于學(xué)強(qiáng)

（聊城大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 聊城 252059）

高校監(jiān)督的低效問題

于學(xué)強(qiáng)

（聊城大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 聊城 252059）

高校腐敗案件增多的原因很多，如高校自身決策、執(zhí)行與監(jiān)督的失衡等，其中權(quán)力監(jiān)督不到位是主要原因之一。高校監(jiān)督的低效問題主要體現(xiàn)在五個(gè)方面：教育主管部門監(jiān)督的低效、高校內(nèi)部黨委監(jiān)督的低效、高校內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)督的低效、高校內(nèi)部橫向監(jiān)督的低效、高校內(nèi)部師生監(jiān)督的低效。規(guī)避高校腐敗案件的發(fā)生，必須構(gòu)建起高效科學(xué)的權(quán)力運(yùn)行與監(jiān)督制約機(jī)制，推進(jìn)高校政治權(quán)力的健康運(yùn)行與政治生態(tài)的和諧發(fā)展。

高校；權(quán)力；監(jiān)督

近年來，高校腐敗案件不斷增多，高校權(quán)力運(yùn)行與監(jiān)督制約已經(jīng)成為學(xué)界關(guān)注的重要課題，許多學(xué)者開始探索如何構(gòu)建高校權(quán)力制約體系。構(gòu)建高校權(quán)力制約體系的前提是明確高校權(quán)力失范情況及原因，以便根據(jù)原因來對(duì)癥下藥，從而推進(jìn)高校權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化。高校腐敗案件增多的原因很多，如高校自身決策、執(zhí)行與監(jiān)督的失衡等，其中權(quán)力監(jiān)督不到位是主要原因之一。依據(jù)監(jiān)督主體的分屬情況，導(dǎo)致高校監(jiān)督的低效問題主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

一、教育主管部門監(jiān)督的低效

從監(jiān)督理論與監(jiān)督實(shí)效來看，來自上級(jí)或主管部門的下行監(jiān)督最有力度。根據(jù)權(quán)力授受關(guān)系，由于這種監(jiān)督的動(dòng)力來自于金字塔式授權(quán)等級(jí)上位，是最具權(quán)威性和富有成效的監(jiān)督。但是，上級(jí)或主管部門的有效監(jiān)督是有條件的，這些條件至少有以下三項(xiàng)：一是有意愿主動(dòng)開展監(jiān)督活動(dòng)；二是有能力掌握監(jiān)督對(duì)象信息；三是有精力處理監(jiān)督材料。從現(xiàn)有的政治體制分析，首先是上級(jí)或主管部門的監(jiān)督動(dòng)力不足。雖然他們有意愿開展監(jiān)督活動(dòng)，以便推進(jìn)本系統(tǒng)政治秩序良性發(fā)展。但是，由于監(jiān)督主客體之間有著千絲萬(wàn)縷的利益關(guān)系，導(dǎo)致這種監(jiān)督缺乏動(dòng)力。比如就人事任免來看，根據(jù)干部下管一級(jí)的規(guī)定，我國(guó)干部任用過程包括兩大環(huán)節(jié)：一是由本單位領(lǐng)導(dǎo)集體特別是主要領(lǐng)導(dǎo)的推薦，二是由有干部管理權(quán)限的上級(jí)或主管部門對(duì)這一推薦的認(rèn)同。如果一個(gè)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)了問題，上級(jí)或主管部門對(duì)于選用這一領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)同是否也存在問題？所以，上級(jí)或主管部門雖然有監(jiān)督的意愿，但其主動(dòng)積極監(jiān)督的動(dòng)力仍顯不足。其次是上級(jí)或主管部門掌握監(jiān)督對(duì)象的信息不全面。上級(jí)或主管部門掌握監(jiān)督對(duì)象的信息基本上靠單向度由下而上的反映，而監(jiān)督對(duì)象反映自身情況長(zhǎng)期以來大都本著“報(bào)喜不報(bào)憂”的原則，在溝通方式既定的條件下，上級(jí)或主管部門很難完全掌握監(jiān)督對(duì)象的信息。但是上級(jí)或主管部門并非沒有掌握監(jiān)督對(duì)象信息的權(quán)力，由于受人力、時(shí)間和條件的限制，這種權(quán)力行使效果并不理想。所以，從理論上講，上級(jí)或主管部門的層次越高、主管面越大，其與監(jiān)督對(duì)象的距離就越遠(yuǎn)，能夠有效開展監(jiān)督的可能性也就越小。再次是上級(jí)或主管部門開展監(jiān)督的精力不足。由于上級(jí)或主管部門監(jiān)督的對(duì)象繁多，沒有足夠的精力全面分析掌控材料。在此情況之下，上級(jí)或主管部門的監(jiān)督往往是滯后、低效的，甚至還存在相當(dāng)大的空當(dāng)。據(jù)材料顯示：在官員受到調(diào)查的案子當(dāng)中，“有超過70%是來自民眾或其他官員的舉報(bào)”[1]，這從另一個(gè)角度說明上級(jí)或主管部門監(jiān)督的有效性在實(shí)踐層面未必能得以實(shí)現(xiàn)。

具體到高校內(nèi)部，高校權(quán)力運(yùn)行制約與監(jiān)督機(jī)制同樣必須著眼于高校管理體制，尤其是干部選拔任用體制。對(duì)于高校而言的下行監(jiān)督，主要是指來自主管高校的各級(jí)政府教育職能部門——教育部與教育廳的監(jiān)督。長(zhǎng)期以來，由于這些主管部門掌管高校發(fā)展的重要資源，在我國(guó)高等教育發(fā)展過程中有著舉足輕重的影響。政府對(duì)高校的管理不僅僅在于政府控制著高校爭(zhēng)奪的各種資源，影響著學(xué)校的人事計(jì)劃與招生規(guī)模，還在于政府時(shí)刻監(jiān)督著高校的權(quán)力運(yùn)行。一方面是政府與高校的某些管理權(quán)限尚未完全清晰，權(quán)力邊界模糊帶來的是權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的空當(dāng)。正如徐明稚、陳雨露等人論及大學(xué)章程時(shí)指出的，大學(xué)章程首先是“明確了政府、學(xué)校和社會(huì)各自在學(xué)校治理中的職責(zé)、權(quán)利及義務(wù)，促進(jìn)管、辦分離”，“政府管理部門要放權(quán)，理順政府與學(xué)校的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)‘管辦評(píng)分離’”[2]。言外之意就是目前我國(guó)政府與高校在治理過程中沒有形成有效的管辦分離機(jī)制，仍然存在一些權(quán)限交叉和職責(zé)不清的具體問題。另一方面則是有限政府對(duì)統(tǒng)攬統(tǒng)包政府的抵制，使政府對(duì)高校監(jiān)督不作為有了合適的解釋。結(jié)果是“政府職能的有限性決定了它不可能也沒有精力對(duì)高校的管理事無巨細(xì)，而以往單一的、以政府為主導(dǎo)的內(nèi)控型監(jiān)督反饋模式顯現(xiàn)出缺乏權(quán)威性和效率性等弊端”[3]。西方國(guó)家如美國(guó)大都通過獨(dú)立于政府的非官方性的機(jī)構(gòu)監(jiān)督評(píng)估學(xué)校，評(píng)估結(jié)論往往“成為美國(guó)各級(jí)政府分配資金、社會(huì)衡量高等學(xué)校水準(zhǔn)、學(xué)生選擇學(xué)校和專業(yè)、被評(píng)估學(xué)校制定活動(dòng)方針和采取具體措施的重要參考，成為官方行政管理和學(xué)校自我管理的重要依據(jù)”[4]。國(guó)內(nèi)外高等教育評(píng)估具有共同性，因此規(guī)避我國(guó)政府對(duì)高校評(píng)估方式的改革，可以吸納借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的有效經(jīng)驗(yàn)。

在政府對(duì)高校的監(jiān)督過程中，教育部和省、直轄市、自治區(qū)教育廳是高校的直接管理部門。作為學(xué)校的管理部門，這些機(jī)構(gòu)超脫且掌管高校爭(zhēng)奪的各種資源，對(duì)于高校權(quán)力的制約是最具影響力的，應(yīng)是最為有力的權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)。但是，由于這些機(jī)構(gòu)本身不為學(xué)校內(nèi)置，雖有權(quán)威但管理客體眾多、管理內(nèi)容龐雜，真正要掌握每一個(gè)管理客體的每一項(xiàng)應(yīng)管理的具體項(xiàng)目也十分困難。所以，教育部主要管控部屬院校，而各省、直轄市、自治區(qū)教育廳對(duì)于省屬地方高校的管理也帶有明顯的選擇性，權(quán)力配置的不科學(xué)導(dǎo)致這些管理部門與學(xué)校之間職責(zé)不清，更不用說有些機(jī)構(gòu)和部門本身也存在監(jiān)督缺乏手段與渠道、力量不足甚至不作為的現(xiàn)實(shí)，從而導(dǎo)致上級(jí)監(jiān)督的低效性。另一方面，與管理空當(dāng)對(duì)應(yīng)的是管理過當(dāng)，“《高等教育法》規(guī)定的監(jiān)督與評(píng)估是協(xié)調(diào)政府管理與高校自主發(fā)展的制度保障。但過多的監(jiān)督、評(píng)估不但增加了大學(xué)的負(fù)擔(dān)，而且束縛了大學(xué)的手腳，成為政府干預(yù)高校辦學(xué)自主權(quán)的主要方式，迫切需要改革與完善”[5]。

二、高校內(nèi)部黨委監(jiān)督的低效

黨的紀(jì)檢監(jiān)察體制改革是黨的十八屆三中全會(huì)以來我們黨一直關(guān)注的重要課題，這一課題對(duì)于繼續(xù)推進(jìn)反腐倡廉工作和促進(jìn)全面從嚴(yán)治黨具有重要意義。根據(jù)十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，落實(shí)關(guān)于“加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障”的要求，應(yīng)“落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任，制定實(shí)施切實(shí)可行的責(zé)任追究制度”[6]。落實(shí)主體責(zé)任是黨中央根據(jù)我國(guó)反腐敗形勢(shì)提出的重大政治任務(wù)，標(biāo)志著新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)方面的新覺醒。目前，在反腐倡廉建設(shè)方面強(qiáng)調(diào)黨委“責(zé)任”的提法與原來責(zé)任制中強(qiáng)調(diào)黨委“領(lǐng)導(dǎo)”有著顯著不同，表明黨委是黨風(fēng)廉政建設(shè)的主事方而不是場(chǎng)外人，對(duì)于黨風(fēng)廉政建設(shè)出現(xiàn)的問題應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任。這一規(guī)定有助于黨委專注反腐敗工作重心，從而提升反腐敗斗爭(zhēng)的力度，進(jìn)一步推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)進(jìn)程。黨委的主體責(zé)任是由黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位和黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)黨風(fēng)廉政建設(shè)工作的主體定位決定的，具有政治性、全面性和宏觀性。黨委要較好地履行主體責(zé)任，就必須進(jìn)一步強(qiáng)化黨委對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)，確保黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的基本方向。同時(shí)，黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是相統(tǒng)一的，黨委領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任要落到實(shí)處就必須在黨風(fēng)廉政建設(shè)中發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，增強(qiáng)自身的主體定位，把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨風(fēng)廉政建設(shè)的具體工作中。

高校實(shí)行“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，黨委書記和校長(zhǎng)是黨政一把手，體現(xiàn)某種程度的“雙首長(zhǎng)制”，結(jié)果往往造成“黨政權(quán)力重疊，黨委書記與校長(zhǎng)常常因權(quán)力行使問題發(fā)生磨擦，造成下屬無所適從”[7]。正是由此，多年來，高校對(duì)實(shí)行“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”的認(rèn)知與解釋并不統(tǒng)一，從而增加了黨委主體責(zé)任履行的難度。如有人認(rèn)為“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)”是“領(lǐng)導(dǎo)的不負(fù)責(zé)、負(fù)責(zé)的不領(lǐng)導(dǎo)”；有人認(rèn)為“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作”就是書記統(tǒng)攬一切；也有人認(rèn)為“校長(zhǎng)獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)”就是學(xué)校行政事務(wù)都應(yīng)校長(zhǎng)說了算等等。[8]由于認(rèn)識(shí)與解釋方面的問題，導(dǎo)致高校黨委與行政的關(guān)系存在不和諧的情況，這是造成高校黨委監(jiān)督低效的重要原因。實(shí)際上，我國(guó)《高等教育法》對(duì)于高校黨委與行政的關(guān)系規(guī)定是清晰的：黨委“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作”，校長(zhǎng)則“獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)”。黨委處于學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的各個(gè)方面、各項(xiàng)工作。2014年10月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》再次明確指出：“黨委書記主持黨委全面工作，負(fù)責(zé)組織黨委重要活動(dòng)，協(xié)調(diào)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員工作，督促檢查黨委決議貫徹落實(shí)，主動(dòng)協(xié)調(diào)黨委與校長(zhǎng)之間的工作關(guān)系，支持校長(zhǎng)開展工作”[9]。

實(shí)際上，高校的基層黨委作為高校發(fā)展的大腦和心臟，其工作方向與效能如何影響到高校的前途與命運(yùn)。高?；鶎狱h委同其他黨委工作原則方法類似，在決策中強(qiáng)調(diào)委員權(quán)利，貫徹民主集中制，也倡導(dǎo)黨內(nèi)的民主監(jiān)督。但是，高校有其特殊性，除了黨委會(huì)以外還有校長(zhǎng)辦公會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)等體現(xiàn)自身特色的機(jī)構(gòu)團(tuán)體。如果不能有效規(guī)范這些機(jī)構(gòu)團(tuán)體的職能、職權(quán)，明確這些機(jī)構(gòu)團(tuán)體的定位和運(yùn)行規(guī)則，就不能筑牢大學(xué)有序發(fā)展、規(guī)范發(fā)展與和諧發(fā)展的基礎(chǔ)，甚至?xí)霈F(xiàn)監(jiān)督失控和權(quán)力運(yùn)行失范現(xiàn)象。有效規(guī)范高校各類機(jī)構(gòu)團(tuán)體的運(yùn)行規(guī)則，最為關(guān)鍵的是要抓住“牛鼻子”。在高校組織體系之中黨委仍然是核心，這一委員會(huì)中雖然書記是“班長(zhǎng)”，但委員會(huì)是一個(gè)完整的整體。所以，在高校落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)的主體責(zé)任，關(guān)鍵是要增強(qiáng)黨委的主體意識(shí)。黨委主要責(zé)任人包括黨委班子其他成員，在落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的過程中應(yīng)有對(duì)自身角色、能力、價(jià)值和所處工作環(huán)境的自覺意識(shí)。只有明確黨委主要責(zé)任人和班子成員的主體意識(shí)，才能夠更大限度地發(fā)揮他們作為主體的內(nèi)在潛能，增強(qiáng)高校黨風(fēng)廉政建設(shè)的實(shí)效性。但是，高校權(quán)力制約和監(jiān)督運(yùn)行與黨委的利益并不完全等同，當(dāng)制約和監(jiān)督工作影響高校黨委工作效率與班子和諧時(shí)，它會(huì)有意無意地偏向效率與和諧。比如，當(dāng)制約和監(jiān)督工作影響到班子成員的團(tuán)結(jié)，影響有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的積極性時(shí)，高校黨委很難求得兩全。從它的根本利益出發(fā)，他們只能以維護(hù)團(tuán)結(jié)、保護(hù)積極性為重。

三、高校內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)督的低效

紀(jì)檢監(jiān)察原本作為專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，具有專業(yè)化水平較高的特點(diǎn)，本應(yīng)發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)，在廉政建設(shè)中扮演更好的角色。但是，當(dāng)前我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察仍然存在一些體制不順暢問題，這也影響了紀(jì)檢監(jiān)察工作的實(shí)效性以及民眾對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的認(rèn)同度。在現(xiàn)行政治體制下，地方各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)既要接受服從同級(jí)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)，還要接受服從上一級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門的領(lǐng)導(dǎo)，但紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為同級(jí)黨委政府的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，主要在被監(jiān)督的同級(jí)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下開展并對(duì)同級(jí)黨委政府負(fù)責(zé)。這一體制存在以下四方面問題：一是紀(jì)檢監(jiān)察制度定位不高，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)名義上是同級(jí)黨委的兄弟，母體都是同級(jí)黨代會(huì)，但從實(shí)際地位上看它只是同級(jí)黨委的附屬物，無法完成對(duì)同級(jí)黨委權(quán)力運(yùn)行的有效監(jiān)控。二是紀(jì)檢監(jiān)察制度體系化水平不高，雖然中國(guó)存在各種各樣的監(jiān)督主體，但是這些主體的監(jiān)督邊界尚未清晰，并且監(jiān)督的有效配合度不高，沒有形成規(guī)范的監(jiān)督體制和運(yùn)行機(jī)制。三是紀(jì)檢監(jiān)察制度執(zhí)行不力，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的執(zhí)行意識(shí)和相關(guān)規(guī)范制度還比較薄弱，再加上組織力量分散和紀(jì)檢監(jiān)察專職人員相對(duì)較少，被監(jiān)督者主動(dòng)接受監(jiān)督的意識(shí)比較差等原因，使得制度執(zhí)行差強(qiáng)人意。四是紀(jì)檢監(jiān)察自身制度不完善，紀(jì)檢監(jiān)察對(duì)自身的監(jiān)督主體不明確，使得監(jiān)督者本身可能存在問題。[10]

以上四個(gè)方面原因并非并列的，而是有著主次之分。高校紀(jì)檢監(jiān)督低效的根本原因在于高校紀(jì)檢監(jiān)察體制尚未完善，其他方面的原因也是源于高校紀(jì)檢監(jiān)察體制——紀(jì)委定位不高引發(fā)的。在我國(guó)，紀(jì)檢監(jiān)察體制設(shè)計(jì)與實(shí)際運(yùn)行存在事實(shí)上的偏差：如紀(jì)委與黨委原本都由同級(jí)黨代會(huì)選舉產(chǎn)生，對(duì)黨代會(huì)負(fù)責(zé)。但是，由于黨代會(huì)不常任，黨委在實(shí)際工作中就成了紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，比同級(jí)紀(jì)委高了半格。這樣，事實(shí)權(quán)力劃分出現(xiàn)不對(duì)等，讓同級(jí)紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委就成了不可能。實(shí)際上，高校紀(jì)檢監(jiān)察體制就是我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察體制的縮影，也帶有這一體制的弊端。無論是在我國(guó)古代還是各國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政時(shí)期，都曾意識(shí)到監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立的重要性，但是沒有得到有效貫徹和執(zhí)行。如我國(guó)唐代監(jiān)察機(jī)構(gòu)分為諫官組織和御史臺(tái)兩部分，御史臺(tái)成立臺(tái)院、殿院、察院分署辦公；宋代還曾設(shè)立專職審計(jì)機(jī)構(gòu)。[11]列寧時(shí)期為了防止腐敗，曾在黨中央建立了中央監(jiān)察委員會(huì)，地方成立各級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，并強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位要相對(duì)獨(dú)立和具有高度權(quán)威性[12]，但是列寧逝世后，斯大林對(duì)這一體制進(jìn)行了變革，改變了列寧的初衷。從監(jiān)督的一般原理分析，只有建立均衡的權(quán)力制約體制，才能實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的有效性。所以，讓低半格的紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委在理論上與實(shí)踐上都是行不通的，必須進(jìn)行體制改革。十八屆六中全會(huì)以后，我們黨更加注重監(jiān)督體系化改革，在國(guó)家層面推進(jìn)監(jiān)察委員會(huì)建設(shè)步伐，在某種意義上有利于克服當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察體制存在的問題。

目前，我國(guó)高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的制約和監(jiān)督動(dòng)力機(jī)制確實(shí)不夠理想：一方面是基于權(quán)力配置問題在高校中的體現(xiàn)，即同級(jí)紀(jì)委實(shí)際上成為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的一級(jí)組織，缺少權(quán)力制約與監(jiān)督的權(quán)威性；另一方面則是作為巡視監(jiān)督本身具有很大的威懾力，但上級(jí)派駐學(xué)校的巡視組一般都具有階段性和短期性，不能從根本上解決紀(jì)檢監(jiān)察體制本身存在的問題，也不可能使巡視監(jiān)督常態(tài)化來解決體制本身存在的問題。由于存在監(jiān)督體制問題，再加上高校紀(jì)檢監(jiān)察部門一般人員配備較弱，這些人員在行使制約與監(jiān)督權(quán)力的時(shí)候往往畏首畏腳，擔(dān)心交惡主管者，監(jiān)督不當(dāng)?shù)膯栴}并不鮮見?！白鳛辄h內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的紀(jì)檢部門，因?yàn)樵邳h委的領(lǐng)導(dǎo)之下，無法對(duì)黨委形成有效的監(jiān)督，極個(gè)別學(xué)校的紀(jì)檢部門甚至迷失了自己的使命”[13]。既然高校權(quán)力運(yùn)行制約的難點(diǎn)在于監(jiān)督權(quán)力與被監(jiān)督權(quán)力的不平衡，理順高校監(jiān)督就應(yīng)立足于權(quán)力的均衡，只有權(quán)力均衡才能實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡。按照權(quán)力均衡與制衡的原則配置高校監(jiān)督權(quán)與被監(jiān)督權(quán)，就應(yīng)通過黨的代表大會(huì)的選舉和合法授權(quán)，賦予紀(jì)委與同級(jí)黨委均衡的政治權(quán)力，以便形成真正有效的權(quán)力制衡體制和機(jī)制，同時(shí)要進(jìn)一步完善黨的代表大會(huì)代表常任制度。[14]

四、高校內(nèi)部橫向監(jiān)督的低效

高校內(nèi)部橫向監(jiān)督主要指其內(nèi)設(shè)平行部門（職能機(jī)構(gòu)與院部）或人員間的同級(jí)監(jiān)督。同級(jí)監(jiān)督，俗稱內(nèi)部監(jiān)督、平級(jí)監(jiān)督或平行監(jiān)督，是指依靠本級(jí)組織的要素，監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行，降低廉政風(fēng)險(xiǎn)，提升廉政績(jī)效的監(jiān)督體制。在廣義層面上是指對(duì)黨內(nèi)、行政部門內(nèi)部的履職監(jiān)督與權(quán)力制約，以及同級(jí)黨委、政府、人大、政協(xié)等相互之間的監(jiān)督制約和權(quán)力制衡。原本按照制度設(shè)計(jì)，紀(jì)委對(duì)于同級(jí)黨委的監(jiān)督也屬于同級(jí)監(jiān)督。但是，基于如上紀(jì)委專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的定位，以及事實(shí)上存在的紀(jì)委與黨委的地位偏差，這里不再將其放在同級(jí)監(jiān)督中討論二者的關(guān)系。這樣，同級(jí)監(jiān)督主要涉及到的是同層級(jí)的職能部門之間、同層級(jí)的人員之間的相互監(jiān)督。同級(jí)監(jiān)督相對(duì)于上級(jí)監(jiān)督而言，監(jiān)督主體與監(jiān)督對(duì)象離得近、知得多、看得清；相對(duì)于下級(jí)而言，監(jiān)督主體與監(jiān)督對(duì)象地位相當(dāng)，沒有強(qiáng)勢(shì)與弱勢(shì)之分；相對(duì)于群眾監(jiān)督而言，他們享有信息與時(shí)間方面的體制內(nèi)優(yōu)勢(shì)。所以，同級(jí)監(jiān)督在掌控對(duì)方信息方面具有更為有利的條件，理應(yīng)是最為便捷、最為直接的監(jiān)督形式，也是一種富有成效的內(nèi)部監(jiān)督。

然而，理論往往與實(shí)踐存在較大差距。雖然從理論上講，同級(jí)班子或同部門的同僚之間相互了解，應(yīng)更容易發(fā)現(xiàn)相互間的問題與不足，可以通過互評(píng)、互議使監(jiān)控權(quán)力沿著正確的方向運(yùn)行。但是，事實(shí)上的權(quán)力監(jiān)督運(yùn)行有時(shí)與理論假設(shè)完全不同，現(xiàn)實(shí)中這種便捷的同級(jí)監(jiān)督往往因多種因素影響出現(xiàn)相互抵觸的問題。其原因主要是同級(jí)部門或干部之間不存在上下級(jí)隸屬關(guān)系，其相互監(jiān)督不受權(quán)力影響；同級(jí)其他領(lǐng)導(dǎo)可能并不完全了解情況，其監(jiān)督缺乏依據(jù)；或出于對(duì)分管同事的信任和尊重，或者說是“官官相護(hù)”。具體到高校內(nèi)部，黨政間的制衡主要體現(xiàn)在上面分析的書記與校長(zhǎng)關(guān)系層面，從單純級(jí)別分析二者也是同級(jí)的，并且按照職責(zé)分工應(yīng)是“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，各自承擔(dān)不同的角色與任務(wù)，并且在各自履行自己的職責(zé)時(shí)相互監(jiān)督，而不是基于爭(zhēng)“老大”地位對(duì)來自對(duì)方的監(jiān)督進(jìn)行抵制。不僅如此，在高校內(nèi)部的同級(jí)監(jiān)督，更多的是職能部門與二級(jí)學(xué)院之間以及各自內(nèi)部平級(jí)間的相互監(jiān)控。一般而言，職能部門對(duì)于各二級(jí)學(xué)院基于各自業(yè)務(wù)關(guān)系的監(jiān)督要強(qiáng)一些，甚至呈現(xiàn)某種程度的單向性，而反向的監(jiān)督則比較弱或者根本不存在。各二級(jí)學(xué)院之間除了涉及到公共利益分配方面的爭(zhēng)議之外，基本上是各自為政，不存在監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。

實(shí)際上，職能部門確實(shí)承擔(dān)著學(xué)校綜合功能中的某一項(xiàng)，而二級(jí)學(xué)院針對(duì)各職能部門，需要完成來自各個(gè)職能部門的任務(wù)。但是，各二級(jí)學(xué)院也可以通過正常的信息反饋，督促職能部門改進(jìn)工作，以進(jìn)一步推進(jìn)自身工作和學(xué)校工作的協(xié)調(diào)發(fā)展。各學(xué)院內(nèi)部權(quán)力運(yùn)作以及院校關(guān)系的權(quán)力運(yùn)作完全可以相互借鑒、相互促進(jìn)、相互監(jiān)督，而不僅僅是為了爭(zhēng)奪資源，并且學(xué)校立足自身的發(fā)展，也積極主張各學(xué)院通過正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)去校外爭(zhēng)奪資源，而不只是著眼于校內(nèi)有限資源的分配與爭(zhēng)搶。至于職能機(jī)關(guān)及二級(jí)學(xué)院內(nèi)部各平級(jí)之間的監(jiān)督，往往出于種種利害關(guān)系的平衡，或者互做老好人，或者相互抵制，甚至惡意詆毀，使得監(jiān)控低效甚至失效。作為同級(jí)共同領(lǐng)導(dǎo)從掌控下級(jí)的角度來看，雖然希望他們之間相互制衡，但也不希望因權(quán)力制衡而導(dǎo)致組織體制效率受到影響，更不希望因同級(jí)監(jiān)督制約權(quán)力導(dǎo)致班子團(tuán)結(jié)受到影響。所以，對(duì)于如何平衡同級(jí)間既相互制約，又不至于因此而影響關(guān)系，上級(jí)也確實(shí)存在一定的難度。

五、高校內(nèi)部師生監(jiān)督的低效

“監(jiān)督作為政治制度和法律制度，本質(zhì)上是一種權(quán)力，即政治上的統(tǒng)治力量和職權(quán)上的影響、支配力量”[15]。我國(guó)憲法規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民群眾作為國(guó)家的主人，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)特別是對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，是憲法賦予公民的基本權(quán)利之一，也是社會(huì)主義民主的重要體現(xiàn)。監(jiān)督作為民主的一種體現(xiàn)形式，是建立在尊重每一個(gè)個(gè)體權(quán)利的基礎(chǔ)之上的。主權(quán)在民是憲法精神的體現(xiàn)，也是現(xiàn)代民主政治遵循的基本原則，群眾監(jiān)督最能體現(xiàn)這一精神與原則。群眾監(jiān)督充分體現(xiàn)每個(gè)公民個(gè)體的權(quán)利，是公民或社會(huì)組織對(duì)于權(quán)力機(jī)構(gòu)及其工作人員或領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。同時(shí)，群眾監(jiān)督作為民主監(jiān)督的重要形式，基于監(jiān)督主體的特殊性使其具有廣泛性、動(dòng)態(tài)性、針對(duì)性、隱蔽性等特征。但是，目前我國(guó)人民群眾對(duì)于憲法所賦予的相應(yīng)權(quán)利并沒有充分享受，或者是沒有很好地運(yùn)用憲法所賦予他們的權(quán)利。當(dāng)下，群眾監(jiān)督存在的問題主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是群眾的監(jiān)督意識(shí)薄弱，不想監(jiān)督、不愿監(jiān)督和不敢監(jiān)督的心態(tài)較為普遍；二是群眾監(jiān)督的渠道不暢，不能監(jiān)督和無法監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)仍然存在。另外，隨著網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)與信息技術(shù)手段的不斷發(fā)展，群眾在運(yùn)用這些平臺(tái)與手段的過程中又存在生疏性與濫用性。所有這些情況，往往導(dǎo)致了群眾監(jiān)督的事實(shí)缺失。

師生監(jiān)督是群眾監(jiān)督在高校內(nèi)的體現(xiàn)，同樣體現(xiàn)了高校對(duì)師生權(quán)利的尊重。從高校內(nèi)部而言，高校各種權(quán)力的最終來源是廣大師生的權(quán)力，各種權(quán)力都應(yīng)受到來自于廣大師生權(quán)利的規(guī)約，必須體現(xiàn)在對(duì)廣大師生權(quán)利的維護(hù)與發(fā)展方面。所以，無論是書記、校長(zhǎng)還是各職能機(jī)關(guān)、二級(jí)學(xué)院的領(lǐng)導(dǎo)，在行使權(quán)力的過程中首先應(yīng)本著對(duì)全校師生負(fù)責(zé)的態(tài)度和意識(shí)，積極創(chuàng)造條件，讓廣大師生參與到學(xué)校的管理過程中來，并且校院管理人員應(yīng)主動(dòng)接受全校師生的監(jiān)督，落實(shí)全校師生主人翁的地位。尊重師生的權(quán)利是高校民主化管理的重要標(biāo)志和衡量指標(biāo)，是貫徹“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”精神的重要體現(xiàn)，有利于充分發(fā)揮全校師生在權(quán)力運(yùn)行中的監(jiān)督作用，克服和規(guī)避高校中的權(quán)力腐敗問題，促進(jìn)學(xué)校的健康發(fā)展。另外，高校與社會(huì)不同的是，高校中的群眾是富有知識(shí)和思想的人，與社會(huì)普通民眾相比，他們的監(jiān)督意識(shí)更高，監(jiān)督手段更成熟，而且更容易主動(dòng)尋找監(jiān)督的渠道與路徑。

但是，目前大多數(shù)高校還沒有真正建立起師生員工對(duì)權(quán)力的制約監(jiān)督機(jī)制。一般而言，高校中教代會(huì)、工會(huì)作為師生對(duì)權(quán)力制約監(jiān)督的重要載體，一般采用教職工代表大會(huì)的形式進(jìn)行民主監(jiān)督，學(xué)校行政一般采用校務(wù)公開的方式接受民主監(jiān)督。但“不論是教職工代表大會(huì)還是校務(wù)公開，都是監(jiān)督事情發(fā)生的結(jié)果，難以監(jiān)督事情進(jìn)行的過程，而且公開的范圍和內(nèi)容均有一定限制，其民主監(jiān)督力度有限”。“馬后炮”性質(zhì)的事后監(jiān)督問責(zé)，雖然也有一定警示功能，但不能從根本上起到預(yù)防作用，所以“教代會(huì)、工會(huì)的民主監(jiān)督有名無實(shí)”[16]。雖然，有些學(xué)校的二級(jí)學(xué)院也開始積極推進(jìn)教職工大會(huì)或教代會(huì)制度，但目前這種形式對(duì)于推進(jìn)實(shí)質(zhì)性監(jiān)督的意義不大。并且當(dāng)前高校大都沒有形成廣大師生員工能夠制約和監(jiān)督的信息渠道，也沒有構(gòu)建廣大師生員工參與制約和監(jiān)督的平臺(tái)，使得廣大師生員工積極參與制約和監(jiān)督的氛圍受到影響，最終導(dǎo)致廣大師生員工對(duì)于學(xué)校權(quán)力運(yùn)作與監(jiān)督基本上處于無視與無奈的兩種境地。隨著中國(guó)法治化進(jìn)程的推進(jìn)，高校更應(yīng)走在法治化前列，依法明確學(xué)校內(nèi)部不同事務(wù)的決策權(quán)，把師生參與確定為重大決策的法定程序。同時(shí)，建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，讓師生監(jiān)督權(quán)力、家長(zhǎng)參與管理、權(quán)力陽(yáng)光運(yùn)行。[17]

另外，社會(huì)監(jiān)督低效問題也是高校權(quán)力腐敗的重要原因。誠(chéng)如王敏指出的“所有者缺位”致使外部監(jiān)督虛化，“實(shí)踐中普遍存在群眾對(duì)干部監(jiān)督工作參與熱情不高、民主黨派監(jiān)督的渠道稍顯單一等問題”[18]。一方面，高校作為公益性事業(yè)單位常被認(rèn)為是“一方凈土”，其高潔的定位往往弱化了社會(huì)監(jiān)督的意識(shí)；另一方面，無論是社會(huì)組織還是社會(huì)個(gè)體，基于其與高校之間的關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，不能完全掌握高校內(nèi)部信息，從而導(dǎo)致信息不對(duì)稱，弱化了社會(huì)監(jiān)督的能力。

總之，高校腐敗不是因?yàn)闆]有監(jiān)督，而是基于各類監(jiān)督的低效?！爱?dāng)前高校各種廉政監(jiān)督力量沒有得到有效的整合，難以形成監(jiān)督合力”，“形不成強(qiáng)大的內(nèi)在自我約束機(jī)制和外在的社會(huì)約束機(jī)制”[19]。規(guī)避高校腐敗案件的發(fā)生，必須構(gòu)建起高效科學(xué)的權(quán)力運(yùn)行與監(jiān)督制約機(jī)制，尤其是“堅(jiān)持和完善‘黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制’，不斷改革和完善高校體制機(jī)制”[20]，推進(jìn)高校政治權(quán)力的健康運(yùn)行與政治生態(tài)的和諧發(fā)展。

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[19]何等浩.高校廉政監(jiān)督機(jī)制建設(shè)初探[J].內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2013（3）：32-35.

[20]習(xí)近平.加強(qiáng)黨對(duì)高校的領(lǐng)導(dǎo)[N].北京青年報(bào)，2014-12-30.

責(zé)任編校 陳 瑤

Low Efficiency of Supervision in Colleges and Universities

YU Xueqiang
(School of Political Science and Public Administration,Liaocheng University,Liaocheng 252059,Shandong, China)

Various factors such as the imbalanced relationship between decision-making,execution,and supervision contribute to the increase in cases of corruption in colleges and universities,out of which the absence of supervision is the most important one.The low efficiency of supervision in colleges and universities is mainly reflected in the low efficiency of supervision from the five channels as follows:administrative sections,Party committees,discipline inspection and supervision departments,parallel supervision,and teachers and students.A highly effective operational mechanism for power and supervision must be structured to facilitate a sound running of political powers and a harmonious development of political ecology.

colleges and universities;power;supervision

G641

A

1674-9170（2017）01-0051-07

2016-12-13

于學(xué)強(qiáng)（1973-），男，山東茌平人，聊城大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，博士，山東省廉政研究中心特邀研究員，聊城大學(xué)廉政研究中心常務(wù)副主任。

山東省社科重點(diǎn)項(xiàng)目（14bzzj02）；聊城大學(xué)重點(diǎn)社科項(xiàng)目（321021401）