錢(qián)曉龍

（淮北師范大學(xué)政法學(xué)院，安徽淮北 235000）

農(nóng)村法治建設(shè)的困境與出路

錢(qián)曉龍

（淮北師范大學(xué)政法學(xué)院，安徽淮北 235000）

加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)，是全面推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，依法治國(guó)亦需依法治村。當(dāng)前，中國(guó)農(nóng)村法治建設(shè)中存在著諸多問(wèn)題：村民法律意識(shí)淡薄，村干部法律知識(shí)匱乏，家族勢(shì)力橫行、“家族政治”把持村務(wù)的現(xiàn)象依然存在，農(nóng)村法治文化建設(shè)仍然落后。推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)，要以國(guó)家重視為基礎(chǔ)，以普法宣傳為關(guān)鍵，以打破“家族政治”為突破口，以基層政府指導(dǎo)為助推劑，為依法治村營(yíng)造良好的法治環(huán)境，這不僅是法治國(guó)家建設(shè)的題中之義，更是保障農(nóng)村和諧穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需求。

農(nóng)村；法治建設(shè)；存在問(wèn)題；完善對(duì)策

一 我國(guó)農(nóng)村法治建設(shè)機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存

我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)取得了顯著的成績(jī)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件得以改善，村民生活水平得到提高，為農(nóng)村法治建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。不過(guò)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得的成就相反，農(nóng)村法治建設(shè)仍然處于落后狀態(tài)。面對(duì)矛盾與糾紛，村民迫切需要運(yùn)用法律，以合法正當(dāng)?shù)氖侄蝸?lái)維護(hù)自身的合法權(quán)益。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村的建設(shè)與管理充斥著濃厚的人治主義色彩，即便是在當(dāng)下，人治主義仍然籠罩在農(nóng)村的建設(shè)與管理過(guò)程中，揮之不去。人治權(quán)威高于法治權(quán)威，不僅不利于村民權(quán)益的保護(hù)，而且與法治國(guó)家和法治農(nóng)村建設(shè)背道而馳?？梢哉f(shuō)，我國(guó)農(nóng)村法治建設(shè)機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。

農(nóng)村法治建設(shè)的矛盾將是農(nóng)民日益增長(zhǎng)的法治需要與當(dāng)前落后的法治水平之間的矛盾。[1]我國(guó)正處于依法治國(guó)、全面推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)的進(jìn)程中，為農(nóng)村法治建設(shè)帶來(lái)了機(jī)遇。面對(duì)新的形勢(shì)，只有把握好重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期，才能全面推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)。推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)，具有重要的意義，不僅有利于縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建社會(huì)主義和諧新農(nóng)村，而且對(duì)于法治國(guó)家建設(shè)大局具有積極的推動(dòng)作用。農(nóng)村處于我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的最底層，農(nóng)村安定有序則基層安定有序；基層穩(wěn)定，則國(guó)家穩(wěn)定；亦即農(nóng)村穩(wěn)，則基層穩(wěn)，天下安。

二 農(nóng)村法治建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）村民法律意識(shí)淡薄

農(nóng)村村民缺少接受法律知識(shí)教育的途徑和機(jī)會(huì)。在我國(guó)，若要接受系統(tǒng)的法律知識(shí)教育，必須是在高等教育階段。目前，農(nóng)村接受過(guò)高等教育的人雖然已不在少數(shù)，但是接受法律知識(shí)教育的人為數(shù)不多。與此同時(shí)，農(nóng)村出身并且接受過(guò)高等教育的人以“逃離” 農(nóng)村為榮，這就導(dǎo)致了農(nóng)村人才的流失，這其中也不乏法律人才。村民作為農(nóng)村自治的主體，法律素養(yǎng)的高低對(duì)農(nóng)村法治建設(shè)至關(guān)重要。缺乏法律知識(shí)，也就很難行成法律思維，培養(yǎng)法律意識(shí)，知法，懂法，守法，用法就成為了一句空話(huà)。法律意識(shí)淡薄導(dǎo)致的結(jié)果就是權(quán)利意識(shí)淡薄，對(duì)于村干部的違法違規(guī)，以及侵害自身合法權(quán)益的事項(xiàng)，往往本著多一事不如少一事的觀念，意圖息事寧人，相反卻助長(zhǎng)了侵權(quán)者的氣焰，縱容了侵權(quán)者的違法行為。

（二）村干部法律知識(shí)匱乏

對(duì)農(nóng)村進(jìn)行有效的建設(shè)、管理和服務(wù)，離不開(kāi)村干部作用的發(fā)揮，農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展進(jìn)步，都是在村干部的帶領(lǐng)下進(jìn)行的。農(nóng)村法治建設(shè)的重點(diǎn)就在于村干部對(duì)法律的把握和運(yùn)用。村干部長(zhǎng)期在農(nóng)村生活和工作，每天都在和村民打交道，處理村內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)。就目前情況而言，村干部對(duì)于農(nóng)村各項(xiàng)工作的開(kāi)展，仍然是充斥著濃郁的人治主義色彩，村干部“官本位”思想嚴(yán)重，利用自身職務(wù)之便攫取利益的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。在村干部的工作作風(fēng)方面，“誰(shuí)當(dāng)官誰(shuí)貪”已在村民中廣為流傳。在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、優(yōu)撫、扶貧、社會(huì)保障等方面的資金使用上，仍然隨意截留、克扣，不僅違反國(guó)家的法律規(guī)定，而且嚴(yán)重侵害了村民的合法權(quán)益。在反腐反貪方面，既要打虎，也要拍蠅。農(nóng)村法治建設(shè)，急需能夠熟練運(yùn)用法律手段解決村民之間的矛盾與糾紛，維護(hù)農(nóng)村安定團(tuán)結(jié)穩(wěn)定局面的村干部，法治農(nóng)村、和諧農(nóng)村建設(shè)也需要具備法律知識(shí)、守法用法的村干部。

（三）“家族政治”把持村務(wù)

在農(nóng)村建設(shè)與管理方面，家族主義勢(shì)力橫行，“家族政治”現(xiàn)象依舊嚴(yán)重。家族人口數(shù)量多，財(cái)力雄厚的家族長(zhǎng)期把持本村村務(wù)。一方面，因?yàn)楸炯易迦丝跀?shù)量眾多，在村干部的競(jìng)選過(guò)程中會(huì)獲得更多的選票，便于本家族人員在選舉中勝出。另一方面，以家族雄厚的財(cái)力為支撐，拉攏村民、收買(mǎi)村民選票，取得村民支持，為賄選做鋪墊。因此，在農(nóng)村村干部的人選方面，長(zhǎng)期存在著這樣一種現(xiàn)象。人口多、財(cái)力強(qiáng)的家族人員，長(zhǎng)期擔(dān)任本村村干部，把持村務(wù)。即使村干部任期屆滿(mǎn)，進(jìn)行換屆選舉，新當(dāng)選的村干部也往往是“換屆不換人，換人不換姓”，村干部長(zhǎng)期在一家一姓中傳承。農(nóng)村村務(wù)長(zhǎng)期把持在一家一姓手中，存在明顯的弊端。一方面，把持村務(wù)的家族，必然會(huì)維護(hù)本家族的利益，容易滋生腐敗，損害村集體的利益以及其他村民的合法權(quán)益。另一方面，村干部長(zhǎng)期由統(tǒng)一家族的人員擔(dān)任，頗具人治主義和專(zhuān)制主義色彩，與依法治國(guó)，依法治村的潮流相違背。

（四）重處罰，輕教育的管理模式

在農(nóng)村管理過(guò)程中，重處罰，輕教育的現(xiàn)象普遍存在。以農(nóng)村的秸稈禁燒為例，每年夏秋兩季是農(nóng)作物秸稈禁燒的“嚴(yán)打”時(shí)期。在田間地頭、街頭巷尾懸掛、粉刷的標(biāo)語(yǔ)即可見(jiàn)一斑。“焚燒秸稈者，拘留15日，罰款1000元”“誰(shuí)燒罰誰(shuí)，燒誰(shuí)罰誰(shuí)”“焚燒秸稈就是犯罪”。這些標(biāo)語(yǔ)，以激烈的措辭，恐嚇、威脅的語(yǔ)氣，迫使村民不能或不敢放火焚燒秸稈，而不是從教育、勸說(shuō)、感化的角度出發(fā)，向村民宣傳焚燒秸稈的危害性，以使其自覺(jué)摒棄焚燒秸稈的行為。法律必須被信仰，否則它將形同相虛設(shè)。[2]重處罰，輕教育的管理模式，使村民感受到的僅僅是法律的嚴(yán)厲性、制裁性，會(huì)產(chǎn)生一種抵觸心理。村民迫于壓力，可能會(huì)調(diào)整自身行為以遵從法律，但在其內(nèi)心深處，不會(huì)真正的尊重法律，反而會(huì)產(chǎn)生一種對(duì)法律的厭惡感。法律的權(quán)威性就很難得到保證，法律在實(shí)施過(guò)程中會(huì)遇到很多阻力，農(nóng)村法治化建設(shè)也就無(wú)從談起。

三 完善農(nóng)村法治建設(shè)的對(duì)策

（一）國(guó)家層面重視，夯實(shí)農(nóng)村法治建設(shè)基礎(chǔ)

農(nóng)村法治建設(shè)是維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，建設(shè)和諧美麗家園的重要保障。[3]在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，國(guó)家對(duì)農(nóng)村地區(qū)的法治建設(shè)應(yīng)給予足夠的重視，推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)邁上新臺(tái)階。（1）完善涉農(nóng)立法。優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，推進(jìn)和諧新農(nóng)村建設(shè)，離不開(kāi)法律的支撐，因此，完善涉農(nóng)立法，建立健全農(nóng)村法律，是一項(xiàng)重要的工作。法治應(yīng)包括兩重意義：已成立的法律獲得人們普遍的服從，而大家所服從的法律應(yīng)該本身是制定良好的法律。[4]目前，涉及農(nóng)村的立法還很不完善，與村民利益直接相關(guān)的諸如農(nóng)村社會(huì)教育，醫(yī)療，衛(wèi)生，就業(yè)，社會(huì)保障等方面的法律需進(jìn)一步加以完善，為農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展進(jìn)步提供法律依據(jù)。（2）選派具備法律知識(shí)的駐村干部。為促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)健康發(fā)展，國(guó)家設(shè)立了選派駐村干部到村任職的制度。駐村干部下基層，進(jìn)農(nóng)村，與村干部一道，長(zhǎng)期與村民生活在一起，一方面可以?xún)A聽(tīng)村民心聲，解答村民難題，反應(yīng)村民訴求，向村民傳播和普及法律知識(shí)。另一方面，有利于改進(jìn)村干部的工作作風(fēng)，增加村干部依法治村的能力。（3）優(yōu)化農(nóng)村執(zhí)法環(huán)境。政府在農(nóng)村進(jìn)行執(zhí)法工作，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合法、合理、高效、便民的原則，樹(shù)立以民為本的執(zhí)法理念。對(duì)于涉及農(nóng)村，事關(guān)村民權(quán)益的土地征收，房屋拆遷，優(yōu)撫扶貧等事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)事先在農(nóng)村進(jìn)行政策宣講，給村民充分的表達(dá)自己意見(jiàn)的機(jī)會(huì)和權(quán)利，杜絕粗暴的執(zhí)法方式，真正做到公正執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法，不偏私，不徇情，讓村民感受到法律的公平與正義，以增加村民學(xué)法、守法、懂法、用法的積極性與自覺(jué)性。

（二）做好普法宣傳工作，是農(nóng)村法治建設(shè)的關(guān)鍵

法律是抽象的，沒(méi)有接受過(guò)系統(tǒng)的法律知識(shí)教育的人，很難理解、掌握法律，形成法律觀念，更談不上運(yùn)用法律手段維護(hù)自身的合法權(quán)益。絕大多數(shù)村民都沒(méi)有接受過(guò)法律知識(shí)教育，對(duì)于依法治村而言，是一個(gè)難點(diǎn)。因此，要做好農(nóng)村的法律宣傳和普及工作。在農(nóng)村進(jìn)行普法宣傳，是村民獲取法律知識(shí)，推進(jìn)法治農(nóng)村建設(shè)的重頭戲，必須堅(jiān)持做好此項(xiàng)工作。（1）充實(shí)和完善“三支一扶”的內(nèi)容?！叭б环觥睂?duì)于改善農(nóng)村的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生條件，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展生產(chǎn)，幫助農(nóng)村脫貧致富等方面發(fā)揮了重要的作用。將“支法”內(nèi)容納入國(guó)家計(jì)劃，選派法學(xué)畢業(yè)生，深入農(nóng)村，走到村民中間，宣傳和普及法律知識(shí)。村民們所需的不是高深的法學(xué)理論，而是與自身生產(chǎn)生活密切相關(guān)的法律知識(shí)，因此，普法工作以合同、婚姻、繼承、預(yù)防犯罪為重點(diǎn)，使村民在日常的生產(chǎn)、生活中有法可依，依法行事。（2）加強(qiáng)農(nóng)村法治文化建設(shè)。加強(qiáng)農(nóng)村法治文化建設(shè)，以貼近農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)村民喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式，傳播普及法律知識(shí)，使村民在法治文化建設(shè)過(guò)程中潛移默化的汲取法律營(yíng)養(yǎng)。電視臺(tái)的普法欄目劇以及送戲下鄉(xiāng)、送電影下鄉(xiāng)的過(guò)程中，設(shè)置面向農(nóng)村、以發(fā)生在農(nóng)村生活中的真實(shí)案例為題材的節(jié)目，淺顯易懂，易于村民理解和把握。完善農(nóng)家書(shū)屋建設(shè)，適時(shí)補(bǔ)充更新與村民生產(chǎn)、生活相關(guān)的法律書(shū)籍，方便村民借閱。村務(wù)公開(kāi)欄、文化墻建設(shè)中，增添與村民生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的法律標(biāo)語(yǔ)，方便村民隨時(shí)隨地學(xué)習(xí)法律知識(shí)，接受法律教育。觀念是歷史的積淀，文化因素影響行動(dòng)選擇。[5]（3）推進(jìn)庭審現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)農(nóng)村。人民法院定期進(jìn)村審理發(fā)生在村民之間的案件，如涉及婚姻、繼承、民事合同等方面具有啟發(fā)性、教育性的案件 ，以案說(shuō)法，教育村民通過(guò)合法的方式解決矛盾和糾紛。同時(shí)，考慮到村民們長(zhǎng)期生活在同一村集體中，對(duì)村民之間的糾紛，應(yīng)堅(jiān)持調(diào)解優(yōu)先的原則，以維持村民間團(tuán)結(jié)和睦、融洽穩(wěn)定的局面。

（三）打破“家族政治”，是農(nóng)村法治建設(shè)的突破口

“家族政治”把持村務(wù)，人治權(quán)威高于法治權(quán)威，使農(nóng)村的建設(shè)管理處于人治狀態(tài)之下，是農(nóng)村法治建設(shè)進(jìn)程中的一個(gè)巨大的阻礙。因此，打破農(nóng)村家族勢(shì)力，破除“家族政治”是推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)進(jìn)程的重要突破口。打破家族勢(shì)力把持村務(wù)的局面，要在村干部人選上入手，就是要保證村干部能進(jìn)能退，能上能下，避免村干部人選長(zhǎng)期在同一家族中傳承。（1）對(duì)村干部實(shí)施嚴(yán)格的任期制度。目前，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，村干部的任期為三年，但并未明確規(guī)定任職的屆數(shù)，村干部可以連選連任。造成的結(jié)果就是有錢(qián)有勢(shì)的家族長(zhǎng)期擔(dān)任村干部，把持村務(wù)，這種做法頗具“專(zhuān)制”色彩。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)村干部的任職情況作出細(xì)化規(guī)定。明確規(guī)定村干部任職屆數(shù)，不可連選連任，以打破“家族政治”對(duì)農(nóng)村村務(wù)的壟斷。（2）實(shí)施村干部異地（村）任職制度。村干部人員非由本村村民擔(dān)任，而是從鄰近村子的成員中選任。這一制度可以擺脫家族勢(shì)力對(duì)村干部人員的控制以及對(duì)村務(wù)的把持，村干部能夠自主進(jìn)行村務(wù)的管理。同時(shí)，因?yàn)楫惖兀ù澹┤温?，使得村干部難以依靠自身家族勢(shì)力給自己打氣撐腰，從而認(rèn)真自覺(jué)地履行職責(zé)，全心全意投入到為所任職村莊的村民的服務(wù)中去。打破“家族政治”對(duì)農(nóng)村村務(wù)的把持，實(shí)現(xiàn)由人治權(quán)威向法治權(quán)威的轉(zhuǎn)變，為依法治村打開(kāi)突破口。

（四）加強(qiáng)基層政府指導(dǎo)，是依法治村的重要推動(dòng)力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，是與農(nóng)村打交道最多、聯(lián)系最為密切的基層政府，了解農(nóng)村的現(xiàn)狀，對(duì)農(nóng)村工作的開(kāi)展發(fā)揮著積極的指導(dǎo)作用，這其中就包括對(duì)農(nóng)村法治建設(shè)工作的指導(dǎo)。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村法治工作的指導(dǎo)，并不意味著農(nóng)村法治建設(shè)過(guò)程中的一些重大問(wèn)題和重要決策由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拍板決定，而是對(duì)法律難題提供咨詢(xún)與指導(dǎo)，發(fā)揮服務(wù)作用，不干涉農(nóng)村自治工作的正常進(jìn)行。（1）對(duì)村干部進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定期舉辦面向村干部的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，其中包括法律知識(shí)的培訓(xùn)，提高村干部依法辦事的能力。（2）對(duì)涉及農(nóng)村的法律法規(guī)、國(guó)家最新出臺(tái)的惠農(nóng)文件進(jìn)行解讀，提高村干部的法律認(rèn)知，增強(qiáng)涉農(nóng)文件在農(nóng)村實(shí)施過(guò)程中的可操作性。（3）對(duì)村干部的工作進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)村干部的日常工作進(jìn)行監(jiān)督，督促村干部認(rèn)真工作，為村民服務(wù)。對(duì)于村干部實(shí)施的的違法違規(guī)、侵害村民合法權(quán)益的行為，要暢通村民投訴舉報(bào)渠道，及時(shí)進(jìn)行處理，在維護(hù)村民合法權(quán)益的同時(shí)，促使村干部依法依規(guī)辦事，為和諧農(nóng)村、法治農(nóng)村建設(shè)保駕護(hù)航。

[1]王成.維權(quán)思維下的農(nóng)村法治建設(shè)[J].湖南警察學(xué)院學(xué)報(bào), 2015(2):13-18.

[2]博爾曼.法律與宗教[M].梁治平,譯.北京:三聯(lián)書(shū)店,1991:28.

[3]胡章平.探析全面依法治國(guó)視域下的新農(nóng)村法治建設(shè)[J].山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2015(9):870-874.

[4]亞里士多德.政治學(xué)[M].上海:商務(wù)印書(shū)館,1965:199.

[5]徐昕.論私力救濟(jì)[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2005:212.

[責(zé)任編輯 賀良林]

On Legal Construction in Rural Areas: Predicament and Way Out

QIAN Xiao-long
(Huai Bei Normal University of Political Science and Law, Huaibei 235000, China)

Enhancing legal construction in rural areas is an important point to fully promote legal country construction. Rule of law also need rule the village by law. At present, our legal construction in rural areas exists many problems: villagers have poor awareness of the law ,village cadres lack of legal knowledge, domestic power infest, the phenomena of domestic politics controlling affairs still exist and legal cultural construction still fall behind. Advancing legal construction in rural areas must base on national attention, key to law publicity, break the domestic politics as a breakthrough and push the guide of basic level government in order to build a good legal environment for ruling the village by law. It is not only a fundamental significance for legal country construction, but also a realistic demand to ensure village's harmony and stability.

Countryside; Legal construction; Existing problem; Perfect measures

D920.0

A

1008-9128（2017）03-0078-03

10.13963/j.cnki.hhuxb.2017.03.020

2016-10-14

錢(qián)曉龍（1990-），男， 山東臨沂人，碩士生，研究方向：法學(xué)理論。