王喜梅

四川省直機(jī)關(guān)黨校

關(guān)于縣域金融助力產(chǎn)業(yè)扶貧的分析

王喜梅

四川省直機(jī)關(guān)黨校

從供給側(cè)看縣域金融助力產(chǎn)業(yè)扶貧的不足表現(xiàn)在服務(wù)主體存在短板、產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡明顯、制度供給不足，金融創(chuàng)新的配套機(jī)制不健全。從機(jī)制角度看，縣域金融助力產(chǎn)業(yè)扶貧面臨政府和金融機(jī)構(gòu)合力不夠、項(xiàng)目落地不順暢、財(cái)政引導(dǎo)力不足等問題。可以借鑒供給側(cè)改革中“加”“減”“乘”“除”的思路。另外，政府要?jiǎng)?chuàng)造有利于創(chuàng)新的環(huán)境，全面激活市場(chǎng)、要素、主體。

縣域金融；產(chǎn)業(yè)扶貧；供給質(zhì)量

當(dāng)前，脫貧攻堅(jiān)已進(jìn)入攻堅(jiān)拔寨的沖刺期，按照十九大報(bào)告的要求，要脫真貧、真脫貧，因而產(chǎn)業(yè)脫貧成為脫貧攻堅(jiān)“五個(gè)一批”中的關(guān)鍵。金融在產(chǎn)業(yè)扶貧中具有源頭、活水作用，借鑒供給側(cè)改革的思路，做加法，補(bǔ)短板，增強(qiáng)貧困地區(qū)金融供給的能力；做減法，降風(fēng)險(xiǎn)，建立完善的金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制；做乘法，精準(zhǔn)對(duì)接，提升持續(xù)增收能力；做除法，破壁壘，多方聯(lián)動(dòng)。

一、從供給側(cè)看縣域金融助力產(chǎn)業(yè)扶貧的不足

隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展和產(chǎn)業(yè)的不斷升級(jí)，對(duì)金融產(chǎn)品、服務(wù)提出了更高的要求，而從供給側(cè)角度看，縣域金融存在供給質(zhì)量不高的問題，難以實(shí)現(xiàn)供求匹配。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，主要表現(xiàn)在：

(一)服務(wù)主體存在短板

在縣域信貸投入主體方面，存在數(shù)量少、力量弱的問題。在金融助力農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧中，農(nóng)信社網(wǎng)點(diǎn)較多，成為主力軍，但也面臨實(shí)力較弱、產(chǎn)品單一的問題，難以滿足資金需求。政策性銀行在產(chǎn)業(yè)扶貧相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施融資方面發(fā)揮作用有限。村鎮(zhèn)銀行在數(shù)量少、規(guī)模小，且在發(fā)起設(shè)立上有相關(guān)限制條件；村民資金互助組織的內(nèi)部管理較弱，風(fēng)險(xiǎn)控制水平有限。因而，從供給主體的角度來(lái)說(shuō)，廣覆蓋、多層次的扶貧金融體系沒有形成，使得金融服務(wù)與農(nóng)村扶貧產(chǎn)業(yè)所需的資金需求不匹配。

(二)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡明顯

各地農(nóng)業(yè)發(fā)展程度不同，貧困戶的差異也較大，因而需要多樣化的產(chǎn)品來(lái)滿足農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和貧困戶脫貧的不同需求。從實(shí)際看，在產(chǎn)品方面，不少金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為農(nóng)村金融盈利點(diǎn)較少，因而創(chuàng)新動(dòng)力不足，專門針對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧特殊需求的產(chǎn)品少，比如難以滿足農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體的需要。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面，品種少、保障機(jī)制不健全，難以對(duì)農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性提供有效保障，也影響了產(chǎn)業(yè)扶貧的效果。在融資結(jié)構(gòu)方面，存在結(jié)構(gòu)失衡的情況。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧對(duì)銀行貸款的依賴度較高，在縣域經(jīng)濟(jì)中，受理念、財(cái)力和評(píng)級(jí)的限制，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、風(fēng)投、涉農(nóng)PPP項(xiàng)目等新型融資工具運(yùn)用較少。因而，產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡明顯制約金融資金的配置效率。

(三)制度供給不足，金融創(chuàng)新的配套機(jī)制不健全。

目前縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)借貸登記、資產(chǎn)評(píng)估、融資擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)扰涮讬C(jī)制不健全，各類農(nóng)村資產(chǎn)登記、評(píng)估、抵押、流轉(zhuǎn)平臺(tái)缺失或功能不完善，金融機(jī)構(gòu)介入難度較大，導(dǎo)致農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、林權(quán)、大型農(nóng)機(jī)具等各類資產(chǎn)難以有效盤活。另外，縣域設(shè)立的評(píng)級(jí)、公證等中介機(jī)構(gòu)較少，金融產(chǎn)品創(chuàng)新推進(jìn)面臨瓶頸。

二、縣域金融助力產(chǎn)業(yè)扶貧面臨的機(jī)制問題

(一)產(chǎn)業(yè)扶貧中政府和金融機(jī)構(gòu)合力不夠

由于政府部門與金融機(jī)構(gòu)在扶貧產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目及資金運(yùn)用等方面溝通不暢、合力不夠，存在信息不對(duì)稱，造成資金使用效率不高，金融扶貧的精準(zhǔn)度低。如，由于信用體系建設(shè)滯后，金融機(jī)構(gòu)對(duì)貧困戶的信貸需求和使用情況等掌握的不夠，貧困戶金融可得性低，另外，目前的貧困戶多為老人和婦女，文化素質(zhì)偏低，導(dǎo)致扶貧產(chǎn)業(yè)選擇難度較大，金融機(jī)構(gòu)也會(huì)面臨想投入而無(wú)從下手的問題。

(二)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目落地不順暢

目前，縣級(jí)政府通常對(duì)全縣的產(chǎn)業(yè)扶貧有大的規(guī)劃，但在實(shí)施具體項(xiàng)目時(shí)，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃向具體項(xiàng)目轉(zhuǎn)化過程慢。特別是項(xiàng)目業(yè)主缺失的問題，直接導(dǎo)致金融無(wú)法對(duì)接，項(xiàng)目落地難。另外，在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃向項(xiàng)目轉(zhuǎn)換過程中，縣級(jí)政府一般也沒有重視金融機(jī)構(gòu)的參與，對(duì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的宣傳不夠，金融機(jī)構(gòu)的積極性不高，從而對(duì)金融資本的吸引力有限，導(dǎo)致金融扶貧的推進(jìn)較慢。在具體項(xiàng)目組織、核實(shí)、管理、財(cái)政貼息時(shí)，也存在雙方配合不夠、資金未按時(shí)足額到位等問題。

(三)財(cái)政資源引導(dǎo)力不足，影響金融資金配置能力

在產(chǎn)業(yè)扶貧工作中，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)力作用，對(duì)于提高金融扶貧資金的配置效率非常關(guān)鍵。但目前財(cái)政金融互動(dòng)過程中，存在以下問題：受縣級(jí)政府財(cái)力的制約，能拿出用于建立扶貧風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、給予稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼的資金有限，無(wú)法對(duì)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效補(bǔ)償，因而難以有效調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)的積極性。另一方面，在產(chǎn)業(yè)扶貧中，一些產(chǎn)品需要由政府提供政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，政府在這方面安排的資金也較少，難以有效分散金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，也導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)動(dòng)力不足。因而，需要找到把握相關(guān)主體的利益聯(lián)結(jié)點(diǎn)、平衡點(diǎn)，才能提高金融資金配置能力。

(四)財(cái)政資源分散使用弱化了杠桿效應(yīng)

目前縣級(jí)政府部門的專項(xiàng)扶貧資金一般有項(xiàng)目、條件以及用途等約束，因而整合上存在一定難度，造成資金使用效率不高，影響了產(chǎn)業(yè)扶貧的整體效益。在具體實(shí)施中，在支持貧困村退出過程中，村集體經(jīng)濟(jì)均能獲得產(chǎn)業(yè)發(fā)展周轉(zhuǎn)金，但部分村由于缺乏相關(guān)產(chǎn)業(yè)對(duì)接條件，這部分資金長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)。但對(duì)于能成功對(duì)接產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的貧困村，產(chǎn)業(yè)發(fā)展周轉(zhuǎn)金又顯得略為單薄，同時(shí)可能因項(xiàng)目啟動(dòng)資金的問題而無(wú)法達(dá)到銀行授信條件。

三、以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思路推進(jìn)縣域金融扶貧

(一)加法——補(bǔ)短板，增強(qiáng)貧困地區(qū)金融供給的能力

建立助力農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧的金融體系，首要是要有與需求相適應(yīng)的供給體系，以發(fā)揮市場(chǎng)作用為主，完善供給體系，提高供給質(zhì)量。一是建立多元的金融機(jī)構(gòu)體系，壯大農(nóng)信社的資金實(shí)力，充分發(fā)揮國(guó)有股份制銀行的使命擔(dān)當(dāng)，在審慎監(jiān)管的前提下發(fā)揮民間資本在產(chǎn)業(yè)扶貧中應(yīng)有的作用。二是加大金融產(chǎn)品創(chuàng)新力度。探索推出農(nóng)村宅基地、農(nóng)房農(nóng)機(jī)具等抵押貸款，盤活貧困戶的存量資產(chǎn)，滿足貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的融資需求。三是完善金融扶貧服務(wù)方式。考慮到向單個(gè)貧困戶貸款的成本和管理費(fèi)用較高，可以探索集約化發(fā)展道路。即利用“扶貧小額貸款+貧困戶+農(nóng)業(yè)基地”、“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體+貧困戶”等合作模式，有效帶動(dòng)貧困戶融入市場(chǎng)，獲得持續(xù)增收。同時(shí)，要以扎根農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)民的理念做好金融扶貧工作，提高支持產(chǎn)業(yè)脫貧的精準(zhǔn)度。

(二)減法——降風(fēng)險(xiǎn)，建立完善的金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

按照風(fēng)險(xiǎn)和收益相匹配的理念，需要由政府進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，促使金融機(jī)構(gòu)優(yōu)化在產(chǎn)業(yè)扶貧中的金融資源配置。一是整合做大風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。整合縣級(jí)部門的扶貧資金，增加產(chǎn)業(yè)扶貧資金的整體效益，更好發(fā)揮財(cái)政資源引導(dǎo)力，有效調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)的積極性。二是執(zhí)行好扶貧貸款財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、信用擔(dān)保和專項(xiàng)支持，通過財(cái)政手段彌補(bǔ)金融支持產(chǎn)業(yè)扶貧的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)。三是加大對(duì)貧困戶的增信支持。設(shè)立政策性擔(dān)保公司，緩解農(nóng)村貧困戶擔(dān)保難的問題，增加貧困戶的貸款意愿，也有效降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。四是加大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試點(diǎn)力度。擴(kuò)大保險(xiǎn)產(chǎn)品的密度和深度，在更大空間范圍內(nèi)分散風(fēng)險(xiǎn)、分?jǐn)倱p失。

(三)乘法——增實(shí)效，精準(zhǔn)對(duì)接，提升持續(xù)增收能力

把貧困戶和產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)連接起來(lái)，構(gòu)建“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體+貧困戶”的大金融扶貧模式，著力增強(qiáng)扶貧對(duì)象的自我發(fā)展能力，發(fā)揮金融的聚集作用，引導(dǎo)金融扶貧資金向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體聚集，帶動(dòng)貧困戶就業(yè)、入股、創(chuàng)業(yè)，推動(dòng)貧困戶最終實(shí)現(xiàn)脫貧奔康。要認(rèn)真地區(qū)和貧困戶的差異，因地制宜，有所側(cè)重。一是在貧困發(fā)生率最高的地區(qū)，金融扶貧應(yīng)以政府為主導(dǎo)，由農(nóng)發(fā)行作為金融供給主體。將分散于多個(gè)部門的扶貧資金進(jìn)行整合，設(shè)立金融扶貧專項(xiàng)基金和政策性開發(fā)貸款。二是在貧困發(fā)生率較高的地區(qū)，以地方法人金融機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，政策性商業(yè)貸款為主。增加金融扶貧資金的總供給及人民銀行再貸款的供給力度，通過再貸款引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)將信貸資金向新型農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體、貧困戶傾斜。三是在貧困發(fā)生率最低的地區(qū)，以正規(guī)金融機(jī)構(gòu)信貸為主。將農(nóng)發(fā)行、國(guó)有銀行作為金融供給主體，引導(dǎo)其將信貸資金向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和貧困戶傾斜。

(四)除法——破壁壘，多方聯(lián)動(dòng)，建立金融精準(zhǔn)扶貧長(zhǎng)效機(jī)制

精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，要破除壁壘，加強(qiáng)部門對(duì)接、市場(chǎng)對(duì)接、政策對(duì)接，整合多種資源“兼容并蓄”、“握拳出擊”，使金融精準(zhǔn)扶貧躍上一個(gè)新臺(tái)階。一是加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)與縣級(jí)扶貧部門的有機(jī)對(duì)接。運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維和大數(shù)據(jù)信息，摸深、摸透本地市場(chǎng)，依據(jù)貧困戶生產(chǎn)、收入、資產(chǎn)等實(shí)際，探索建立金融扶貧檔案，明確金融扶貧措施。二是加強(qiáng)人民銀行對(duì)縣級(jí)金融機(jī)構(gòu)的信貸政策指導(dǎo)，發(fā)揮政策工具的正向作用。三是金融政策與扶貧政策的有機(jī)對(duì)接，同步實(shí)施、統(tǒng)一管理、綜合匹配，增強(qiáng)扶貧資金供給量。

四、發(fā)揮政府與市場(chǎng)的合力，全面激活縣域金融市場(chǎng)、要素、主體

金融助力產(chǎn)業(yè)扶貧要以創(chuàng)新為動(dòng)力，以提高供給質(zhì)量為主線，通過創(chuàng)新，著力提升金融供給的質(zhì)量和水平。在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧中，政府的作用主要是創(chuàng)造有利于創(chuàng)新的制度環(huán)境，通過政策引導(dǎo)，矯正農(nóng)村金融要素配置扭曲的狀況，促進(jìn)金融要素自由流動(dòng)和優(yōu)化配置。

(一)完善政府制度供給，為金融扶貧的創(chuàng)新提供良好環(huán)境

一是從制度層面形成財(cái)政與金融良性互動(dòng)的格局。以加強(qiáng)信息共享、信用增進(jìn)、信貸對(duì)接等創(chuàng)新，不斷增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶貧中的金融供給質(zhì)量。一方面，要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶貧信息共享和信息支持，以避免出現(xiàn)縣域金融扶貧實(shí)踐與縣級(jí)地方政府扶貧政策頂層設(shè)計(jì)偏離的問題。另外，完善激勵(lì)機(jī)制和增信機(jī)制，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧支持的積極性。出臺(tái)差異化擔(dān)保費(fèi)用、風(fēng)險(xiǎn)代償補(bǔ)助政策，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金對(duì)金融機(jī)構(gòu)的有效撬動(dòng)。

二是從管理層面優(yōu)化整合財(cái)政支農(nóng)資金。加強(qiáng)在產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目資金在縣級(jí)政府層面的統(tǒng)籌力度，探索實(shí)行“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理方式，從而使財(cái)政扶貧資金管理科學(xué)、使用規(guī)范、高效運(yùn)行，大幅提高財(cái)政資金使用效率。另外，提高財(cái)政、金融、產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)、配合程度，化解項(xiàng)目落地難題，從而產(chǎn)生財(cái)政扶貧資金的乘數(shù)和疊加效應(yīng)，促進(jìn)扶貧的資源高效利用。

三是從技術(shù)層面吸引社會(huì)資本參與。縣級(jí)政府要積極轉(zhuǎn)變觀念，多渠道籌集產(chǎn)業(yè)扶貧資金，轉(zhuǎn)變財(cái)政投入方式和投入領(lǐng)域，探索以專項(xiàng)債券等形式募集社會(huì)資金用于支持農(nóng)村路網(wǎng)等產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。大力引進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，探索其與貧困戶緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，幫扶帶動(dòng)貧困戶就業(yè)增收。

(二)完善配套制度建設(shè)，激活農(nóng)村資金要素

一是加強(qiáng)農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)。為更好地提高縣域金融在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧中的覆蓋面，政府要著力做好基礎(chǔ)性工作，如信用體系建設(shè)，推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)支付技術(shù)在農(nóng)村的運(yùn)用。推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)評(píng)估和融資擔(dān)保制度體系建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資本化，增強(qiáng)貧困戶獲得金融資金支持的外部條件。

二是完善貧困戶增信機(jī)制，增大其承貸實(shí)力。推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，有效盤活農(nóng)村土地、農(nóng)民宅基地、集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)等資產(chǎn)要素，調(diào)動(dòng)貧困戶融資意愿，增大承貸實(shí)力。要以農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)為著力點(diǎn)，改革體制機(jī)制，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大扶貧產(chǎn)品的創(chuàng)新和資金投入力度。

三是對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)金融扶貧主體提供差別化政策，以有效激勵(lì)資金的投放。如適當(dāng)放寬農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)新設(shè)、功能增設(shè)和權(quán)限下放的監(jiān)管，促進(jìn)新型合作金融組織的發(fā)展與規(guī)范，實(shí)施差別化或優(yōu)惠的存款準(zhǔn)備金制度等。

(三)完善金融供給體系和產(chǎn)品，激活主體

一是建立完善政策性金融、商業(yè)金融、合作金融互補(bǔ)的農(nóng)村金融供給體系，各類機(jī)構(gòu)要準(zhǔn)確定位、合理分工、有效合作，實(shí)現(xiàn)供需動(dòng)態(tài)平衡。對(duì)于產(chǎn)業(yè)扶貧中涉及的中長(zhǎng)期貸款，要加大政策性銀行的支持力度。對(duì)于短期資金需求，通過發(fā)展小型金融機(jī)構(gòu)、鼓勵(lì)現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)下沉經(jīng)營(yíng)重心，引導(dǎo)發(fā)展農(nóng)村資金互助組織等措施加以解決。

二是完善產(chǎn)品創(chuàng)新，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)供給質(zhì)量。通過設(shè)立政府農(nóng)業(yè)引導(dǎo)基金、PPP等市場(chǎng)化形式，撬動(dòng)金融資本、社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村。加快創(chuàng)新基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)的抵押貸款產(chǎn)品，同時(shí)探索土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)保證保險(xiǎn)等商業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)，以提高貧困戶金融資源的可得性，激發(fā)其內(nèi)生動(dòng)力，幫助其實(shí)現(xiàn)自主脫貧致富之路。

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王喜梅(1980-)，女，甘肅蘭州人，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)博士研究生，四川省直機(jī)關(guān)黨校副教授，研究方向?yàn)檎谫Y。

本文為四川省直機(jī)關(guān)黨校校級(jí)調(diào)研課題《關(guān)于縣域金融支持脫貧攻堅(jiān)的調(diào)研》的成果