督范圍內(nèi)所有事項(xiàng)一一對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任。如情節(jié)較輕的，予以口頭警告、書面檢討；情節(jié)較嚴(yán)重的，予以公開通報(bào)批評(píng)，甚至是承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。一旦違反法律法規(guī)，監(jiān)督處理就必須要落實(shí)，這樣才能形成法律監(jiān)督效力。

（二）進(jìn)一步完善政府采購(gòu)監(jiān)督管理體系

管理體系的完善要求同時(shí)加強(qiáng)政府采購(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，首先強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督來減少不規(guī)范采購(gòu)行為；其次，政府積極主動(dòng)接受納稅人監(jiān)督，約束自身行為。

1、內(nèi)部監(jiān)督方面的改進(jìn)

（1）加強(qiáng)行政監(jiān)督。主要是上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)實(shí)行監(jiān)督。在政府采購(gòu)相關(guān)活動(dòng)中，財(cái)政部門是《政府采購(gòu)法》明確規(guī)定的核心行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)。因此承擔(dān)起對(duì)于采購(gòu)活動(dòng)中機(jī)構(gòu)和個(gè)人的監(jiān)督。其中應(yīng)該主要加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)管理部門的監(jiān)督，追究采購(gòu)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)人的職責(zé)。避免出現(xiàn)以權(quán)謀私、利益共謀、不履行法定監(jiān)督職責(zé)或亂行使監(jiān)督職權(quán)的情況。加強(qiáng)對(duì)管理部門的行政監(jiān)督，可以促進(jìn)采購(gòu)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的廉政建設(shè)，有效預(yù)防和懲治腐敗，充分發(fā)揮政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。

（2）強(qiáng)化檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督。其首要原則就是要把監(jiān)督行為落實(shí)到政府采購(gòu)的全過程。在前期主要是要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政部門的監(jiān)督，財(cái)政部門自身?yè)碛行姓O(jiān)督權(quán)，又負(fù)責(zé)政府采購(gòu)預(yù)算編制，一旦對(duì)其缺乏監(jiān)督，極易造成權(quán)力尋租行為泛濫，相關(guān)人員違法亂紀(jì)。在采購(gòu)過程中，檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督主要關(guān)注招標(biāo)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)或人員是否有權(quán)力濫用行為，確保招標(biāo)過程公平、公正、公開。需要注意的是，檢查機(jī)關(guān)本身行使監(jiān)督行為時(shí)，不該使自身行為影響到招標(biāo)結(jié)果，即過度監(jiān)管問題。這也是“雙隨機(jī)一公開”新型監(jiān)管模式所要調(diào)節(jié)的，即政府監(jiān)管帶來“失靈”風(fēng)險(xiǎn)。最后，檢查機(jī)關(guān)要加大對(duì)于授權(quán)機(jī)構(gòu)采購(gòu)人員、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)人員的監(jiān)督力度，防止出現(xiàn)采購(gòu)人員采買隨意、定向采購(gòu)等問題，避免個(gè)人違約風(fēng)險(xiǎn)，將具有實(shí)際效力的監(jiān)督落實(shí)到采購(gòu)過程各個(gè)方面。

（3）加強(qiáng)紀(jì)委監(jiān)督。政府采購(gòu)活動(dòng)中紀(jì)委監(jiān)督在“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管模式下可以變得更為有效。首先，可以將紀(jì)委監(jiān)督融入到政府部門日常監(jiān)督中，不再是以前的專項(xiàng)檢查程序，在這種監(jiān)管情況下，紀(jì)委看到的都是被檢查對(duì)象想讓你看到的，并不能實(shí)行有效監(jiān)督?，F(xiàn)階段，紀(jì)檢部門可以積極參與日常監(jiān)督，隨機(jī)檢查。其次，可以運(yùn)用“雙隨機(jī)”中隨機(jī)抽取紀(jì)檢小組成員的方法，隨機(jī)抽取執(zhí)法人員，從源頭上杜絕人情執(zhí)法、選擇性執(zhí)法。

2、外部監(jiān)督方面的改進(jìn)

（1）改進(jìn)群眾監(jiān)督。政府采購(gòu)素有“陽(yáng)光下的交易”之稱，是目前世界公認(rèn)的最為合理的公共財(cái)政支出制度之一。財(cái)政性資金的來源和性質(zhì)決定了政府采購(gòu)行為更有必要對(duì)納稅人負(fù)責(zé)，接受社會(huì)監(jiān)督。十八大提出“四個(gè)監(jiān)督”，其中民主監(jiān)督更是明確規(guī)定要保證人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，以確保政府人員的權(quán)力正確運(yùn)行。為了使群眾監(jiān)督真正落到實(shí)處，可以考慮：實(shí)行政府采購(gòu)電子化，一方面可以拓寬政府獲取供應(yīng)商信息的渠道，解決政府與供應(yīng)商交易過程中信息不對(duì)稱問題，另一方面也提高了政府采購(gòu)信息透明度，使更多群眾了解政府采購(gòu)信息，群眾監(jiān)督也能得到更有效的落實(shí)。同時(shí)，建立一個(gè)由人民群眾構(gòu)成的監(jiān)督體系，可以對(duì)政府采購(gòu)各個(gè)過程進(jìn)行監(jiān)督，尤其可以將那些參與政府招標(biāo)活動(dòng)但是未中標(biāo)的供應(yīng)商納入其中，由于其對(duì)于政府采購(gòu)項(xiàng)目有更專業(yè)全面的了解，因此可以實(shí)現(xiàn)更有效、更有力的監(jiān)督。

（2）加強(qiáng)輿論監(jiān)督。輿論監(jiān)督也是十八大對(duì)于我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)督體系提出的要求之一。事實(shí)證明，有時(shí)社會(huì)輿論監(jiān)督確實(shí)比行政、檢查監(jiān)督更為有效。尤其是這種監(jiān)督形式在網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)上得到更好運(yùn)用，真正使得政府采購(gòu)走向透明化。在社會(huì)輿論監(jiān)督中，新聞媒體能夠?qū)φ少?gòu)過程中的違法行為、不規(guī)范問題進(jìn)行披露，十分有效地影響政府采購(gòu)人員行為，對(duì)于違法亂紀(jì)行為起到震懾作用，預(yù)防腐敗滋生。在現(xiàn)行政府采購(gòu)監(jiān)督體系中，應(yīng)該充分發(fā)揮好網(wǎng)絡(luò)和新聞媒體這一媒介的監(jiān)督作用，同時(shí)，政府應(yīng)該及時(shí)在網(wǎng)上發(fā)布政府采購(gòu)信息，主動(dòng)接受社會(huì)輿論監(jiān)督。■

（作者單位：南京審計(jì)大學(xué)）

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（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）