文/南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院 衛(wèi)思夷

遼寧省國(guó)土資源廳宣傳中心 高 翔

遼寧省建設(shè)用地強(qiáng)度控制落實(shí)現(xiàn)狀及對(duì)策建議

文/南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院 衛(wèi)思夷

遼寧省國(guó)土資源廳宣傳中心 高 翔

遼寧省高度重視建設(shè)用地強(qiáng)度控制政策落實(shí)工作，堅(jiān)決貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部的決策部署，緊密結(jié)合遼寧省實(shí)際，按照“規(guī)模管控、優(yōu)化格局、標(biāo)準(zhǔn)控制、市場(chǎng)配置、綜合整治、評(píng)價(jià)監(jiān)管”的框架體體系，采取積極主動(dòng)措施，大力推進(jìn)節(jié)約集約用地工作，在建設(shè)用地強(qiáng)度控制方面得了良好的成效。

加強(qiáng)建設(shè)用地強(qiáng)度控制的落實(shí)措施與成效

1.強(qiáng)力推進(jìn)節(jié)約集約用地五項(xiàng)制度

一是推進(jìn)建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)控制制度。為加強(qiáng)土地使用標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行和監(jiān)測(cè)監(jiān)管，下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格土地使用標(biāo)準(zhǔn)管理大力促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》等系列配套文件，要求全省各級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)在建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、征轉(zhuǎn)用地審批、土地供應(yīng)和供后監(jiān)管等土地管理全過(guò)程中，都要貫徹執(zhí)行國(guó)家和省制定的各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目土地使用標(biāo)準(zhǔn)，全面強(qiáng)化土地使用標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范化管理。

二是推行節(jié)地評(píng)估制度。為促進(jìn)超標(biāo)準(zhǔn)、無(wú)標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目節(jié)約集約使用土地，遼寧省研究制定了《關(guān)于開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)工作的通知》等一系列政策文件，杜絕部分建設(shè)項(xiàng)目寬打窄用、漫天要地的現(xiàn)象。

三是推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目用地竣工驗(yàn)收制度。遼寧省國(guó)土資源廳與省發(fā)改委、住建廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目竣工用地驗(yàn)收制度的通知》等系列文件，結(jié)合省級(jí)以上發(fā)展改革或其他業(yè)務(wù)主管部門(mén)批準(zhǔn)立項(xiàng)的單獨(dú)選址項(xiàng)目，對(duì)其用地驗(yàn)收工作提出了具體要求。

四是推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目用地監(jiān)管與核查制度。充分利用土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)，對(duì)土地供應(yīng)情況等進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管，并組織作業(yè)隊(duì)伍，對(duì)土地利用情況實(shí)地監(jiān)測(cè)監(jiān)管。

五是推進(jìn)節(jié)約集約用地考核評(píng)價(jià)制度。評(píng)價(jià)結(jié)果與績(jī)效考核、指標(biāo)分配、用地審批實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任考核與獎(jiǎng)懲制度，形成節(jié)約集約用地“倒逼機(jī)制”。

2.積極組織開(kāi)展區(qū)域、城市和開(kāi)發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)

一是經(jīng)省政府批準(zhǔn)，2014年，遼寧省國(guó)土資源廳聯(lián)合省發(fā)改委、省統(tǒng)計(jì)局下發(fā)了《遼寧省區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)考核辦法》，從利用強(qiáng)度、增長(zhǎng)耗地、用地彈性、管理績(jī)效等四個(gè)層次，對(duì)全省14個(gè)市建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平進(jìn)行全面評(píng)價(jià)考核，以有效推動(dòng)土地管理方式和管理手段向定性管理與定量管理并重轉(zhuǎn)變。評(píng)價(jià)考核內(nèi)容包括城鄉(xiāng)建設(shè)用地人口密度、建設(shè)用地地均地區(qū)生產(chǎn)總值、建設(shè)用地地均固定資產(chǎn)投資、單位人口增長(zhǎng)消耗新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地量、單位地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)消耗新增建設(shè)用地量、單位固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)消耗新增建設(shè)用地量、人口與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)、地區(qū)生產(chǎn)總值與建設(shè)用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)、單位地區(qū)生產(chǎn)總值耗地下降率、批準(zhǔn)建設(shè)用地供地率、閑置土地處置率、存量土地利用率等12項(xiàng)指標(biāo)。同時(shí)結(jié)合全省主體功能區(qū)規(guī)劃的空間開(kāi)發(fā)格局，適時(shí)進(jìn)行差異化利用強(qiáng)度考核，以推動(dòng)全省主體功能區(qū)格局的形成。

二是按照《城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)規(guī)程》、《城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)組織實(shí)施工作規(guī)則》積極開(kāi)展評(píng)價(jià)工作。遼寧省的城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)工作組織得力、成果顯著，被評(píng)為全國(guó)唯一的典型省份，目前該項(xiàng)工作已在省內(nèi)11個(gè)地級(jí)市、10個(gè)縣級(jí)市范圍內(nèi)全面鋪開(kāi)。

三是按照國(guó)土資源部部署定期組織開(kāi)展開(kāi)發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果作為開(kāi)發(fā)區(qū)擴(kuò)區(qū)升級(jí)和用地管理政策出臺(tái)的基礎(chǔ)和依據(jù)。同時(shí)，結(jié)合評(píng)價(jià)工作，進(jìn)行了開(kāi)發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地的專(zhuān)題研究，積極探索開(kāi)發(fā)區(qū)用地管理新機(jī)制。遼寧全省共有53個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)參與評(píng)價(jià)，其中，國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)20個(gè)，省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)33個(gè)。國(guó)土資源部對(duì)全國(guó)349個(gè)工業(yè)主導(dǎo)型開(kāi)發(fā)區(qū)、83個(gè)產(chǎn)城融合型開(kāi)發(fā)區(qū)分別進(jìn)行了土地集約利用評(píng)價(jià)結(jié)果綜合排序，遼寧省大連保稅區(qū)等16個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)在全國(guó)工業(yè)主導(dǎo)型開(kāi)發(fā)區(qū)排名分別位于7－307位之間，營(yíng)口經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等4個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)在全國(guó)產(chǎn)城融合型開(kāi)發(fā)區(qū)排名分別位于11－75位之間。

3.落實(shí)單位GDP建設(shè)用地使用面積降低目標(biāo)

“十二五”期末，全省單位GDP建設(shè)用地使用面積為56公頃/億元，比“十一五”時(shí)期（82公頃/億元）降低32%。目前，遼寧省“十三五”時(shí)期單位GDP建設(shè)用地使用面積下降目標(biāo)已測(cè)算完畢。

4.全程監(jiān)管效果明顯

遼寧省全面構(gòu)建了建設(shè)用地全程動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系。一是將全省共劃分498個(gè)區(qū)片，落實(shí)巡查人員1045人，通過(guò)建設(shè)項(xiàng)目跟蹤管理、信息公示、土地出讓價(jià)款繳納提醒、開(kāi)竣工申報(bào)、現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)、閑置土地認(rèn)定和處置等手段，開(kāi)展對(duì)已供土地從供應(yīng)、開(kāi)工到竣工的全程監(jiān)管。二是與市場(chǎng)監(jiān)測(cè)中心、建設(shè)用地事務(wù)局緊密合作，實(shí)施用地核查，通過(guò)信息監(jiān)測(cè)、動(dòng)態(tài)巡查和實(shí)地核查等手段，有力地提高了用地監(jiān)管水平，促進(jìn)了土地的節(jié)約集約利用。

存在的問(wèn)題

雖然遼寧省加強(qiáng)建設(shè)用地強(qiáng)度控制，推進(jìn)土地節(jié)約集約用地工作在近幾年取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但由于遼寧處于特殊的發(fā)展階段，以及受重化工業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等因素的影響和制約，造成了土地粗放利用、效益不高等問(wèn)題，土地利用方式還沒(méi)有從根本上轉(zhuǎn)變。以資源過(guò)度消耗為代價(jià)的傳統(tǒng)發(fā)展方式的慣性仍然存在，圈占新增建設(shè)用地的趨勢(shì)未減，閑置浪費(fèi)土地的情況依然多發(fā)，城市建設(shè)用地空間布局較為散亂，市場(chǎng)機(jī)制作用未能充分發(fā)揮。問(wèn)題主要體現(xiàn)在：

一是開(kāi)發(fā)區(qū)、園區(qū)土地利用率較低。據(jù)最新一輪省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)顯示，全省53個(gè)省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)中，平均投資強(qiáng)度為3316萬(wàn)元/公頃，綜合容積率為0.52，投資強(qiáng)度和容積率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于廣東、江蘇、浙江和上海等省份。

二是新城、新市鎮(zhèn)土地利用率不高的現(xiàn)象非常普遍。根據(jù)國(guó)家土地督察沈陽(yáng)局的調(diào)研結(jié)果，自2012年獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成為新型工業(yè)化綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)到2013年底，沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)37個(gè)新城、新市鎮(zhèn)經(jīng)審批新增建設(shè)用地8759公頃，相當(dāng)于沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)所屬8個(gè)省轄市一年的用地計(jì)劃指標(biāo)總和。但從點(diǎn)調(diào)的情況看，即便是精心打造的新城，目前的入住率也不足50%，商業(yè)、服務(wù)業(yè)大多處于低效運(yùn)行狀態(tài)。其它的新城、新市鎮(zhèn)建設(shè)都不同程度地存在這一問(wèn)題，造成了土地資源的浪費(fèi)。

提出的建議

一是立足部門(mén)職能，注重可行性?！敖ㄔO(shè)用地強(qiáng)度”是一個(gè)指標(biāo)體系，包含容積率、建筑密度、固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度、用地產(chǎn)出強(qiáng)度等等指標(biāo)，其中很多內(nèi)容并不能由國(guó)土資源管理部門(mén)直接落實(shí)與考量，建設(shè)用地強(qiáng)度控制的目標(biāo)、措施、實(shí)現(xiàn)路徑等需要依賴(lài)發(fā)改、規(guī)劃、建設(shè)等部門(mén)的密切配合。因此，建設(shè)用地強(qiáng)度控制政策制定應(yīng)充分考慮與國(guó)土資源管理部門(mén)的職能定位相匹配、吻合，到位而不越位。 二是兼顧工作基礎(chǔ)，注重系統(tǒng)性。建設(shè)用地強(qiáng)度控制應(yīng)結(jié)合區(qū)域、城市和開(kāi)發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)等既有工作，在完善相關(guān)體系，加強(qiáng)縱深發(fā)展的基礎(chǔ)上，充分利用現(xiàn)有工作基礎(chǔ)與工作成果，減少不必要的重復(fù)內(nèi)容，避免另起爐灶。

三是考慮地區(qū)差異，注重差別化。充分考慮建設(shè)用地強(qiáng)度控制的區(qū)域性、可操作性和彈性，體現(xiàn)地區(qū)個(gè)性差異。按照地區(qū)歷史、人文、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、區(qū)域地理特征、發(fā)展定位等多方面因素，因地制宜制定合理的強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)，并保持適度彈性，增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和可操作性。

四是加強(qiáng)評(píng)價(jià)考核，注重有效性。在建設(shè)用地強(qiáng)度控制體系和標(biāo)準(zhǔn)明確后，應(yīng)建立相應(yīng)的評(píng)價(jià)考核機(jī)制，這是整個(gè)控制政策的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。評(píng)價(jià)考核為建設(shè)用地強(qiáng)度控制的落實(shí)提供了一個(gè)有力抓手，使之能落到實(shí)處，同時(shí)能發(fā)現(xiàn)和檢測(cè)整個(gè)體系存在的問(wèn)題和漏洞，幫助制定改進(jìn)措施，使這項(xiàng)工作能切實(shí)、穩(wěn)定、長(zhǎng)效地開(kāi)展下去。